爱华网刘正山征地补偿标准的高低，关系到被征地农民的切身利益，关系到经济发展和社会稳定。
我国的土地征用制度，脱胎于计划经济体制，在一定历史条件下，曾经牺牲农业和农民的利益，以农业的巨额地租来保护工业，发展经济。
随着改革开放的深入，征地补偿标准一直在发生变革。从建国初到20世纪80年代初的“协商”制，到其后的“鸟笼式浮动”制，再到即将出台的统一年产值标准和区片综合地价，我国的征地补偿标准朝着符合市场经济要求、切实保障被征地农民利益的方向迈进。1953年～1982年，我国的征地制度及补偿标准不是刚性的，征地补偿数额可以协商新中国的建设用地的征地制度，开始于1953年。
1953年11月5日政务院第一百九十二次政务会议通过了《国家建设征用土地办法》。1957年10月18日国务院全体会议第五十八次会议对此《办法》进行了修正，经1958年1月6日全国人民代表大会常务委员会第九十次会议批准，同日由国务院公布施行。1973年6月18日，国家计委、建委发布了《关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节约用地规定的指示的通知》。《国家建设征用土地办法》一直沿用到1982年。
从上述政策法规可以看出：第一，从1953年到1982年这一段时期，征地补偿标准不是刚性的。
是否给予被征地农民补偿，视情况而定，而不是强制性的规定。如1958年修订的《国家建设征用土地办法》第七条规定：“征用土地，应该尽量用国有、公有土地调剂，无法调剂的或者调剂后对被征用土地者的生产、生活有影响的，应该发给补偿费或者补助费。”
补偿数额并非刚性规定。1953年的《国家建设征用土地办法》规定：“被征用土地的补偿费，……一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。”1958年修订的《国家建设征用土地办法》规定：“对于一般土地，以它最近二年至四年的定产量的总值为标准。”1973年的《关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节约用地规定的指示的通知》强调：“征用土地的补偿费，一般土地应以最近二至四年的产量的总值为标准”。但是，此标准不是刚性的，而是一个参考标准。这一时期的征地补偿规定中，被征地农民可以给予经济补偿，也可以以同等数量质量的土地调换，也可以协助其转业。如《国家建设征用土地办法》规定：“农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决其继续生产所需之土地或协助其转业，不得使其流离失所。用地单位亦应协同政府劳动部门和工会在条件许可的范围内，尽可能吸收其参加工作”。
有些情况下，被征地农民甚至不予补偿，譬如1958年修订的《国家建设征用土地办法》第九条规定：“征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，并经当地县级人民委员会同意，可以不发给补偿费。征用农业生产合作社使用的非社员的土地，如果土地所有人不从事农业生产,又不以土地收入维持生活，可以不发给补偿费，但必须经本人同意。”
第二，这一时期的征地，实质上采用的是协商制度。
征地并非强制行为，如1953年的《国家建设征用土地办法》第三条规定：“国家建设征用土地，既应该根据国家建设的实际需要，保证国家建设所必需的土地，又应该照顾当地人民的切身利益，必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置。如果对被征用土地者一时无法安置,应该等待安置妥善后再行征用，或者另行择地征用。”
不过，由于受经济工作中左倾路线的影响，在一段时期内强调国家建设需要多，考虑被征地群众的利益少，对被征地群众主要是以土地为生的农民的利益侵占很大，一度严重挫伤了广大农民支援国家建设的积极性，这集中反映在1958年的“大跃进”，六十年代的“三线建设”，七十年代的“大上军工项目”等等，全国各地搞了不少劳民伤财的事。1958年大跃进时，一些人士说：“快进入共产主义了，吃饭都不要钱了，国家建设征地还要什么补偿费”。所以，征地补偿中，协商制度名存实亡；而且，很多情况下，征地过程中给农民的补偿很少，甚至不给补偿。1982年～现在，征地补偿标准的特点是，补偿数额在一定范围之内浮动，下有保底上有封顶，即“鸟笼式浮动”“文革”结束之后，特别是改革开放之后，国家经济建设开始恢复发展，建设用地需求大大增加。为了适应经济建设的需要，1982年5月14日，国务院颁布的《国家建设征用土地条例》，同时，《国家建设征用土地办法》被废止。
《国家建设征用土地条例》中关于征地补偿的规定，参见第九条：“征用耕地（包括菜地）的补偿标准，为该耕地年产值的三至六倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。”第十条规定：“征用耕地（包括菜地）的，每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地每亩年产值的二至三倍，需要安置的农业人口数按被征地单位征地前农业人口（按农业户口计算，不包括开始协商征地方案后迁入的户口）和耕地面积的比例及征地数量计算。年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。但是，每亩耕地的安置补助费，最高不得超过其年产值的十倍。”
1986年6月25日，国家颁发的《中华人民共和国土地管理法》对有关国家建设征地补偿、安置的规定，与1982年的《国家建设征用土地条例》的规定相同。
1998年修订的《土地管理法》关于征地补偿的规定与《国家建设征用土地条例》基本类似，区别在于提高了征地补偿标准，如，关于征地补偿的最高倍数从10倍提高到30倍：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。......但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”
1998年修订的《土地管理法》关于征地补偿的规定，一直沿用到2004年。
这一时期的征地制度及征地补偿标准具有以下特点：
第一，与前一时期（1953年～1982年）征地制度不同的是，这一阶段的征地制度明显带有强制性。1982年的《国家建设征用土地条例》第四条规定：“国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”该《条例》还附加了这样的规定：“用地单位不再与被征地单位擅自商议征地”，“被征地单位不得在本条例规定的补偿范围以外，额外要求或附加条件”。1986年的《土地管理法》规定：“国家可以依法对集体所有的土地实行征用，对国有土地实行划拨。被征（拨）地单位和个人应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”
第二，这一阶段，《国家建设征用土地条例》乃至《土地管理法》及其修订版，在提高征地补偿标准的同时，继续沿用按亩产值的倍数确定征地标准的做法。这就使得整个征地制度带有明显的计划经济特征。这主要表现在以下三个方面：一是《土地管理法》确定的“按照被征用土地的原用途给予补偿”的基本原则。可以说，这个“原用途”的规定是造成征地中的价格“剪刀差”的根本原因。被征土地改变用途后的增值收益被政府剥夺，农民的利益严重受损。二是以“产值”确定补偿标准，并不能反映土地的市场价值。《土地管理法》规定，土地补偿费，为该耕地征用前3年平均产值的6~10倍。土地补偿费和安置补助费的综合不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。土地补偿费以农地收益来计算，并不能反映土地真实价值，被征收人的利益在土地征收中没有得到应有的体现，补偿费的基数既非市场价格，也无参照系，难以推测其合理与否。在正常年份，同一块土地的产值变化不大，但随着全球环境的日益恶化，连续几年遭受大灾影响的并非个别地区，加之农产品价值的变化，以“产值”确定补偿标准，对于失地的农民来说，实有失公平。同时，补偿标准的弹性区间（即补偿费在一定范围内浮动），也为一些地方政府侵吞农民的土地财产权提供了合理的空间。三是，1998年修订的《土地管理法》规定的征用耕地的补偿费标准（6-10倍）与1953年《国家建设征用土地条例》规定的补偿标准（3-5倍）和1982年《国家建设征用土地条例》规定的补偿标准（3-6倍）相比，相差无几。在有些地方，即使是按照1998年修订的《土地管理法》规定的最高标准（土地补偿费与安置补助费之和30倍）给予补偿，仍然无法使相当部分农民维持原有的生活水平。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。
第三，在计划经济时期，国家征地后给予农民适当补偿，并安排被征地农民农转非，招工，享受国家负担的市民、工人的福利待遇，因而那时农民被征地后的长远生计可以保证。但现在，对农民来说，就业靠市场，地方政府的安置多是发放一次性的安置补助费，然后被征地农民自谋职业。由于农民自身条件有限，缺乏在市场上的竞争能力，失去土地后，很容易陷入失地又失业的困境，造成生活无出路。
第四，这一时期的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也为农民和社会各界所广泛接受，但在市场经济条件下就显得不尽合理。一是，城市土地（划拨的土地除外）及其他生产要素均已采取市场机制进行配置，并按市场价格进行交换，而唯独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。二是，农民在社会生产过程中，是按照市场价格购买生产资料的，但他们所拥有和使用的土地却被征地主体以较低价格拿走。三是，土地的财富观没有得到体现。马克思在《资本论》中引用威廉·配第的话说：土地是财富之母，劳动是财富之父。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的。在市场经济条件下，在城镇化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和重要生产资料，更应成为农民的一大财富。从2004年10月起，征地补偿制度酝酿大变革，补偿标准将采用统一年产值标准或区片综合地价，这在一定程度上适应了市场经济的要求
2004年10月出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)提出：“县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。”
为指导各地贯彻落实好《决定》精神，加快开展制订和公布征地的统一年产值标准和区片综合地价工作，2004年11月3日，国土资源部发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，对统一年产值标准的制订、统一年产值倍数的确定、征地区片综合地价的制订、土地补偿费的分配等，提出了指导意见。该《意见》提出，在有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制定省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。制定区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。
2005年7月23日，国土资源部发出了《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》(以下简称《通知》)，要求各地力争在今年底完成征地统一年产值标准和区片综合地价的制订及公布工作，届时，征地补偿依据将从“前三年主要农产品的平均产值或产量”向“制定征地统一年产值标准和区片综合地价”发生转变。这一《通知》，显然是要把《决定》推向执行层面上来，因为在《通知》里，已经明确规定各省市完成这项工作的期限是05年年底。
从国务院2004年28号文，到2005年7月国土资源部的《通知》，表明了征地补偿依据的重大转变，这将带来征地制度的重大变革。
《通知》强调了制定征地统一年产值标准和区片综合地价的指导原则，主要有：一是维护被征地农民合法权益原则，确保被征地农民原有生活水平不因征地而降低，并体现长远生计和未来发展的需要。二是同地同价原则，即相邻区域的征地项目，征地补偿标准不因征地目的及土地用途不同而有差异。三是协调平衡原则，即在同一个区域，征地统一年产值标准确定的补偿标准与区片综合地价应相衔接，新标准应与原征地补偿标准相衔接，不得低于当地原征地补偿标准。四是公开听证原则，即征地区片价要依法组织听证，广泛听取有关部门、农村集体经济组织、农民及社会各方面的意见和建议。
根据《通知》，测算征地统一年产值标准要考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格及农用地等级等因素，在一定区域范围内（以县域范围为主），在主导性农用地类别和耕作制度条件下，以前三年主要农产品平均产量、价格及相关附加收益为主要依据进行测算。以统一年产值标准为基数，同时综合考虑当地经济发展水平、居民生活水平、被征地农民社会保障需要等其他条件，确定补偿倍数，计算征地补偿费用。区片综合地价是征地综合补偿标准，测算时要考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素进行测算。已经完成了农用地定级的地区，应充分吸收农用地定级成果。已按《农用地估价规程》完成农用地征用价格评估的地区，要充分考虑评估结果。
从《通知》可以看出，征地补偿依据的转变将带来征地制度的变革。在这种补偿标准下，补偿数额有一个底线，即“使农民保持原有生活水平”。在这个底线得到保障的前提下，补偿价格的算法，即按照统一年产值标准或征地区片综合地价，这在一定程度上适应了市场经济的要求。
第一，征地补偿的统一年产值标准或区片综合地价，将使得征地补偿数额接近土地的市场价值，在一定程度上体现了市场经济条件下“按价补偿”的要求。
新的征地补偿的依据已经从单一因素出发开始考虑综合因素了。旧的征地补偿依据是前三年主要农产品的平均产量或产值，新的征地补偿标准会综合考虑被征收耕地的类型、质量、等级、区位等多种因素。
当然，作为另一个重要征地补偿依据，征地区片综合地价也将遵循“综合因素“的原则。《通知》指出，征地区片综合地价制定时将主要考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素进行测算。
这对农民的征地补偿会有一个很大的提高，能够与土地本身的价值更为接近。以北京为例，城乡结合部和远郊区县的耕地年产值是一样的，但是城乡结合部的地价要比区县高很多。长三角、珠三角等发达地区的耕地年产值与西北等欠发达地区的没有太多的差别，两个区域的地价差距却非常大，全部按照前三年主要农产品的平均年产值或产量来进行补偿显然是不合理的。统一年产值标准或区片综合地价，可以解决这个问题。
第二，征地补偿的统一年产值标准或区片综合地价，体现了政府维护农民权益的态度，将起到缓和征地补偿安置矛盾和纠纷的积极作用。
征地安置补偿过程中，之所以屡屡发生矛盾，是因为，补偿费是由被征土地三年来的平均产值乘以若干倍，通常是六到十倍，加上安置补偿费、青苗补偿费以及地面附属物构成。这一标准对失地农民的当期效益而言无疑是一大笔收入，但对农民的长期效益来看就成了负数。因为农民的医疗保险、养老保险、就业保险等都是依附在土地上的，而补偿标准只以年收益的固定倍数为限，没有充分考虑失地农民的各种社会保障。按照这一标准，许多地方一亩地仅仅补偿7000元左右，即使全部存到银行一年的利息收入也才一百多元，无法补偿生计。这就难怪一些农民不愿耕地被征从而引发矛盾。
按照现代政治的一般原理，公共权力来源于公民私权利的让渡，政府代表公民行使国家权力。因此，行政机关在行使权力时，尽可能保障公民权利，是行政权力行使的前提，也有利于增强行政行为的可接受性。据悉，作为新的征地综合补偿标准，征地区片综合地价的制订将综合考虑地类、产值、土地供求关系和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素。征地统一年产值标准的制订，也将考虑被征收耕地的类型、质量及农用地等级等因素。如此，新的征地补偿标准将能够保证农民原有生活水平不下降、长远生计有保障，从而更有效地保护被征地农民的合法权益。
第三，征地补偿的统一年产值标准或区片综合地价，表达了政府程序行政的理念。程序行政的好处在于，由于它让各种社会力量都能进入到一个预设的行政程序中，通过参与可以使这种力量转化为推动政府决策合理性的外在力量。即将出台的新征地补偿标准正是将征地补偿行为转化为一种有效的机制：一是征地补偿标准统一，纠正了以往同地不同价的现象；二是根据最高人民法院11日发布的司法解释，当事人可按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定向有关部门申请裁决。这样，农民在可以很清楚地了解自己耕种土地的征地价格水平的情况下，将促使其成为积极有效自主维权的主角。同时，也有望减少因征地补偿安置引发的争议，对提高行政效率、塑造政府信誉都将大有裨益。
更为重要的是，由于将征地补偿活动中政府与农民的行为均纳入到一种规范的行政程序中，改变传统的“命令——服从”的行政权力行使模式，使行政权力不仅寻求一个维持正常秩序的结果，还有利于其行使权力的程序合法化、透明化。在这里，政府和公民均按照既定的程序来行使权力（利）和履行义务，从而保证政府行政行为不失位、不越位、不错位。
第四，同地同价，符合市场经济的公平原则。自古中国农民“不患寡而患不均”，而目前征地补偿不均的现象比较严重，相同条件的土地，不同类型的项目征地补偿标准有的差异很大，引起农民不满。而通过制定征地区片综合地价，在相同土地条件的区片内征地价格相同，保障了农民的利益。
对新征地补偿标准的期待
新的征地补偿标准即将出台，将在很大程度上避免被征土地者正当权益受到侵害，也将解决一些地方政府在面临征地补偿纠纷时有法可依、从而依法行政的问题。但是，正如国土资源部有关人士指出的，要从根本上解决征地中的深层次问题，必须继续深化征地制度改革，对有些问题作进一步探索。如根据严格区分公益性和经营性建设用地的原则，如何严格控制征地规模，逐步缩小征地范围；如何确认农民集体土地的财产权利，按市场经济规律改进征地补偿办法；如何落实安置责任，着眼于长远生计，积极开拓多种安置途径，为失地农民提供长远的社会保障；如何进一步赋予农民知情权、参与权、监督权、申诉权，规范政府行为，建立征地管理、征地事务、征地裁决相分离，体现公开、公平、公正原则的征地程序等等。
就当前而言，要让新的征地补偿标准（统一年产值标准或区片综合地价）得以完善和实施，下述问题值得深入讨论。
第一，补偿标准的基准价的制定问题。《通知》要求东部地区在城市土地利用总体规划确定的建设用地范围内，制订区片综合地价；中、西部地区大中城市郊区和其他有条件地区推进区片综合地价制订工作。这从两个意义上对地方政府提出了要求。一是制定综合地价的范围，划定在“总体规划确定的建设用地范围内”或“大中城市郊区”，这就是说，当前要制定区片综合地价的，是已确定征用或未来将要征用的土地；二是制定区片综合地价的实际操作，是由地方政府来完成的。这就极有可能带来这样一些问题：因为制定区片综合地价的土地即将被征用，一些地方政府可能会出于自身利益考虑，不惜损害被征用者的利益，有意压低区片综合地价；再有，各地政府对同类土地制定的综合地价，差距有可能非常悬殊，很难谈得上科学合理。对此，我们认为，区片综合地价的确定，一定要有权威的鉴定、协调机构予以规范，这样的机构，至少应该是省级以上国土资源管理部门。
第二，应考虑对农民的征地补偿发放方式。事实上，当前围绕征地引发的诸多矛盾与问题，除了征地补偿款数额的多少，还有一个至关重要的问题是补偿款有不少都因为通过行政渠道层层下拨，导致基层政府、村官们层层截留或贪污，很多到不了农民手里。因此，征地补偿发放方式的改革，同样应该列入法规规范中。只有区片综合地价制定得科学、合理、透明，补偿发放及时、到位，百姓才能对自己的未来利益有个可靠预期。基本人权得到保障，社会矛盾才能减少，未来新征地补偿标准的精神实质才能得以体现。
第三，可否变“适当补偿”为“完全补偿”？我国目前采用的是“适当补偿”原则,这与当时国力和观念有关。但随着国力增强和公有制的多种实现形式的认可,采用完全补偿的条件已经日臻成熟。通过补偿原则的改变为提高征地补偿标准打下基础。特别是在集体建设用地流转市场存在的前提下,以及一些地方的征地补偿已接近“市价补偿”的示范作用下,采用“完全补偿”原则能从主观上改变被征地者对征地补偿标准嫌低的看法。新的补偿标准采用统一年产值标准或区片综合地价，从理论上讲，这在向市价补偿靠近，但还有应程度的差距。参照世界惯例,绝大多数国家也是以被征地和相关资产的市场价格作为主要参考标准。因而,我国在未来的征地中以土地市场价格作为测算标准应是大势所趋。所以，“统一年产值标准或区片综合地价”标准，可否作为征地补偿的最低标准，也就是说，此标准作为征地补偿的底线和参考标准，当征地行为发生的时候，在此基础上浮动，即按照市场价格补偿被征地农民？（中国土地杂志2005年第10期）
