爱华网此文发表于《中国国土资源报》2008年2月1日第5版学习周刊
多举措共促节约集约
—研读《国务院关于促进节约集约用地的通知》的亮点
提要：依照规划合理布局需要测定城市或区域的综合承载力，遵循产业政策、循环经济和节能减排的要求，并体现在对农村现有建设用地和工业企业用地的安排上。
土地市场动态监测制度应对“农地转用和征收→土地供应→项目落实→开工→竣工验收”等各环节全程跟踪，还要建立考核指标体系，进一步对土地有效利用进行监控。
贯彻落实预防和处置土地的政策措施，建议以《土地交付确认书》的形式明确土地交付时点，明确土地出让行为的法律性质；充分调动经济手段，以量化的经济标准鼓励少用好地，多用劣地或未利用地。
近几年，国务院连续发布了国发〔2001〕15号、国发〔2004〕28号、国发〔2006〕31号文件，对加强土地管理作出规定。今年伊始又发布了国发〔2008〕3号《关于促进节约集约用地的通知》（以下简称《通知》）。这份文件内容涉及面之广，是前所未有的。文件以土地节约集约利用为主旨，通过建立相关部门合作的工作机制，体现了大家用地、大家齐抓共管的主导思想，并且综合运用了市场这只看不见的手和政府这只看得见的手，促使土地有效供应与用地布局符合科学发展观的要求，体现了保护优先、保护和保障统筹兼顾的原则，确保18亿亩耕地红线不被突破。笔者从四个方面谈谈对这份文件亮点的理解。
一、依规划合理布局是最大的节约集约用地
提高容积率少用地、用劣地是节约集约用地的一个层面，而依规划合理布局是更高层面的节约集约用地。因为资源的节约不仅要考虑土地的节约，而且要考虑地面物、各生产要素的节约以及区域的综合承载力，不合理布局造成各方面的浪费是巨大的。节约集约用地就要尽可能实现布局的合理化，做到物尽其用、循环利用，努力实现经济效益和社会环境效益的最大化。《通知》高度重视合理布局，提出要按照“合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市的综合承载能力”，并从另一个层面指出“要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源”。如何做到“合理布局”？我们认为：
首先要测定城市或区域的综合承载能力。承载能力是综合的，要从空气、水、土地、空间等方面的有效供应进行考量。要按照土地利用总体规划、城乡规划的要求与核定的各类指标来合理测算。比如我国某城市区域面积是150km2，按我国规定的城市人均用地90-110m2计算，这个城市的住宅用地大约只能提供150万人居住。如果我们供应的住宅用地（包括流动人口）是250万人的住宅用地，那么这个城市各类民生事项的供求将发生矛盾，仅道路交通就会造成严重的堵车现象，给人们出行带来极大的不方便，不可能成为适合人类居住的地方。
其次，合理布局要按照产业政策、循环经济和节能减排的要求，合理布局各类工业企业的用地。原则上，一是企业布局要形成产业链；二是上游企业的废料成为下游企业的原料，达到节能减排循环利用的要求；三是布局要一步到位，尽量避免异地搬迁重复建设；四是集中生产、集中能源的供应和集中污染的处理。
第三，“合理布局”要体现在对农村现有建设用地的安排上。当前贯彻落实好《通知》要求，一是要依法盘活利用农村集体建设用地，按照规划稳妥地开展农村集体建设用地整理。由于长期以来农村因为缺乏应有的规划与合理布局，以及大量劳动力转移外出，同时在空置旧房时新建了不少新房，建新房又没有有效利用农村闲杂地，造成只见新房不见新村的混乱局面，这些原因造成的土地浪费量很大。根据福建省2006年开始农村旧宅基地整理实践来看，现在农村住宅用地户平均192m2，按照法律规定户均控制在100m2，全省进行整理可节约耕地60多万亩，建设用地90多万亩，这只是指农村建设用地而不包括农村的空闲宅基地和因没有规划浪费的土地，可见节约集约用地在农村的潜力是很大的。二是按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，指导、督促编制好乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划。同时，对一些地方和单位为了逃避土地用途管制制度，逃避土地征收和农转用审批，逃避建设用地指标管理，私下采取“以租代征”方式使用土地的行为要严格查处。
第四，“合理布局”还要与《物权法》提出的将工业用地列入经营性用地实行“招拍挂”出让结合起来。工业用地招拍挂是一场审批革命，它颠覆了多个部门现有的工作程序，必将促进产业磨合升级，节约集约用地。为此，一是要变需求引导供给为供给引导需求。为工业合理布局提供了可能。二是变事后审批为事前设定条件，将项目落地须符合的各类要求作为出让方案设定的前置条件，由此提供了程序上的安排。三是变事后办理为事前服务，为遏制腐败和提高效率提供了制度支撑。
二、强化法律政策是促进节约集约用地的重要手段
为促进节约集约用地，《通知》还对有关法律法规和政策作了进一步完善，例如要求“强化用地合同管理”，明确用地合同约定内容，以及要求“完善建设项目竣工验收制度”等。这些政策经配套充实后，相信必将有利于改变土地使用许可“一锤子买卖”的现状，提高国土资源管理部门的威信。
作为国务院《通知》的重要内容之一，关于预防和处置闲置土地的若干政策和措施是本次《通知》的亮点之一。从1990年代初期，有关闲置土地处置的法律和政策既已陆续制定，如《土地管理法》第37条、《城市房地产管理法》第25条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条、《福建省实施〈土地管理法〉办法》第46条以及1999年国土部第5号令《闲置土地处置办法》，政策性文件有《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、“国六条、国八条”等。这次《通知》在以往政策基础上，重点是综合应用了经济手段、税收杠杆、信贷政策指引以及法律和行政管理手段等。当前，造成土地闲置的原因主要有以下几点：地方政府生地出让，合同无法履行，造成闲置，地方政府主导下的原有开发区的无序扩张、工业等项目用地的铺张浪费、开发商的“捂盘”囤积等。对此，《通知》有针对性提出了有关政策措施。对于因政府行为造成的土地闲置，《通知》主要强调要从加强规划调控、厘定用地指标和标准、实施考核制度等方面进行监督和预防。对于因工业等项目用地铺张浪费造成的土地闲置现象，《通知》分别在宏观与微观方面作了政策调整。在宏观面上，《通知》要求“开展建设用地普查评价”，评估现有的建设用地开发利用与投入产出情况，以及要求“健全各类建设用地标准体系……重新审改各类工程项目建设用地标准”等，为以后项目用地许可提供指导作用，在供地环节就做到尽可能减少铺张浪费。
而对因市场主体造成闲置的，原因较复杂。市场主体闲置土地，有的是为投机、有的是因为资金链断裂或者法律纠纷等，使得政府已经向市场投放的土地量不能体现为有效供应量，造成“地价抬高房价”的假象。因此，就有像近日中央台二套经济栏目多次的专家学者访谈，主导结论“房价高涨是由于土地供应量不够，造成供不应求，房价高涨”。事实上，这一观点并不全面，土地供应是房子供应的基础，但是象隔靴搔痒，供地与供房之间还隔一层开发的环节，不可小觑，不能不考虑这个因素。供应的土地如果不能建成房子，而是被闲置或者是被蓄意囤积居奇，土地的供给就不可能成为有效供应而只能是部分无效的。比如供应100亩地，被闲置或囤积了50亩，那么有效的供应只有50亩，所以土地供应必须是有效供应才行，这不仅是量的问题，还有供应结构问题，不能简单地认为土地供应等于房子供应。土地的供应量和结构作为宏观调控主要手段之一，不能忽视中间环节，否则就会影响宏观调控的力度。现在要讲清土地供应到房子供应，以及房地产市场的供求关系，必须查清土地转征用手续办理后，有多少地没有从农民手中征过来，征了的地有多少没有供出去，供出去的有多少在开发商手上没有开发，被囤积、闲置了，开发的又有多少卖不出去，这些数字清楚了，市场的底数摸清了，如何供应、供应多少、供应结构如何设定就能说清楚了。《通知》第15部分明确指出要优化用地结构，合理安排住宅用地，将各类经济指标和限制面积标准等都明确给予规定。这是解决当前土地供应结构中与国发〔2007〕24号文件和房地产市场不协调的问题，也是解决由于供应结构不合理，造成土地闲置、房源空置，保障性住房土地供应不充分，房价背离价值现象的好办法。
《通知》明确要求建立“土地市场动态监测制度”，对土地供应和开发利用情况进行定期评价分析。对此，我们理解是要对土地市场进行“农地转用和征收→土地供应→项目落实→开工→竣工验收”等各环节的全程跟踪。还要进一步对土地有效利用进行监控，也就是土地利用每亩的投入、产出，产生的利税以及相关劳动力安排等，建立考核指标体系，使得土地供应可以根据各行业的标准进行，加强土地调控，促进节约集约。
在以上政策的具体实施上，我们还建议将来有关实施规则出台时能明确以下两个问题：一、以《土地交付确认书》的形式明确土地交付时点，二、明确土地出让行为的法律性质。土地闲置原因很多，在处置闲置地的实践中，，界定是否闲置、是什么性质的闲置难度极大，国土资源部门和土地使用权人往往在闲置地起算时间上有分歧。有的以《划拨土地决定书》或出让合同日期（签订日、生效日等）为起算时点，但由于没有明确的土地交付确定时日和具体的交地程序安排，争议处理起来不免麻烦。我们建议，在签订有偿使用合同或制作《建设用地批准书》后，与用地人签署一份《国有土地交付确认书》，共同以书面形式对实际交地时间做出确认，该确认书长期执存，一旦讼争，其证据效力可经“司法认知”这一简易程序直接得到认定。对于出让行为性质的争执，也是影响闲置土地处置的一个因素。对于出让，有的认为是纯粹民事协议，有的认为是行政行为。把土地出让单纯看作是民事行为[民事合同（《物权法释义—胡康生主编》）]的说法，看是把出让和受让双方放在了平等法律地位上，但实际上不利于保护受让人，因为民事说取消了行政复议权利，也使行政程序中的举证倒置责任转化为谁主张谁举证，这对受让人并无重要利益。而且民事性质的合同有可能使政府在无偿收回土地时存在法律障碍。我们认为，确定土地出让行为性质要充分把握出让行为各方面的要素，既考虑其行政优益权，又考虑其协议达成的自愿因素，还要考虑到其中的规划条件设定的强制性，因此建议在将来能以立法形式明确其性质。
三、经济手段的介入是促进节约集约用地的必要措施
运用经济利益调节手段调控土地市场，这是国务院近年来出台的一系列土地管理重大决策性文件的特色之一，《通知》延续了这一特点。例如，《通知》提出了要以行政奖励的方式，激励农民腾退空闲宅基地和购置空闲住宅。这一政策体现了政府对农民利益的切实关怀和民间住宅交易现象的回应。由于许多原因，农民不愿拆旧房，单纯禁止出卖旧房的政策实施上难以全面实行，不少农民为了变现农村住宅价值，把房子卖给了城市居民，由于卖房实质上就是为了经济利益，在这种情况下，适当采取行政奖励方法，奖励或补助农民腾退宅基地等，既照顾了农民利益，又防止了城市居民购买农村住宅。
再比如，《通知》重申了闲置土地闲置满两年的处置政策，同时对征收闲置费做了细则性的规定，要求“按出让或划拨土地价款的20％征收闲置费。对闲置土地特别是限制房地产用地要征缴增值地价”，这些规定对囤积居奇以图牟取暴利的开发商来说，不啻于宣告他们投机梦行将破灭。闲置费具有惩罚性质，但原来对征收标准缺乏明确规定，现在《通知》予以了明确，这是促进土地节约集约利用、清理房地产市场促进有效供应的重要举措，对广大需房的阶层和人士来说是个大福音。相信闲置费和增值地价一旦大面积征缴起来，必将提高房子的供应量，开发商一定会抓紧对囤积或闲置的土地进行开发，投放市场的房源必将有较大增加，从而大大缓解地价房价高企的局面，对降低商品房价格具有直接作用。不仅如此，《通知》在第22部分还要求“要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础数据库。金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1/3或投资不足1/4的企业，应审慎贷款和核准热融资，从严控制展期贷款和滚动授信”等等。我们对此的解读是，这一政策是把“银根”与“地根”紧密联系起来了，截断了开发商“以地换银”、“以银买地”的资金链，虽然这是中央政府针对金融市场提出的政策，但具有重要的政策风向标意义，是中央政府舒缓土地投机带来的金融风险的重要举措。
四、技术标准支撑是促进节约集约用地的基础
《通知》第3、4部分指出，要“加快城市规划相关技术标准的制定和修订……合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率，严格按国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设……要健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准”。这些规定的实施，有助于减少用地审批上的随意性，增强用地管理决策的科学化与民主化。同时《通知》在第23部分还要求“制定单位GDP和固定资产投资规模增长建设用地消耗考核办法。实行上一级政府对下一级政府分级考核”。加强政府间上级对下级的考核，是遏制政府用地违法行为的重要和不可或缺的手段，与此相关的具体操作性实施细则亟待出台。
《通知》第12部分指出，“合理确定出让土地的宗地规模”。对此，笔者认为出让土地的规模要分行业分别制定用地定额标准。比如房地产用地，要根据保障性住房的标准，结合小区、组团的人口规模等确定土地供应的结构和数量。再如教育用地，要从幼儿园到大学人均用地标准进行分类，制定出定额标准。福建省国土资源厅、教育厅、建设厅联合制定了《教育用地控制指标》，对从从幼儿园到大学各类学校的生均用地标准定额、建筑容积率、建筑密度、绿化率、用地控制指标都作了详细的规定，为土地的供应提供了技术依据。
《通知》第5部分指出，“今后各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地利用效率”；“积极引导使用未利用地和废弃地……引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地”。为贯彻落实好这一精神，笔者建议以量化的经济标准鼓励少用好地，多用劣地或未利用地。例如，根据农用地分等定级的结果，分级征收新增建设用地土地有偿使用费，使用等级较高的农用地应缴纳标准较高的使用费，而使用未利用地或废弃地的则降低收费标准，从而起到有效的引导作用。此外，也可以考虑对用地计划指标按基本农田、一般耕地、其他农用地、未利用地和废弃地等四种进行分类，在指标上鼓励利用未利用地。采用这种手段才能使用地“象绣花一样”精打细算。
