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国资委近期拟就修改《国有股东转让所有上市公司股份管理暂行办法》（国资委19号令）征求意见，以下是笔者的意见稿。
一、基本认识（基于对企业国资法、公司法、物权法、国资监督条例、立法法等的相关规定）
1、国资委角色定位：一是股东代表，国家出--资的股东代表，对国家出资企业行使股东权利；二是国有资产监管，但监管不应干预企业的经营自主权，对国家出资企业的子企业没有行政审批权。
2、上市股份为公司法人财产，与其他财产一样，公司享有处分权。
3、国有资产的管理体制为分级所有（集合概念为全民所有），分级管理，不宜有上级国资委审批下级国资企业事宜。
4、国资委（包括政府授权出资的其他部门或机构）作为出资人，只对国家出资企业有出资。对国家出资的子企业行使管理权的方式是出资人（母公司）行使股东权。
5、证券市场的监管部门为证监会，出资人（国资委）不行使公共事务的管理职能，法律、行政法规规定的国资委审批权属于行使股东权，除对国有独资企业和公司可审批外，对控股公司的管理应通过股东在股东会上的表决权实现。
6、公司所有股东享有平等表决权，公司的出资人（国资委）行使股东权利包括对重要子企业的重大事项需要本级政府批准的，均为股东的内部审批程序，不应由国资委和本级政府直接批准公司的经营活动。
7、证券市场是公开、公平的高效率交易市场，更能形成合理的资产价格，但同时要求交易决策的高效率。
二、基本认识（基于法理）
1、国资委设立国有子企业转让上市股份行政审批权，属于限制法人财产处分权，无相应法律、行政法规依据。行政改革的方向是减少审批，设立审批应论证必要性和合法性。
2、国资委对国有企业的管理，应是公司层面的国有股东内部事项，审批应是股东内部程序。国务院国资委等上级国资委对国资子企业的管理应是通过制定规则的制度化管理，不应是具体事务的审批，不应直接对二级、三级等子企业的股权转让行为进行审批。
3、证券市场已能承载财务性投资的国有股份流通，呵护证券市场不宜通过常规性的限制国有股份流通为代价，这至少对混合所有制的其他投资人不公。
4、企业经营活动自由是原则，管制是例外。
5、如对上市股份转让有特别管制，则应同时对投资上市公司进行管制。随着资本市场的发达，上市股份应成为企业有权自主决定的一般财产投资产品。
三、基本现状
1、国有股份转让的审批难以满足企业适应证券市场价格变化的时效性需要。
2、对国有成份控股的企业的资产处置审批，使民营企业在同等条件下不愿意接受国有投资，尤其是PROIPO。
四、修改建议（基于上面基本认识和现状）
1、将国有企业及国有控股企业分为两个层次，第一层次为全资或控股的国家出资企业，国资委可直接行使股东权，包括以股东名义通过股东会决议对上市公司股份转让的审批，19号令的基本内容适当修改后可适用国有独资公司和企业。对国有控股公司，国资委委派的股东代表应按19号令的要求行使表决权；第二层次为其他低层级的全资或控股的国有企业，国资委不应直接对上市公司的母公司行使批准权（除国务院批准的重要子企业的重大事项外，此有行政法规的授权），尤其是母公司中有民营股权的。
2、对第二层次国有企业转让上市股份，国资委的管理应是通过对上市公司的国有股东（下称母公司）逐级行使股东权进行管理，并尽可能通过公司章程等法律手段管理（将转让上市股份列入公司的重大事项而规定应由股东会批准）。本级国资委可对国资系列的上市公司进行分类，分为战略投资类和财务投资类，划入战略投资类的应经论证，未经论证的均为财务投资类，对地方国资来说，财务投资为原则，战略投资为例外。财务投资类的股权，按企业的普通资产进行管理；战略投资类的，国资委应是宏观管理、制度管理，规定最低持股比例，在此基础上的，企业有权根据证券市场的情况决定买卖，使公司能较好适应证券市场的时效性要求。以此论之，国资创投基金等因财务投资而持有的上市股份转让原则上不应审批。虽然第二层次的国资转让上市股份不审批，但对达到强制信息披露的股份转让可要求备案。
3、母公司转让上市股份的，原则上应通过沪深交易所竞价交易或大宗交易完成，证券交易规则基本能防止国有资产流失，审批也不能保证国有资产不流失；协议转让的，规范定价区间，仍适用证券法的交易规定。在三板市场等交易尚不活跃的资本市场上市交易的，应规定不属于企业国资法第54条规定的上市公司，仍宜通过产权交易所交易。
4、国有股东协议转让上市股份的，属于企业对法人财产的处分，应经济利益最大化，适当兼顾社会责任，因此，对于受让方的要求一般应由企业依法自主决策。
5、国有参股企业转让上市公司股份（第十条），属于企业的经营自主权，国资委审批对民营企业股东尤其不公，除所谓维护稳定证券市场稳定外，审批没有合理性。
6、细节上的文字修改建议：（第四条）不得转让的股份，建议删去质押、抵押，因为股权不能抵押，只能质押，而质押的股权，从法律上来说，并不是不能转让（虽然现在的证券交易实务是不能转让），而是转让款应优先用于清偿质押对应的债务。
