爱华网关于《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》合法性有关情况的说明
一、制定的依据
主要依据--现行法律、法规以及国家和我省的有关政策、规范性文件等，具体见《关于印发<浙江省常住户口登记管理规定（试行）>的通知》附件《主要法律法规和政策文件目录》，共计49件。
二、制定的必要性
近年来，全省各地公安机关户口登记管理部门认真贯彻执行国家、本省有关户口登记管理的法律法规以及政策规定，坚持以人为本，注重保障民生，有力维护了公民户口登记合法权益，促进了社会和谐。但是目前，随着社会形势的发展，建立在1958年《户口登记条例》基础上的户口登记管理工作遇到了前所未有的挑战，主要的体现有：一是国家法规、政策依据相对滞后，基层缺乏相对系统、可操作的政策依据，群众申报户口登记的依据不足、不明确，户口管理一定程度上存在着无法可依、有法难依的现象；二是由于基层对政策规定的理解不同、把握不一，各地操作不一的现象比较普遍，“办户口难”成为当前群众反响比较强烈的问题，并由此引发信访、复议和诉讼案件；三是随着形势发展，更改姓名、分户立户等户口登记管理方面的新情况、新问题层出不穷。因此，迫切需要对户口登记管理法律、法规以及政策进行全面梳理，并在此基础上制定出台相应规定，以规范户口登记管理工作，有效解决“办户口难”问题，维护群众合法权益。
三、制定的过程
为切实做好《规定》的制定工作，我厅专门下发通知，向基层公安机关征集户口登记管理方面的问题、意见和建议，并深入进行调研，广泛征求意见。在此基础上，由治安部门起草了《规定》的初稿，先后历时半年多时间，并数易其稿。随后，书面征求政府有关部门、基层公安机关和社会群众意见，专门组织召开法律和业务专家座谈会进行研讨，并着重征求了省建设厅、省民政厅、省国土资源厅等有关部门和本厅有关处室意见。根据有关修改意见和建议，我厅治安、法制部门对《规定》逐条、逐字进行修改，最终形成了《规定》的送审稿。2008年5月12日，省委常委、政法委书记、公安厅长王辉忠主持召开厅党委会审议并原则通过了《规定》（送审稿）；5月15日，经王辉忠厅长签发，我厅下发了《浙江省公安厅关于印发〈浙江省常住户口登记管理规定（试行）〉的通知》（浙公通字[2008]82号）。
四、解决的主要问题
《规定》共分10章90条，以以人为本、改善民生、依法管理、方便群众为指导思想，坚持合法、合理与可操作的原则，就常住户口的分户立户、出生、死亡、迁移、变更更正、注销恢复与其他登记以及户口证件签发、信息查询、办理程序与法律责任等，作了比较全面、系统和可操作的规定，并明确了各类户口登记事项的申报人、申报条件、登记人、审批人以及申报程序和办理时限等，全面系统地规范了常住户口的登记管理工作，简化了办事程序和办理手续，以有效解决当前“办户口难”的现实难题。
五、关于《规定》的贯彻实施
《规定》下发后，我们一方面专门召开会议，对《规定》的贯彻实施工作进行专门部署和业务培训。另一方面，切实加强对各地贯彻实施工作的指导。各地公安机关也高度重视，召开专门会议进行部署和培训，并提出具体贯彻实施意见。由于户口问题涉及方方面面，一些长期以来形成的不规范做法被打破后，个别政府部门和部分群众的理解、认可、适应有一个过程，一些人为与户口登记相粘连的管理制度和管理方法的适应、调整也有一个过程，《规定》的贯彻实施在部分地区造成了一定反响。但是，由于《规定》中各个条文的合法性、合理性和可操作性均经过了充分酝酿和审核，经过公安机关的耐心宣讲、反复解释，引起反响的部分条文最终得到了稳妥执行，《规定》贯彻实施的总体情况平稳、进展顺利。为进一步做好《规定》的贯彻实施工作，省厅又根据各地贯彻实施工作情况，着手制定《规定》的释义，以进一步明确、细化有关政策界限和操作办法，目前相关工作正在抓紧进行中。
六、关于具体条文需要说明的问题
（一）关于《规定》第八条的说明
《规定》第八条规定：“户口登记以户为单位。共同居住生活在同一住址、同一成套合法固定住所内的常住人口，立为一户。单身居住的，可以单立为一户。
“一般住家户以家庭为单位立户。非住宅用房和违法建造的房屋，不予立户”。
该条制定的主要依据是：
1、《户口登记条例》第六条规定：“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口”。
2、公安部三局《关于执行户口登记条例的初步意见》（1958年4月）中规定：“一般住家户应以家庭为单位立户。如果一家分居数处不在一起生活的，应分别立户；有的家庭虽分居数处，但在一起生活并居住在同一民警责任区或同一合作社的，也可以立为一户”。
3、《房屋登记办法》（建设部令168号）第十条规定：“房屋应当按照基本单元进行登记。房屋基本单元是指有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号（幢号、室号等）的房屋或者特定空间。
“国有土地范围内成套住房，以套为基本单元进行登记；非成套住房，以房屋的幢、层、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。集体土地范围内村民住房，以宅基地上独立建筑为基本单元进行登记；在共有宅基地上建造的村民住房，以套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记”。
4、公安部在2004年向国务院上报的《关于进一步改革户籍管理制度的意见（送审稿）》（以下简称公安部《户籍改革意见》）中提出“以具有合法固定住所为基本条件，调整户口迁移政策”，并且指出“判断稳定职业或生活来源缺乏明确标准，难于认定，执行过程中往往流于形式。而且国际上通用的户籍登记或民事登记均以住所为基本依据，没有附加其他限制条件”。
因此，本条中将“共同居住生活在同一住址、同一成套合法固定住所内的常住人口，立为一户”作为立户登记的主要原则，符合有关法律、法规、规章和政策规定，符合国家户籍制度改革的方向。
需要特别说明的是，登记在农村的“居民”与农村村民、村经济合作社社员并不完全等同。村集体收益分配、村经济合作社收益分配等问题，与村民、社员的身份认定、权利行使和利益享受息息相关，应当按照《村民委员会组织法》、《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《浙江省村经济合作社组织条例》等有关法律、法规、规章和有关政策以及村规民约、村经济合作社章程等规定，进行认定和规范。
（二）关于《规定》第十条的说明
《规定》第十条规定：“符合立户条件的，可以由户主持下列证明材料之一，向合法固定住所所在地的公安派出所申报立户登记：
（一）房屋权属证明；
（二）公有房屋租赁使用证明；
（三）国土资源、建设（房地产）等行政主管部门出具的有关房屋所有权或者使用权的相应凭证；
（四）其他能够证明房屋所有权或者使用权属于申请人的证明。”
该条主要依据《物权法》等法律、法规、规章的有关规定制定。《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。所以，把“房屋权属证明”、“公有房屋租赁使用证明”作为立户的证明材料。同时，考虑到《房屋登记办法》于2008年7月1日起施行，我省大部分地区集体土地范围内的村民住房还未开展房屋登记工作，“小产权房”等土地性质、房屋产权性质难以认定的历史遗留问题还一定程度的存在。对于未开展集体土地范围内村民住房房屋登记工作前，居住在集体土地范围内村民住房的公民申报立户登记所需的立户证明材料，可以以国土资源、建设（房地产）等行政主管部门出具的有关房屋所有权或者使用权的相应凭证，或者其他能够证明房屋所有权或者使用权属于申请人的证明为证明材料。我们认为，这些条款的设立，既符合《物权法》精神，也符合实际工作需要，是一个较为完整且方便群众办事的规定。
（三）关于村级户籍管理工作缺失会影响村委会的自治能力问题
从法律层面看，《户口登记条例》第三条明确规定“户口登记工作，由各级公安机关主管”。从实际情况看，目前我省所有地区、所有人口的户口登记工作均由公安机关负责。所以说，户口登记管理工作是国家法律赋予公安机关的法定职权。与此同时，除规定村（居）民委员会要协助户口登记机关做好辖区内的户口登记管理工作外，未见有任何法律、法规、规章规定“村民委员会和以前的生产大队”具有“依靠法律授予的户籍管理管理职能”，也未见任何公安部文件中委托村民委员会行使相关职能。因此，并不存在“村级户籍管理工作缺失会影响村委会的自治能力”问题。
（四）关于单纯凭“合法固定住所”落户制度存在着二、三产业人口向一产逆转的政策漏洞问题
《户口登记条例》第六条规定“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口”。公安部在2004年向国务院上报的《关于进一步改革户籍管理制度的意见（送审稿）》（以下简称公安部《户籍改革意见》）中提出“以具有合法固定住所为基本条件，调整户口迁移政策”，并且指出“判断稳定职业或生活来源缺乏明确标准，难于认定，执行过程中往往流于形式。而且国际上通用的户籍登记或民事登记均以住所为基本依据，没有附加其他限制条件”。为此，《规定》中将“经常居住的合法固定住所地”作为户口登记的主要原则，符合法律、法规和政策规定，符合国家户籍制度改革的方向，并无不妥。
至于村集体收益分配、村经济合作社收益分配等问题，与村民、社员的身份认定、权利行使和利益享受息息相关，应当按照《村民委员会组织法》、《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《浙江省村经济合作社组织条例》等法律、法规、政策以及村规民约、村经济合作社章程等规定，进行认定和规范。从法规政策层面看，目前尚未有对村民身份认定的明确规定。但对于社员身份的认定，《浙江省村经济合作社组织条例》第十七条已明确规定“户籍在本村，符合下列条件之一，且遵守村经济合作社章程的农村居民，为本村经济合作社社员：（一）开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员；（二）父母双方或者一方为本村经济合作社社员的；（三）与本社社员有合法婚姻关系落户的；（四）因社员依法收养落户的；（五）政策性移民落户的；（六）符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员”。该《条例》第十八条还对因特定原因“户籍关系迁出本村或者被注销的，应当保留社员资格”的情形作了规定，第十九条还规定“除本条例第十七条、第十八条规定以外的人员，履行村经济合作社章程规定义务，经本社社员（代表）大会表决通过的，可以成为本社社员或者保留本社社员资格”。因此，户口登记只是一项以公民经常居住地为标志的民事登记行为，户口登记在某村的“居民”，未必是该村的“村民”或者“社员”；户口未登记在某村的“居民”，也未必不是该村的“村民”或者“社员”。
（五）关于一户二种户口性质登记制度不符合户改方向问题
为切实维护公民正当的户口迁移、户口登记权益，早在2002年，我们就报经公安部主管业务局同意，规定“在同一家庭户中允许同时存在‘农业户口’和‘非农业户口’两种户口性质”。至于村民、社员身份的认定和权利行使、利益享受等，并不与户口登记直接相关（相关内容前已述及，不再赘述）。因此，并不存在“‘一户二元’登记制度不符合户改方向，给城乡社会和经济管理出了难题”问题。
（六）关于“同一住址，同一成套”常住人口不得分户原则限制正常分户和宅基地报批问题
根据公安部三局《关于执行户口登记条例的初步意见》（1958年4月）中规定，“一般住家户应以家庭为单位立户。如果一家分居数处不在一起生活的，应分别立户；有的家庭虽分居数处，但在一起生活并居住在同一民警责任区或同一合作社的，也可以立为一户”。《物权法》第九条中规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。《规定》中作出“共同居住生活在同一住址、同一成套合法固定住所内的常住人口，立为一户”、“户内因发生婚姻、分家等变化需要分户，且房屋所有权、使用权已经分割的，可以凭能够证明房屋所有权、使用权已经分割的证明材料申报分户登记。房屋所有权、使用权未分割的，不予分户”的规定，并无不妥。
在《规定》制定过程中，我们与省建设厅、省国土资源厅就农村宅基地管理的政策规定作了多次沟通和探讨。从我们了解的情况看，《土地管理法》第六十二条中规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。《浙江省国土资源厅关于进一步加强农村宅基地管理的意见》（浙土资发[2005]94号）中规定符合下列情形之一的，农村村民可以申请宅基地：1、因国家建设、垦区移民、灾毁等需要搬迁的；2、实施村镇规划或旧村镇改造，必须调整搬迁的；3、常住人口中已领取结婚证书，确需分户建房的；4、法律法规规定的其他情形。农村村民有下列情形之一的，不得再申请宅基地：1、已拥有一处宅基地的；2、出卖、出租、赠与他人或者以其它形式转让宅基地上建筑物的；3、以所有家庭人员作为一户申请并被批准后，不具备分户条件而以分户为由的；4、其他不符合申请建房条件的”。该《意见》还要求切实规范农村宅基地申请程序，“农村村民建造住宅用地，应向户口所在地的村民委员会或农村集体经济组织提出书面申请。经村民委员会或农村集体经济组织讨论通过并予以公布。公布期满无异议的，报经乡镇人民政府审核后，报县级人民政府批准。村民委员会或农村集体经济组织应及时将批准结果向村民张榜公布”。由此可见，农村宅基地的申请、审批、管理、监督有一整套严格的管理规定，并不存在“不分户不能分宅基地”、“分户即可分房”的政策规定。
（七）关于对超生婴儿实行“先登记，后告知”政策不利于计划生育工作的开展问题
一直以来，国务院及其行政主管部门对于超计划生育婴儿申报出生登记不得设置条件都有明确规定。公安部、国家计生委《关于加强出生登记工作的通知》（[88]公治字106号）中规定“任何地方都不得自立限制超计划生育的婴儿落户的法规。对未办理独生子女证、没施行节育手术、超计划生育婴儿的人，以及早婚、非婚生育婴儿的人，应当给予批评教育直至进行行政和经济处罚，但对婴儿都应当给予落户”。《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》（国发[1997]20号）中规定“对新生婴儿，包括超计划生育的、非婚生育的以及被遗弃的婴儿等，监护人都必须按照户籍管理的有关规定申报出生登记”。未见任何法律、法规或者政策规定有对新生婴儿申报出生登记设置计生方面前置条件的规定。因此，并不存在“对超生婴儿实行‘先登记，后告知’政策为超生育者壮胆，不利于计划生育工作的开展”问题。
