解决农民工问题的基本途径 解决三农问题根本途径

解决农民工问题的基本途径

作者：肖金成
本文原载（《经济日报》（京），2012年11月15日）

城镇化的本质是实现人口由农村向城镇的转移，城镇化的最终目的是要为人的全面发展创造条件，因此，城镇化的核心是人口的城镇化，城镇化政策的核心也应是促进人口的城镇化，城镇化战略就是加快推进城镇化。解决农民工问题就是城镇化战略的一部分，正确的选择是让进城的农民工留下来，让他们的家属进城来。解决农民工问题的基本途径就是农民工市民化、农民工本地化和农民工家庭化。

一、农民工市民化

城镇化的基本路径是农民工的市民化，就是让进城务工经商的农民达到一定条件后成为本市的永久居民，而非永远地顶着“农民”的帽子，事实上他们中的一大部分长期生活在城市，不可能重新回到农村。他们已经是所在城市的一部分，城市也已离不开他们。宾馆、商店、街道、建筑工地、工业区和居民区到处都有他们的身影，让他们成为城市居民是再自然不过的事。

农民工市民化的本质是让已进城的农民工不管是在大中城市、还是小城市小城镇都能逐步享受与城市居民同等的福利待遇、享受同等的社会保障、同等的权利与义务，不再是城市的“边缘人”。所谓“化”是一个过程，是一个“改善”的过程。即不能一蹴而就，一个晚上就告完成，也不能等到22世纪。也不能只在小城市“化”，大城市就不“化”。有人认为，农民工市民化就是让农民工回到小城市和小城镇，在那里解决户籍问题、住房问题、子女教育问题和政治权利问题，实际上这是无法实现的，因为，小城市和小城镇难以解决如此多的就业和收入问题，如果能够解决，小城市和小城镇就变成大城市和中等城市了。农民工市民化的主要任务是在大中城市而不是在小城市和小城镇。

有很多人认为，农民工市民化就是解决农民工的户籍问题，户口问题一解决，其他问题就迎刃而解了。事实上，户口是一个形式，而附着在户口上的福利和保障才是基本内容。农民工市民化可从解决农民工的福利与保障入手，等到市民的福利与保障与农民工的福利与保障没有落差了，户口问题就容易解决了。

首先应该解决也最容易解决的是农民工的社会保障问题。养老保障、医疗保障、失业保障、最低生活保障等。在社会保障制度方面，主要是解决资金来源问题和流动人口社会保障的可转移问题。农民工的社会保障是农民工自己出钱为自己保障，并不需要政府出多少钱，他领到了工资，首先应缴纳一笔社会保障资金，当然，企业也缴纳一部分，实质上也是农民工的钱，只是渠道不同而已。政府只是制定制度，进行管理而已。应逐步创造条件，实现社保账户全国性可转移。在流动人员个人养老保险账户的可转移问题上应加快在农民工输入和输出大省之间进行养老保险关系转移的对接试点工作，在取得经验的基础上向全国推广。应尽快研究社会保障全国统筹问题，以使在农民工群体全面建立社会保障制度尽快成为现实。除农村人口流入地城市政府增加投入外，对于目前在一些地区出现的“双放弃”（放弃承包权和宅基地）换社保的做法，进行总结和研究，在完善测算标准和程序的基础上，在全国推行宅基地、承包地换社保的政策。

农民工的子女教育问题是城市政府不可推卸的责任。子女能够随农民工进城，说明其报酬能够支付全家人的基本支出。儿童的教育当然应是输入地政府的责任，不应该有任何的歧视。实质上这已经不是农民工的福利而是农民工子女的权益，应追究城市政府不作为的责任。

在住房方面，其伸缩性很大，要城市政府包下来也不现实，应多层面完善农民工的住房问题。制订解决外来务工人员住房的长期政策，参照城市住房公积金制度，制订并实行外来务工人员住房公积金制度，对建立公积金账户的外来务工人员允许其以公积金购房和支付房租；建设一批低标准的廉租房，向包括外来人口在内的无力购房的低收入群体出租。针对农民工住宿房源极其紧缺的现状，应采取多种渠道增加农民工住房的有效供应。在招用农民工较多的企业，应该充分利用自有职工宿舍或通过租赁、购置等方式筹集农民工住房房源。在符合规划的前提下，可在企业用地范围内建设农民工集体宿舍。向农民工提供的居住场所应符合住宅安全、消防标准和基本卫生要求，远离危险源和污染源。尤其是工程施工类企业提供的宿舍，应符合建筑施工现场环境与卫生标准有关规定。同时，在集中建设的农民工集体宿舍和专供农民工租用的住房，要充分考虑农民工的居住需要和生活成本，并适当配备必要的文化、体育设施等。在农民工较多的城市，政府应出资建设符合农民工特点的住房，以农民工可承受的合理租金向农民工出租。也就是说，今后各城市建设的廉租房，应把符合进城条件的农民工考虑在内。

在户籍制度方面，应抓紧研究建立有序的准入制，进一步降低门槛，允许符合具有可靠职业和稳定收入的外来人口在经常居住地落户，引导流动人口融入当地社会。城市应该宽容、主动、创造条件去接纳农民工成为城市居民。鼓励家庭移民，家庭中凡有一人在城镇有固定职业者，允许其家庭成员落户。户籍制度改革的长期目标是实现城乡二元户籍向城乡一元户籍制度的转变，逐步建立统一、开放的人口管理机制，尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的状况。成都市早在２００６年就进行了尝试，放宽入户条件帮助农民工融入城市。根据成都市制定的户籍改革政策，对取得技师以上职业资格和大学专科以上学历的农民工，以及暂住满３年、拥有合法固定住所等条件的农民工本人、配偶和未成年子女，可在成都办理常住户口。但作为农民工主要输入地的东部沿海城市却鲜有这样的动作。上海市作为中国最大的城市近日在解决外地人包括农民工的户籍问题上迈开了步伐，但门槛很高，绝大多数农民工难以逾越。

二、农民工本地化

农民工本地化是有中国特色的城镇化道路的主要途径。农民工本地化指的是将农民工留在打工的地方，实现在哪儿就业就在哪儿落户，当然这还包括将其家属转化成城市居民。我国的农民工有一个显著的特点，就是超过一半的农民工不是到就近的城市去打工，而是远离家乡，到市域、省域之外去打工。一般是中部、西部地区的农民到东部沿海地区的城市和城镇去打工。在城镇化过程中，是让他们回到家乡去，还是让其就地转为城市居民，这既是一个理论问题，又是一个现实问题。像对农民工市民化概念一样，很多人包括学者对此概念是模糊的。我们认为农民工本地化就是创造条件让其尽可能地转化为当地城市居民，这是我国城镇化战略的必然要求，不管是大城市、中等城市，还是小城市、小城镇，抑或是东部的农村。

农民工本地化就是异地城镇化。1988年以后，农民跨区域流动实现向非农产业异地转移的增长数量，超过了就地转移的增长数量。国家统计局抽样调查资料显示，2003年，我国外出务工劳动力总数为11262万人，其中跨省务工经商的农民工5620万人，占外出农民工的49.9%，比1993年跨省就业的2200万人增加了3420万人。由此可见，异地城镇化已成为城镇化的主体。

从2003—2009年农民工就业在东、中、西部分布的情况来看，农民工的流向主要集中在东部地区。2008年之前的东部地区比重在70%左右（参见表5－3）。2009年东部地区比重明显下降和中、西部地区比重的明显上升主要是因为金融危机影响程度不同所致。可以预见，未来一段时间内，农民工流动的这种区域格局不会发生大的改变。

表5－32003-2009年部分年份农民工就业的地区分布

（单位：%）

数据来源：韩俊.农民工市民化：现状、前景与路径选择(中国发展研究基金会研究项目、中国发展报告2010---背景报告)，2010-01；国家统计局农村司.2009年农民工监测调查报告,2010-03-19。

国家统计局于2011年4月２９日发布第六次全国人口普查主要数据公报（第２号），东部地区占全国人口比重比１０年前上升２．４１个百分点。公报显示，广东省常住人口为１０４３０３１３２人，是全国常住人口最多的省份，占７．７９％，成为我国人口数量唯一一个过亿的省份。我国另外两个人口大省是山东和河南，常住人口分别为９５７９３０６５人和９４０２３５６７人，占全国常住人口总数的比重分别为７．１５％和７．０２％。国家统计局局长马建堂指出，第六次全国人口普查数据有个非常明显的特点，就是沿海发达省份的常住人口占全国人口比重增加，内陆欠发达地区常住人口比重下降。这也就是说，更多的人口从内陆西部往东部发达地区迁移、流动，这是个双赢的事情。

从农民工就业的地点来看，七成以上农民工在县级以上、省级以下城市务工，尤其以地级城市所占比重最大，而且呈现出明显的上升趋势。其中：直辖市务工农民工所占比重在经历了2004年之间的上升过程之后，近年来呈现出下降趋势；省会城市务工农民工所占比重降中有升，大体保持在20%左右；地级城市近年来所占比重大体保持在35%左右的平均水平（2004、2006、2009），比2000年初期（2001、2002、2003）29%左右的平均水平上升了约6个百分点；县级市务工农民工比重总体上保持下降趋势，但是2009年仍然占18.5（表5－4）。

表5－4农民工在不同类型地区就业的分布

（单位：%）

资料来源：国家统计局农村司.2009年农民工监测调查报告,2010-03-19；盛来运、彭丽荃.《当前农民外出务工的数量、结构及特点》.载蔡昉（主编）：《中国人口与劳动问题报告No.7---人口转变的社会经济后果》，北京，社会科学文献出版社，2006年出版；国家统计局农村司：《简明统计资料》，2007（8），http://www.sannong.gov.cn/qwfb/nmsr/200705100028.htm。转引自国家发改委国土开发与地区经济研究所研究报告，课题负责人：申兵。

目前，20世纪70年代和80年代出生的人口已成为我国异地城镇化的主体。他们文化程度普遍高于其父辈，对工作环境和自我发展有了更高的追求，融入城市的愿望更强烈；而我国大中城市产业结构升级换代也导致人力资源需求结构出现新的变化，低素质、低技能劳动力的需求萎缩，而新兴产业、技术资金密集型产业和现代服务业对熟练技工和高素质劳动力的需求呈增长之势，进而创造新的就业空间和机会。也就是说，异地城镇化已成为新时期城镇化的主体。

农民工在输入地落户，他们的收入就能化为当地的消费，促进当地第三产业的发展。过去，农民工将工资收入汇回原籍，在老家消费和盖房子，不在打工当地消费，打工当地服务业很难发展，城市规模很难扩大。提高报酬，放开户籍，健全保障，促进农民工本地化，就能使一盘“死棋”变为“活棋”。

三、农民工家庭化

随着时代的发展，赚钱不再是农民工外出务工经商的唯一目的，在获取更多经济收入的同时，农民工开始日益注重家庭成员的团聚、子女的教育以及家庭生活水平的提高。农民工群体正在发生结构性变化，从以前男劳动力外出“独闯”逐渐演变成现在夫妻二人同时外出务工以及携子女外出流动的形式，农民工家庭化的趋势明显。举家外出、完全脱离农业生产和农村生活环境的农民工已经占到一定比例。统计资料显示，2003年以来，举家外出的农民工占外出农民工总数的比重一直保持在20%左右（图5－4）。

农民工居住形态的稳定性也在不断提高，在现居住地稳定居住的持续时间逐年增加，返回户籍地老家的次数减少，融入现居住地的趋势比较明显。劳动年龄人口平均停留时间为5.3年，有一半的人超过4年，18.7%的人超过10年（国家人口计生委流动人口服务管理司，2010）。

图5－4　举家外出农民工规模（单位：万人）

注：2003－2006年外出农民工为到本乡镇行政管辖区域以外从业1个月及以上的人员；2008－2009年为到本乡镇行政管辖区域以外从业6个月及以上的人员，两者不完全可比，但可以反映举家外出的趋势，特别是考虑2003－2006年举家外出6个月及以上的规模比外出1个月人员的实际更低，则2008年之后规模扩大的趋势更加显著。

资料来源：2003－2005年数据来自盛来运（2008），2006年来自中国农村调查数据，2008－2009年数据来自国家统计局农村司《2009年农民工监测调查报告》。转引自国家发改委国土开发与地区经济研究所研究报告，课题负责人：申兵。

农民工只身一人在城市打工，妻子和孩子留在老家农村，由此出现了很多社会问题，如留守儿童问题、留守妇女问题、留守老人问题、双重占地问题等等。有人将农民工被统计为城市人口讥讽为“被城市化”或“伪城市化”，不管有无理论根据，起码是不彻底的城市化，解决不好有可能出现“逆城市化”。

农民工问题已引起政府和社会各界的重视。国家“十二五”规划对“农民工”问题确定了战略与政策。即：坚持因地制宜、分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民。鼓励各地探索相关政策和办法，合理确定农业转移人口转为城镇居民的规模。对暂时不具备在城镇落户条件的农民工，要改善公共服务，加强权益保护。以流入地全日制公办中小学为主，保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并做好与高中阶段教育的衔接。将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险。建立农民工基本培训补贴制度，推进农民工培训资金省级统筹。多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励采取多种方式将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。有理由相信，“十二五”期间，农民工及其家属的境遇会得到根本改善，多数农民工不再“被城市化”，我国城镇化水平和质量将同步得到提高。但愿，“农民工”概念早日成为历史。

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