爱华网蒋万里
二零一三年十一月十八日
多年来，我国的公共管理在维护正常的社会秩序、保障正常的社会生产和生活、保护社会公共资源等方面，起了重要的作用，做出了无可替代的贡献。
一但是，在日常生活中，人们仍然感到公共管理存在着诸多不尽如人意之处，集中表现为效率不高和效果欠佳。之所以如此，原因当然是多方面的，但其中最直接、最重要、最明显的原因则是“多头管理”。多头管理，是指多个部门就某一项公共事务共同管理，但是彼此之间没有理顺权责关系，从而造成效率低下、效果很差等问题的管理方式。例如我国的生猪屠宰，从养殖厂到市场销售的过程中，有农委、商委、动检、质检、卫生、工商、市场管理处、轻工等八个部门共同管理，如此之多的部门对生猪共同进行监管，按照一般的逻辑来说，政府部门对于生猪屠宰的监管应该是十分到位的，然而实际情况却是，我国的猪肉质量仍然得不到有效的保证，病猪肉、死猪肉、水猪肉和瘦肉精猪肉等经常出现在市场上，并损害到公众的身体健康。即所谓“八个大盖帽管不了一头猪”。原来，各个部门之间，分工并不清晰，职责并不明确。生猪从养殖场到市场需要经过养殖、屠宰、进入市场三个环节的检验，每个环节都存在两个以上的部门进行监管，有的部门参与两个以上的环节。各部门之间的权限并没有得到明晰的划分，而是相互交叉、相互重叠、相互缠绕、一团乱麻。在这样的情况下，一旦猪肉出现质量问题，就很难确定是哪一个环节、哪一个部门的责任。这样的话，效率低下、效果很差就在所难免了。
二一块木板锯成几块，怎么拼也有缝儿。多个部门共同管理一项事务，它们的权责关系不可能得到明晰的划分。上海市工商部门一位工作人员说，他们和质监、食药监部门连一个奶茶店都搞不清楚该谁监管，“按道理说，不应该我们管，但是食药监说有凳子才归他们管，因为餐饮要有凳子。质监也说不归它们管”。
正是因为各部门之间分工不清、责任不明，这给互相推诿提供了很大的可能、理由和空间。一旦群众的权益受到侵害，不知道找哪个部门去解决，你找到有关部门，它们往往在那里推磨，——甲部门推给乙部门，乙部门推给丙部门，丙部门又推给甲部门。用老百姓的话说就是“找不到正头香主”。结果使群众不知如何是好，最后自认倒霉拉倒。
《东楚晚报》记者曾丽妮、刘华玲2013年3月27日报道，108头死猪在磁湖上泡了两三个月，触目惊心。而今这些猪已高度腐烂。更令人揪心的是，十多家养猪场密密麻麻地挤在南磁湖边上，不断往湖中排放令人作呕的污秽之物。相关部门为何不管管？据悉，管理猪的部门很多，至少有七个，即：工商、质监、卫生、农业、药监、商务、环保等。记者自连续采访报道“慈湖死猪”事件以来，有些工作人员用“这不是我的职责范围”、“你们采访时要把各个部门的职责划清楚”等语言来回答记者提出的问题。总之是各部门之间互相推诿，使问题久拖不决。效率低下、效果很差，也就在所难免了。
三多头监管的体制还是“毒奶粉”出现的一个重要原因。中国有权“打假”的政府部门太多了，以至于到底谁在打假都成了问题。“毒奶粉”事件，同样涉及到工商、技术监督、食品监督等部门。部门多，扯皮也不会少。为此，工商局和技术监督局有一个分工：工商局管商场等流通领域，技术监督局管生产环节。但生产和流通是那么容易分割的吗？市场监管出现空白地带不可避免。过高的打假成本也是“毒奶粉”出现的重要原因。比如说执法鉴定费，现行体制下是谁执法谁负责出鉴定费。在普遍执法经费不足的情况下，各打假部门谁执法次数越多，谁的费用支出就越高。一位从事了十多年市场监管的人士无奈地说：干活的远不如不干活的舒服。这种多头管理、奖懒罚勤的做法，打击了各方打假的积极性，助长了造假者的气焰，假冒伪劣商品层出不穷、泛滥成灾、屡禁不绝也就不足为奇了。
四如果上级前来追查，这些部门又会相互推脱，纷纷拒绝承担责任，使上级找不到责任主体，问题仍然得不到解决，最后不了了之。大家都是责任人导致大家都不是责任人，责任泛化导致责任虚化，多人负责导致无人负责。
这样，事务管出了成绩，是所有有关部门的功劳；事务出了问题，是所有有关部门的责任。对于其中任何一个部门来说，干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样。平均主义，吃大锅饭，（甚至多干反而吃亏）。这严重挫伤了各个部门的工作积极性。于是，龙多不治水，鸡多不下蛋，和尚多了没水吃的局面便形成了,很多问题久拖不决也就见怪不怪了。
五这样，在多头管理体制下，某个部门负什么责任？不清晰，不确定；某种责任由哪个部门来负？不确定，不清晰。而是很多部门共管一种事务、共负一种责任。结果往往是，在平时，多个部门乱管乱不管、形管实不管，多头管理成了空头管理、无人管理，不少部门不少人整天在那里空转，出工不出力，出力不出活，磨洋工，耗大天。效率自然低，效果自然差了。对于一种事务，多个部门可以都管，同时也就意味着多个部门可以都不管；在关键时候，多个部门可以联合起来共管，也就意味着，在平时，多个部门可以共不管。齐抓共管也就成了齐抓不管。俗话说：“蛇无头不走，鸟无头不飞”，但是，蛇多头亦不能走，鸟多头亦不能飞，过犹不及，多头即无头。一件事情，无人管不行，多人管也不行，物极必反，多人管即无人管。
六多头管理还有一个“各自为政’的问题，即有关部门往往是各自为政、各行其是、互不沟通、乱管一气，各吹各的号，各唱各的调，使得各部门之间的行为做法经常“撞车”、“打架”，以至秩序混乱，弊病丛生。从劣质奶粉事件可以看出，我们在建设食品安全网络中还存有较大漏洞。目前，国家制定的相关法规比较健全，但在具体实施中，分别由多个部门进行监管，形成多头分散的执法体制，造成职责不清、各自为政、部门利益保护、监管不力的弊端。目前，卫生、质监、工商等部门，各自执法、各自发证，一些食品生产企业虽没有经过卫生部门许可，但却有其他部门发放的生产许可证、产品质量合格证、绿色食品证等证件，照样进入市场。多头管理的局面表面上看来各司其职坚不可摧，但事实上职能的交叉与分散大大削弱了监管力度，被监管对象很容易钻空子。
七多头管理还有一个“政出多门”的问题，即多个有关部门所颁布的“政令”往往不统一、不一致，因而造成“政令”之间也经常“撞车”、“打架”。例如，同样的“黄花菜”，根据不同部门的标准，会有不同的命运。根据卫生部门的标准，它不属于“干菜”，不得有二氧化硫残留；而根据质检、农业部门的规定，“黄花菜”属于“干菜”，且明确了其二氧化硫残留标准。
不仅不同部门之间的标准“打架”，不同层次的标准也“打架”。国家标准、部门标准、行业标准、地方标准……食品安全“标准”太多，已成为我国食品安全监管的突出问题之一。因为多种多重标准，使得被管理者无所适从，不知如何是好，秩序混乱也就在所难免了。
八“多头管理”引起的“各自为政”和“政出多门”甚至会导致灾难性的后果。常言道：艄公多了会翻船，司机多了会翻车，指挥员多了要打败仗，拿破仑说：“宁愿要一个平庸的将军带领一支军队，也不要两个天才同时领导一支军队。”讲的就是这种情形。
只有一块手表，可以知道时间；拥有两块或者两块以上的手表并不能告诉一个人更准确的时间，反而会制造混乱，会让看表的人失去对准确时间的信心。这就是著名的手表定律。手表定律告诉我们，对于某一项具体的事务，必须由统一的领导或者部门来管理，否则会造成管理活动的混乱。“多头管理”要不得。
九虽然出了问题各有关部门往往互相推诿、避之唯恐不及，但如果有了好处比如检查收费它们又往往争先恐后、竞相而至，这无形中又加重了下属单位和个人的负担。结果往往是，各有关部门，有好处则纷纷而来，无好处则纷纷而去；有利可图则趋之若鹜，无利可图则逃之夭夭；遇到有利无责的事则如“打篮球”，你争我抢，遇到有责无利的事则如“打排球”，你推我搡。“趋利避害”的商业色彩相当浓厚，而公务部门的职责意识和服务意识则相当淡薄。管理效率当然低、效果当然差了。
十
其实，“多头管理管不好”又何止食品安全一个方面，像看病难、看病贵，煤矿安全事故频发，道路交通事故猛于虎，环境治理屡不见成效……所有这些老大难问题，都有一个共同点：多头管理导致的“龙多不治水”或“龙多乱治水”。
综上所述，多个部门共同管理一项事务，即多头管理，不是“龙多死靠”、互相推诿、疏于管理，就是各行其是、“撞车打架”、乱于管理。其结果都是1+1<1。这种“多头管理”既浪费人力、物力、财力，还造成效率低下、效果很差。是一种不科学、不合理的管理方式和管理体制。
十一
因为常规监管机制有缺陷、有弊端、不合理，不能有效有力及时地解决日常出现的各种公共事务问题，所以公共事务问题越积越多、越积越大、越积越严重，民众的反应越来越强烈，要求解决的呼声越来越高，以至惊动高层。于是，高层便重新组织有关部门，动员各种力量，抽调各路人马，调兵遣将，一齐出动，联手重拳出击。对那些典型的不法分子和顶风作案者给以严惩。其余不法分子见势不妙，为了躲避风头，纷纷停止不法行为，潜藏于地下，大地一时呈现出河清海晏、歌舞升平的气象。这种暴风雨式、运动式的解决问题方式确实有威势，让不法分子有所忌惮、有所收敛，也确实有效，但是有限。一旦运动结束、风头一过，各有关部门曲终人散，那些不法分子、不逞之徒又蠢蠢欲动，慢慢冒出头来，重出江湖、重操旧业，继续为非作歹；各种乱象又慢慢死灰复燃、回春还阳、卷土重来，依旧危害百姓。等过一段时间，问题又严重了，就再来一场运动。
这种运动式、暴风雨式的解决问题方式，并不能从根本上解决问题，而是水过地皮湿、船过水无痕。为了使问题不至于严重到危及大局，就得不断地搞运动，呈现出“问题严重——运动——再严重——再运动”的诡异过程。
十二
如何跳出这一怪圈？这就要建立健全长效监管机制，注重日常监管。有了这种机制，在日常生活中，问题随时出现随时解决，防微杜渐、防患未然，使问题成不了气候。这样，运动式、暴风雨式也就用不着了。如同治病，小病一露头，就赶紧除掉它，将其消灭在萌芽状态。而不是小病不管，等到严重了再去做大手术，那样所受伤害就太大了。
所谓建立健全长效监管机制，就是改多龙治水为一龙治水，改多个和尚没水吃为一个和尚挑水吃，改合奏为独奏（让滥竽充数者无处藏身），改多头管理为岗位责任制。
十三
岗位责任制，简要来说，就是把岗位和责任直接、紧密、明确地挂起钩来，某一个岗位负什么责任，某种责任由哪一个岗位来负，非常明确，一旦某个方面出了问题，就直接找对应岗位去解决，无可推脱。这样就避免了多头管理、互相推诿等弊端。
实行岗位责任制，某种事务只归一个部门管，这样，该部门就没有了推脱的余地，干好了就是它的功劳，干不好就是它的责任，义不容辞，责无旁贷。于是，各个部门就会尽心尽力地去干某种事务，也才会干好那种事务。
例如在美国，种植养殖归农业部门管理，其他从生产加工到流通到餐桌全部归FDA（美国联邦食品药物管理局）管理。而在日本，从种植到餐桌则完全归一个部门管理。都取得了很好的效果。这样，某种事务只归一个部门管，该部门对于某种事务则全权负责，贯穿始终，包揽全程，一旦发现问题，该部门就可一路追究、顺藤摸瓜、一竿子插到底，直到找到症结、解决问题为止，没有了推诿和扯皮，效率自然高了，效果自然好了。
十四综上可见，实现从“多头管理”到“岗位责任制”的变革，是必然的、必要的和重要的，是一种正确的、合理的、合乎规律的明智选择。同时，改多头管理为岗位责任制，这也是符合手表定律关于“统一领导和统一指挥”的要求的。效率的提高和效果的改善是理所当然的、顺理成章的。
十五在食品安全方面，我们迫切需要成立一个超部委的统一的国家食品安全委员会，整合各方资源，对涉及食品行业法律法规和标准的制定、食品安全风险监测评估等工作进行统一规划与管理，从根本上改变我国目前多头管理、各自为政的局面。欧美等西方发达国家非常重视食品安全，建立了集中统一、协调有力的政府机构负责监督管理。例如，加拿大在其卫生、农业、渔业海洋等部门基础上组建食品监督署（CFIA）,欧盟也专门成立欧盟食品安全管理局，统一负责环境保护、公众健康和食品安全三方面的监管。也都取得了很好的效果。对此，我们应当很好地借鉴。
对于食品以外的其他行业，我们也应借鉴以上做法。
十六
我国秦朝实行“物勒工名”制度，比如造戈，要刻上工匠的名字，修建长城的砖亦刻有制造者的名字。这实际上也是一种岗位责任制。一旦发现产品质量问题，就直接追究制造者的责任，从而迫使制造者尽心尽力地工作，不敢有丝毫的马虎和懈怠，这就保证了产品的质量。今天，面对众多的“豆腐渣”工程，我们在建楼、修桥、筑路等工程方面是否也应借鉴一下古人的这种“岗位责任制”呢？
目前，我国农村实行的家庭联产承包制其实也是一种岗位责任制，比起改革前的“干大帮活、吃大锅饭”体制来，其效率之高、效果之好，有目共睹，不知胜过多少倍。改革的方向应当继续坚持。
十七
当然，多年来，我国的多头管理体制盘根错节、根深蒂固，不是轻而易举就能改变的，因此，要想改革这种体制，就必须下大决心，用大气力，动大手笔才行。
手表定律的统一领导、统一指挥的要求是管理活动得以进行的重要保障。但是由于公共事务复杂化的特点，有些公共事务还是需要多个部门合作的。但是，多部门合作并不等于多头管理，这是因为，多部门合作的特征是权责关系清晰，即所谓“分工合作”，而多头管理的特征则是————权责关系不明。
我们相信，只要实现从“多头管理”到“岗位责任制”的变革，我国的公共管理水平就会大幅跃升、更上一层楼，从而使公共管理在维护正常的社会秩序、提高社会生产和生活的质量与水平、保护社会公共资源等方面起到更大的作用、做出更加卓越的贡献。这对于经济和社会的发展具有重大的意义。
参考文献：[1]百度文库：《从手表定律看政府部门的多头管理》。[2]孙秀岭：《“毒奶粉”出现的N个理由》，载2004年4月《中国青年报》。[3]胡萍：《毒奶粉，影响几何——来自南昌奶粉市场的最新调查》，载2004年5月《江西日报》。
