从“多头管理”到“岗位责任制” 能源管理岗位责任制

从“多头管理”到“岗位责任制”
蒋万里
二零一三年十一月十八日
多年来,我国的公共管理在维护正常的社会秩序、保障正常的社会生产和生活、保护社会公共资源等方面,起了重要的作用,做出了无可替代的贡献。
一但是,在日常生活中,人们仍然感到公共管理存在着诸多不尽如人意之处,集中表现为效率不高和效果欠佳。之所以如此,原因当然是多方面的,但其中最直接、最重要、最明显的原因则是“多头管理”。多头管理,是指多个部门就某一项公共事务共同管理,但是彼此之间没有理顺权责关系,从而造成效率低下、效果很差等问题的管理方式。例如我国的生猪屠宰,从养殖厂到市场销售的过程中,有农委、商委、动检、质检、卫生、工商、市场管理处、轻工等八个部门共同管理,如此之多的部门对生猪共同进行监管,按照一般的逻辑来说,政府部门对于生猪屠宰的监管应该是十分到位的,然而实际情况却是,我国的猪肉质量仍然得不到有效的保证,病猪肉、死猪肉、水猪肉和瘦肉精猪肉等经常出现在市场上,并损害到公众的身体健康。即所谓“八个大盖帽管不了一头猪”。原来,各个部门之间,分工并不清晰,职责并不明确。生猪从养殖场到市场需要经过养殖、屠宰、进入市场三个环节的检验,每个环节都存在两个以上的部门进行监管,有的部门参与两个以上的环节。各部门之间的权限并没有得到明晰的划分,而是相互交叉、相互重叠、相互缠绕、一团乱麻。在这样的情况下,一旦猪肉出现质量问题,就很难确定是哪一个环节、哪一个部门的责任。这样的话,效率低下、效果很差就在所难免了。
二一块木板锯成几块,怎么拼也有缝儿。多个部门共同管理一项事务,它们的权责关系不可能得到明晰的划分。上海市工商部门一位工作人员说,他们和质监、食药监部门连一个奶茶店都搞不清楚该谁监管,“按道理说,不应该我们管,但是食药监说有凳子才归他们管,因为餐饮要有凳子。质监也说不归它们管”。
正是因为各部门之间分工不清、责任不明,这给互相推诿提供了很大的可能、理由和空间。一旦群众的权益受到侵害,不知道找哪个部门去解决,你找到有关部门,它们往往在那里推磨,——甲部门推给乙部门,乙部门推给丙部门,丙部门又推给甲部门。用老百姓的话说就是“找不到正头香主”。结果使群众不知如何是好,最后自认倒霉拉倒。
《东楚晚报》记者曾丽妮、刘华玲2013年3月27日报道,108头死猪在磁湖上泡了两三个月,触目惊心。而今这些猪已高度腐烂。更令人揪心的是,十多家养猪场密密麻麻地挤在南磁湖边上,不断往湖中排放令人作呕的污秽之物。相关部门为何不管管?据悉,管理猪的部门很多,至少有七个,即:工商、质监、卫生、农业、药监、商务、环保等。记者自连续采访报道“慈湖死猪”事件以来,有些工作人员用“这不是我的职责范围”、“你们采访时要把各个部门的职责划清楚”等语言来回答记者提出的问题。总之是各部门之间互相推诿,使问题久拖不决。效率低下、效果很差,也就在所难免了。

三多头监管的体制还是“毒奶粉”出现的一个重要原因。中国有权“打假”的政府部门太多了,以至于到底谁在打假都成了问题。“毒奶粉”事件,同样涉及到工商、技术监督、食品监督等部门。部门多,扯皮也不会少。为此,工商局和技术监督局有一个分工:工商局管商场等流通领域,技术监督局管生产环节。但生产和流通是那么容易分割的吗?市场监管出现空白地带不可避免。过高的打假成本也是“毒奶粉”出现的重要原因。比如说执法鉴定费,现行体制下是谁执法谁负责出鉴定费。在普遍执法经费不足的情况下,各打假部门谁执法次数越多,谁的费用支出就越高。一位从事了十多年市场监管的人士无奈地说:干活的远不如不干活的舒服。这种多头管理、奖懒罚勤的做法,打击了各方打假的积极性,助长了造假者的气焰,假冒伪劣商品层出不穷、泛滥成灾、屡禁不绝也就不足为奇了。
四如果上级前来追查,这些部门又会相互推脱,纷纷拒绝承担责任,使上级找不到责任主体,问题仍然得不到解决,最后不了了之。大家都是责任人导致大家都不是责任人,责任泛化导致责任虚化,多人负责导致无人负责。
这样,事务管出了成绩,是所有有关部门的功劳;事务出了问题,是所有有关部门的责任。对于其中任何一个部门来说,干多干少一个样,干好干坏一个样,干与不干一个样。平均主义,吃大锅饭,(甚至多干反而吃亏)。这严重挫伤了各个部门的工作积极性。于是,龙多不治水,鸡多不下蛋,和尚多了没水吃的局面便形成了,很多问题久拖不决也就见怪不怪了。
五这样,在多头管理体制下,某个部门负什么责任?不清晰,不确定;某种责任由哪个部门来负?不确定,不清晰。而是很多部门共管一种事务、共负一种责任。结果往往是,在平时,多个部门乱管乱不管、形管实不管,多头管理成了空头管理、无人管理,不少部门不少人整天在那里空转,出工不出力,出力不出活,磨洋工,耗大天。效率自然低,效果自然差了。对于一种事务,多个部门可以都管,同时也就意味着多个部门可以都不管;在关键时候,多个部门可以联合起来共管,也就意味着,在平时,多个部门可以共不管。齐抓共管也就成了齐抓不管。俗话说:“蛇无头不走,鸟无头不飞”,但是,蛇多头亦不能走,鸟多头亦不能飞,过犹不及,多头即无头。一件事情,无人管不行,多人管也不行,物极必反,多人管即无人管。
六多头管理还有一个“各自为政’的问题,即有关部门往往是各自为政、各行其是、互不沟通、乱管一气,各吹各的号,各唱各的调,使得各部门之间的行为做法经常“撞车”、“打架”,以至秩序混乱,弊病丛生。从劣质奶粉事件可以看出,我们在建设食品安全网络中还存有较大漏洞。目前,国家制定的相关法规比较健全,但在具体实施中,分别由多个部门进行监管,形成多头分散的执法体制,造成职责不清、各自为政、部门利益保护、监管不力的弊端。目前,卫生、质监、工商等部门,各自执法、各自发证,一些食品生产企业虽没有经过卫生部门许可,但却有其他部门发放的生产许可证、产品质量合格证、绿色食品证等证件,照样进入市场。多头管理的局面表面上看来各司其职坚不可摧,但事实上职能的交叉与分散大大削弱了监管力度,被监管对象很容易钻空子。
七多头管理还有一个“政出多门”的问题,即多个有关部门所颁布的“政令”往往不统一、不一致,因而造成“政令”之间也经常“撞车”、“打架”。例如,同样的“黄花菜”,根据不同部门的标准,会有不同的命运。根据卫生部门的标准,它不属于“干菜”,不得有二氧化硫残留;而根据质检、农业部门的规定,“黄花菜”属于“干菜”,且明确了其二氧化硫残留标准。

不仅不同部门之间的标准“打架”,不同层次的标准也“打架”。国家标准、部门标准、行业标准、地方标准……食品安全“标准”太多,已成为我国食品安全监管的突出问题之一。因为多种多重标准,使得被管理者无所适从,不知如何是好,秩序混乱也就在所难免了。
八“多头管理”引起的“各自为政”和“政出多门”甚至会导致灾难性的后果。常言道:艄公多了会翻船,司机多了会翻车,指挥员多了要打败仗,拿破仑说:“宁愿要一个平庸的将军带领一支军队,也不要两个天才同时领导一支军队。”讲的就是这种情形。
只有一块手表,可以知道时间;拥有两块或者两块以上的手表并不能告诉一个人更准确的时间,反而会制造混乱,会让看表的人失去对准确时间的信心。这就是著名的手表定律。手表定律告诉我们,对于某一项具体的事务,必须由统一的领导或者部门来管理,否则会造成管理活动的混乱。“多头管理”要不得。
九虽然出了问题各有关部门往往互相推诿、避之唯恐不及,但如果有了好处比如检查收费它们又往往争先恐后、竞相而至,这无形中又加重了下属单位和个人的负担。结果往往是,各有关部门,有好处则纷纷而来,无好处则纷纷而去;有利可图则趋之若鹜,无利可图则逃之夭夭;遇到有利无责的事则如“打篮球”,你争我抢,遇到有责无利的事则如“打排球”,你推我搡。“趋利避害”的商业色彩相当浓厚,而公务部门的职责意识和服务意识则相当淡薄。管理效率当然低、效果当然差了。

从“多头管理”到“岗位责任制” 能源管理岗位责任制
其实,“多头管理管不好”又何止食品安全一个方面,像看病难、看病贵,煤矿安全事故频发,道路交通事故猛于虎,环境治理屡不见成效……所有这些老大难问题,都有一个共同点:多头管理导致的“龙多不治水”或“龙多乱治水”。
综上所述,多个部门共同管理一项事务,即多头管理,不是“龙多死靠”、互相推诿、疏于管理,就是各行其是、“撞车打架”、乱于管理。其结果都是1+1<1。这种“多头管理”既浪费人力、物力、财力,还造成效率低下、效果很差。是一种不科学、不合理的管理方式和管理体制。
十一
因为常规监管机制有缺陷、有弊端、不合理,不能有效有力及时地解决日常出现的各种公共事务问题,所以公共事务问题越积越多、越积越大、越积越严重,民众的反应越来越强烈,要求解决的呼声越来越高,以至惊动高层。于是,高层便重新组织有关部门,动员各种力量,抽调各路人马,调兵遣将,一齐出动,联手重拳出击。对那些典型的不法分子和顶风作案者给以严惩。其余不法分子见势不妙,为了躲避风头,纷纷停止不法行为,潜藏于地下,大地一时呈现出河清海晏、歌舞升平的气象。这种暴风雨式、运动式的解决问题方式确实有威势,让不法分子有所忌惮、有所收敛,也确实有效,但是有限。一旦运动结束、风头一过,各有关部门曲终人散,那些不法分子、不逞之徒又蠢蠢欲动,慢慢冒出头来,重出江湖、重操旧业,继续为非作歹;各种乱象又慢慢死灰复燃、回春还阳、卷土重来,依旧危害百姓。等过一段时间,问题又严重了,就再来一场运动。
这种运动式、暴风雨式的解决问题方式,并不能从根本上解决问题,而是水过地皮湿、船过水无痕。为了使问题不至于严重到危及大局,就得不断地搞运动,呈现出“问题严重——运动——再严重——再运动”的诡异过程。
十二
如何跳出这一怪圈?这就要建立健全长效监管机制,注重日常监管。有了这种机制,在日常生活中,问题随时出现随时解决,防微杜渐、防患未然,使问题成不了气候。这样,运动式、暴风雨式也就用不着了。如同治病,小病一露头,就赶紧除掉它,将其消灭在萌芽状态。而不是小病不管,等到严重了再去做大手术,那样所受伤害就太大了。
所谓建立健全长效监管机制,就是改多龙治水为一龙治水,改多个和尚没水吃为一个和尚挑水吃,改合奏为独奏(让滥竽充数者无处藏身),改多头管理为岗位责任制。
十三
岗位责任制,简要来说,就是把岗位和责任直接、紧密、明确地挂起钩来,某一个岗位负什么责任,某种责任由哪一个岗位来负,非常明确,一旦某个方面出了问题,就直接找对应岗位去解决,无可推脱。这样就避免了多头管理、互相推诿等弊端。
实行岗位责任制,某种事务只归一个部门管,这样,该部门就没有了推脱的余地,干好了就是它的功劳,干不好就是它的责任,义不容辞,责无旁贷。于是,各个部门就会尽心尽力地去干某种事务,也才会干好那种事务。
例如在美国,种植养殖归农业部门管理,其他从生产加工到流通到餐桌全部归FDA(美国联邦食品药物管理局)管理。而在日本,从种植到餐桌则完全归一个部门管理。都取得了很好的效果。这样,某种事务只归一个部门管,该部门对于某种事务则全权负责,贯穿始终,包揽全程,一旦发现问题,该部门就可一路追究、顺藤摸瓜、一竿子插到底,直到找到症结、解决问题为止,没有了推诿和扯皮,效率自然高了,效果自然好了。
十四综上可见,实现从“多头管理”到“岗位责任制”的变革,是必然的、必要的和重要的,是一种正确的、合理的、合乎规律的明智选择。同时,改多头管理为岗位责任制,这也是符合手表定律关于“统一领导和统一指挥”的要求的。效率的提高和效果的改善是理所当然的、顺理成章的。
十五在食品安全方面,我们迫切需要成立一个超部委的统一的国家食品安全委员会,整合各方资源,对涉及食品行业法律法规和标准的制定、食品安全风险监测评估等工作进行统一规划与管理,从根本上改变我国目前多头管理、各自为政的局面。欧美等西方发达国家非常重视食品安全,建立了集中统一、协调有力的政府机构负责监督管理。例如,加拿大在其卫生、农业、渔业海洋等部门基础上组建食品监督署(CFIA),欧盟也专门成立欧盟食品安全管理局,统一负责环境保护、公众健康和食品安全三方面的监管。也都取得了很好的效果。对此,我们应当很好地借鉴。
对于食品以外的其他行业,我们也应借鉴以上做法。
十六
我国秦朝实行“物勒工名”制度,比如造戈,要刻上工匠的名字,修建长城的砖亦刻有制造者的名字。这实际上也是一种岗位责任制。一旦发现产品质量问题,就直接追究制造者的责任,从而迫使制造者尽心尽力地工作,不敢有丝毫的马虎和懈怠,这就保证了产品的质量。今天,面对众多的“豆腐渣”工程,我们在建楼、修桥、筑路等工程方面是否也应借鉴一下古人的这种“岗位责任制”呢?
目前,我国农村实行的家庭联产承包制其实也是一种岗位责任制,比起改革前的“干大帮活、吃大锅饭”体制来,其效率之高、效果之好,有目共睹,不知胜过多少倍。改革的方向应当继续坚持。
十七
当然,多年来,我国的多头管理体制盘根错节、根深蒂固,不是轻而易举就能改变的,因此,要想改革这种体制,就必须下大决心,用大气力,动大手笔才行。
手表定律的统一领导、统一指挥的要求是管理活动得以进行的重要保障。但是由于公共事务复杂化的特点,有些公共事务还是需要多个部门合作的。但是,多部门合作并不等于多头管理,这是因为,多部门合作的特征是权责关系清晰,即所谓“分工合作”,而多头管理的特征则是————权责关系不明。
我们相信,只要实现从“多头管理”到“岗位责任制”的变革,我国的公共管理水平就会大幅跃升、更上一层楼,从而使公共管理在维护正常的社会秩序、提高社会生产和生活的质量与水平、保护社会公共资源等方面起到更大的作用、做出更加卓越的贡献。这对于经济和社会的发展具有重大的意义。

参考文献:[1]百度文库:《从手表定律看政府部门的多头管理》。[2]孙秀岭:《“毒奶粉”出现的N个理由》,载2004年4月《中国青年报》。[3]胡萍:《毒奶粉,影响几何——来自南昌奶粉市场的最新调查》,载2004年5月《江西日报》。


  

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