爱华网摘要：古德诺在其行政学代表作《政治与行政》中，进一步阐释了前人对“政治与行政”做出的划分，并从行政与立法、司法的关系，以及中央与地方的关系等角度做出考察和分析，比较系统地论述了如何实现政治与行政的协调。
关键词：古德诺 政治 行政
一、引言
19世纪末20世纪初，美国在经济上向城市化、工业化迈进，对政府能力提出了更高的要求。社会强烈要求组建一支专业、高效的常任文官队伍，以应对复杂多变的社会事务。同时，在政治上呈现出多党竞争的局面，政党分肥制的弊端十分明显，由此带来了官员腐败、工作低效。经济的迅速发展、政治上的极度竞争使得社会不同利益集团出现分化对立，极大地阻碍了社会的进步。
而在理论方面，斯坦因、布隆赤里、狄克洛克和威尔逊在此之前都对政治与行政的划分进行过探讨，这就为古德诺运用政治行政二分法来阐释自己的观点提供了基础。
1900年，弗兰克·J·古德诺出版了《政治与行政》一书，进一步地阐释了前人提出的“政治与行政”二分法，并做出了更深度的解读，奠定了他在行政学研究领域的不朽地位。
二、详解政治—行政的二分
古德诺认为，所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，一为“政治”，即国家意志的表达或者是政策的决定，一为“行政”，即国家意志的执行或者是政策的执行。他第一次澄清了人们长期以来对于“二分”误解，认为一种政府功能不只是存在于一个机构当中，绝对的分权是不存在的。
政治与行政虽然是两种不同的功能，但这种区分只是纯理论上的，在实践中无法达到泾渭分明。事实上，这两种功能不会被截然分开并分别委以给不同机关，某一个政府机关可能同时行使表达国家意志和执行国家意志两种功能，只是二者间存在主次之分。
古德诺以政治与行政相对的二分为基础，重点论述了政治与行政的协调问题。
（一）政治对行政必须保持适度的控制
首先，政治必须取得对行政某种程度的控制，这是政治与行政协调的基础。这种控制通常由两种途径得到：一种是通过法定制度，例如在英国，内阁必须对议会负责，另一种就是通过法外途径，例如美国的政党体制。
其次，政治对行政的控制必须有一定的限度。古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。如果这种控制一旦超过某种限度，那么不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害这一控制本身所含有的目的。只有准确把握政治对行政这种必不可少的控制的恰当限度，才能真正实现政治与行政的协调。
为此，古德诺把行政功能从内部作了更为细致的划分，包括执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）。他认为，只要控制住行政机构的高层官员（政治性任命官员）就可以保证行政效率，所以除了在狭义的执行性机构内需要实行政治对行 政的控制，其他政府机构都应保持自己的独立性。
（二）行政应当有适度的集权
美国对国家权力进行了横向的划分，使立法权、行政权和司法权相互分立、相互制约，同时对中央和地方分权，使地方在一定程度上实现自治。在古德诺看来，这种分权固然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端，容易导致政治与行政的失调。
如果中央徒有国家意志表达的权力，而意志的执行却在相当程度上仰赖于地方，那么地方一旦不受中央控制，他们对意志的执行就可能歪曲了联邦政府的本意，使之屈从于地方利益的需要。为防止这种情况的产生，联邦政府往往会采用加强立法的手段来限制地方权力，但如果地方政府的利益受损，他们也会利用消极的不执行权来与中央对抗。这就不仅使得国家意志无法贯彻，而且宪法所规定的地方自治权也受到了侵犯和否定，中央和地方两败俱伤。这种局面一旦形成，必然会导致行政力量统一性的急剧破坏，更有甚者，整个国家会面临分裂的危险。
在古德诺看来，要改变美国的这种现状，行政权的集中是唯一的办法。人们之所以对集权产生担忧和恐惧其实是受传统言论误导，实质上是毫无根据的。行政集权对于保证行政效率以及民主是至关重要的。
三、历史评价
古德诺《政治与行政》中的创见性观点为行政学的独立研究与发展作出了重要贡献；但同时，他所在时代的历史局限性也决定了他的行政学理论必然是不全面的。
（一）影响和意义
首先它系统地阐释了政治与行政二分的理论，对于行政学作为独立学科的形成和发展奠定了理论基础。当时的公共行政学还处于萌芽阶段，还未引起学界的注意，而古德诺政治与行政二分法的提出和阐释，不仅为美国行政学的发展作出了创造性的贡献，还拉开了一个新学科建立与发展的序幕。
其次，古德诺的政治与行政二分法，在否定政治与行政的绝对分离和对立的基础上，重点论述了政治与行政如何协调的问题，突出了政党在这一过程中的重要作用。
最后，古德诺的二分法是对“民主与效率”两种价值关系早期的有益探索。它们不仅反映了西方资本主义工业时代的价值诉求，也是现今世界上大部分国家探讨的重要主题。
（二）理论局限性
1、古德诺功能主义的理论视角和经验主义的分析方法具有明显的时代局限性。它们的运用在很大程度上依赖于社会环境。一旦外部条件发生改变，相应而生的理论就会显得不合时宜。
2、古德诺对政治—行政二分的阐释和发挥毕竟只是某一历史时期和社会环境的产物，它可以帮助我们从一特殊视角来看待和了解行政学的发展，但切忌断章取义。离开了具体的环境和条件来谈论政治与行政的二分问题，只能是毫无意义的。
（政治学理论2010级，潘佳妮）
