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基本养老保险转移接续政策解析
以《社会保险法》的颁布实施为标志，包含职工基本养老保险、城镇居民养老保险、新型农村合作养老保险三种主要形式，覆盖全民的养老保险体系已经逐步建立并日趋完善。基本养老保险已经成为每个职工关注的与自身权益密切相关的重要问题。随着我国在职职工流动性的日益加强，作为社会保障制度重要组成之一的基本养老保险体制在实际运行过程中暴露出诸多亟待解决的问题，养老保险跨省转移接续困难成为制约养老保险事业自身发展，影响职工与企业参保积极性的瓶颈之一。
2008年1月1日实施的《劳动合同法》第49条首次在法律层面明确规定，“国家采取措施，建立健全劳动者社会保险关系跨地区转移接续制度”。2010年1月1日起实施的国务院《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）（国办发〔2009〕66号），对基本养老保险关系的转移接续作出了具体规定。基本养老保险关系的转移接续正式进入实际操作阶段。由于各地准备工作的进展程度不同以及一些特殊问题需要进一步明确和解决，基本养老保险的实际转移接续操作效果和制度设计预期还存在一些差距。2010年10月28日颁布，2011年7月1正式实施的《社会保险法》第19条再次明确规定，“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定”。2010年至今，各省、自治区、直辖市相继出台了养老保险转移接续的具体政策和操作规范。2011年5月，北京市人力资源和社会保障局发布了《关于印发北京市基本养老保险关系转移接续几个具体问题处理意见的通知》（京人社养发[2011]120号），对北京市养老保险转移接续工作的相关问题做出了明确的规定。现结合上述法律、法规、规范性文件对养老保险转移接续问题进行简要分析：
一、养老保险转移接续的适用范围
《暂行办法》第2条规定，“本办法适用于参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工”。在此规定出台之前，部分地方政府对养老保险的转移接续虽曾作出过规定，但限制较多，比如北京市只接受本市户籍或取得本市户籍职工的外地社保转入。对于农民工养老保险，虽然北京市在地方政策中明确规定可以跨统筹地区转移养老保险关系，但由于不同地区间的政策无法衔接，原农民工养老保险的缴费方式和待遇享受均与城镇职工基本养老保险不同，转移接续的规定实际上并不能真正落实，因此北京市允许农民工在解除终止劳动合同时一次性领取养老保险费。《暂行办法》消除了转移接续的限制，理论上实现了无论是否在户籍所在地，均可进行养老保险关系的接转。同时，《社会保险法》明确取消了城镇、农村职工参加职工基本养老险的身份差异，农民工养老保险的特殊政策将逐步消亡，这为农民工养老保险的转移接续扫清了障碍。
另外，《暂行办法》规定了两类人员的基本老保险关系不能转移。
1、已经按国家规定领取基本养老保险待遇的人员。已经办理正式退休手续，享受基本养老保险待遇的职工，无论其户籍所在地为何处，其只能在待遇领取地继续领取待遇，而不能再进行养老保险关系的转移。
2、接近退休年龄的人员。由于各地经济发展水平不同，影响养老保险待遇中基础养老保险金部分多少的统筹地社会平均工资水平存在较大差异，为防止出现职工在接近退休时将养老保险转至经济发展水平较高地退休的情况，《暂行办法》第5条第2项规定，“参保人员未返回户籍所在地就业参保的，由新参保地的社保经办机构为其及时办理转移接续手续。但对男性年满50周岁和女性年满40周岁的，应在原参保地继续保留基本养老保险关系，同时在新参保地建立临时基本养老保险缴费账户，记录单位和个人全部缴费。参保人员再次跨省流动就业或在新参保地达到待遇领取条件时，将临时基本养老保险缴费账户中的全部缴费本息，转移归集到原参保地或待遇领取地”。此类员工跨统筹地区就业的，只能在新参保地建立临时帐户，不能转移养老保险关系。
另外，《暂行办法》第5条第3项规定，“参保人员经县级以上党委组织部门、人力资源社会保障行政部门批准调动，且与调入单位建立劳动关系并缴纳基本养老保险费的，不受以上年龄规定限制，应在调入地及时办理基本养老保险关系转移接续手续”。
二、转移程序
《暂行办法》第3条规定，“参保人员跨省流动就业的，由原参保所在地社会保险经办机构（以下简称社保经办机构）开具参保缴费凭证，其基本养老保险关系应随同转移到新参保地。”以北京市的实践操作为例，基本养老保险关系转移接续包括以下流程：
1、职工本人在原参保地社保经办机构领取全国统一样式的参保缴费凭证。
2、由职工所在单位向新参保地社保经办机构书面提出转入申请，并提交以下材料：
（1）参保单位填写《新办法外省市养老保险转入交办单》一式两份，单位加盖公章；
（2）参保单位或参保人填写《基本养老保险关系转移接续申请表》原件一份，单位加盖公章；
（3）外省市社保机构开具的《基本养老保险参保缴费凭证》原件及复印件各一份，复印件加盖单位公章；
（4）本人居民身份证、户口簿（首页和本人页）原件、复印件一份加盖单位公章；
（5）与新参保单位签订的《劳动合同》原件、复印件一份并加盖单位公章，在职介、人才、街道参保的本市城镇人员由档案存放处开具《存档证明》一份。
3、新参保地社保经办机构制作并向原参保地社保经办机构发出《基本养老保险关系转移接续联系函》。
4、原参保地社保经办机构收到联系函后，向新参保地社保经办机构邮寄《基本养老保险关系转移接续信息表》，并按规定将养老保险资金转入新参保地社保经办机构。
5、新参保地社保经办机构核对信息表金额与转入金额，根据原参保地社保经办机构出具的《基本养老保险关系转移接续信息表》将参保人缴费记录进行补填。
6、新参保地社保经办机构将养老保险转移情况告知用人单位和职工。
另外，对于职工在新旧参保地存在重复缴费的情形，按照北京市的实务操作，职工还需填写《养老保险个人账户(重复缴费)确认单》一式两份，并加盖公章。按照“先转后清”的原则，转移后再行重复缴费的退费。
三、最后退休地的确定办法
《暂行办法》规定的退休地确定基本原则为“户籍地优先，从长、从后计算”。《暂行办法》 第6条规定，“跨省流动就业的参保人员达到待遇领取条件时，按下列规定确定其待遇领取地：（一）基本养老保险关系在户籍所在地的，由户籍所在地负责办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。（二）基本养老保险关系不在户籍所在地，而在其基本养老保险关系所在地累计缴费年限满10年的，在该地办理待遇领取手续，享受当地基本养老保险待遇。（三）基本养老保险关系不在户籍所在地，且在其基本养老保险关系所在地累计缴费年限不满10年的，将其基本养老保险关系转回上一个缴费年限满10年的原参保地办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。（四）基本养老保险关系不在户籍所在地，且在每个参保地的累计缴费年限均不满10年的，将其基本养老保险关系及相应资金归集到户籍所在地，由户籍所在地按规定办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇”。确定流程可参照下图：
四、转移资金的规定
1、《暂行办法》第4条第1项规定，“个人账户储存额：1998年1月1日之前按个人缴费累计本息计算转移，1998年1月1日后按计入个人账户的全部储存额计算转移”。
2、《暂行办法》第4条第2项规定，“统筹基金（单位缴费）：以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移。
上述规定之所以以1998年1月1日作为时间界限，是因为我国养老保险制度经历了一个“地方先探索试点、尔后全国规范统一”的过程。1997年以前，各地的养老保险在探索“统账结合”模式时，个人账户规模差异较大，高的达16%，低的为3%；单位费率也高低悬殊。1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）文件，明确规定从1998年1月1日起将养老保险个人账户规模统一为11%（2005年进一步统一调整为8%），同时对单位缴费比例提出了统一要求。因此，《暂行办法》规定，对单位缴费从1998年1月1日起计算转移；对个人账户资金，在这一时点后计算转移全部储存额，而在这一时点前，只计算转移个人缴费部分，即不转单位缴费划入个人账户的资金，这样对各地转移就业人员比较公平。
五、养老保险待遇计算
《暂行办法》第7条规定，“参保人员转移接续基本养老保险关系后，符合待遇领取条件的，按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）的规定，以————本人各年度缴费工资、缴费年限和待遇领取地对应的各年度在岗职工平均工资计算其基本养老金”。我国城镇企业职工的基本养老金，包括个人帐户养老金和基础养老金。其中，个人账户养老金按本人个人账户累计储存额除以一定系数计算，职工的缴费基数越高，划入个人账户的金额越多，个人账户储存额多，这部分养老金水平也就越高。对基础养老金的计算，2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》做出了统一的规定，即以本人各年度缴费工资与本地各年度在岗职工平均工资对应计算其缴费工资指数，由此计算出本人指数化缴费工资，再与本地上年度在岗职工平均工资计算出平均值，作为计发其基础养老金的基数，缴费每满一年发给１％。《暂行办法》遵循了这一计发办法，只是进一步明确了跨统筹地区就业职工在各参保地的各年度缴费工资要与最后待遇领取地对应的各年度在岗职工平均工资计算其缴费工资指数，并非与当时缴纳地对应年度在岗职工平均工资计算。
六、农民工养老保险的特别规定
农民工中断就业或返乡没有继续缴费的，由原参保地社保经办机构保留其基本养老保险关系，保存其全部参保缴费记录及个人账户，个人账户储存额继续按规定计息。农民工返回城镇就业并继续参保缴费的，无论其回到原参保地就业还是到其他城镇就业，均按《暂行办法》规定累计计算其缴费年限，合并计算其个人账户储存额，符合待遇领取条件的，与城镇职工同样享受基本养老保险待遇；农民工不再返回城镇就业的，其在城镇参保缴费记录及个人账户全部有效，并根据农民工的实际情况，或在其达到规定领取条件时享受城镇职工基本养老保险待遇，或转入新型农村社会养老保险。
七、缴费不足15年的特殊规定
在达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的职工，可以依据政策规定补缴或延长缴费，但对于跨统筹地区就业的职工应当在何地补缴或延长缴费，《暂行办法》并未做出规定。2011年，人力资源和社会保障部颁布的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第4条对此作出了明确规定，“参加职工基本养老保险的个人跨省流动就业，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，按照《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》有关待遇领取地的规定确定继续缴费地后，按照本规定第二条办理”。该规定第2条规定“参加职工基本养老保险的个人达到法定退休年龄时，累计缴费不足十五年的，可以延长缴费至满十五年。社会保险法实施前参保、延长缴费五年后仍不足十五年的，可以一次性缴费至满十五年”。即首先根据《暂行办法》第6条的规定确定待遇领取地，然后在待遇领取地进行补缴或延长缴费。
