爱华网什么是“收支两条线”
“收支两条线”是一项从源头上预防和治理腐败的措施。即对国家机关行政性收费、罚没款收入实行预算管理，做到收是收，支是支，简称“收支两条线”。它要求各级执收、执罚部门和单位要严格执行国家有关收费和罚没项目的规定，收费、罚没收入必须全部上缴财政。绝不允许将收费、罚没收入与本部门的经费划拨和职工奖金、福利挂钩。各级财政部门和主管部门不得给执收、执罚单位和个人下达收费、罚没指标。
“收支两条线”是指这样一种财政收支管理制度：各级执收执罚部门和单位（代政府收取行政事业性收费，政府性基金等财政资金和有执罚收入的单位）将县依托政府职能所得的收入上缴国库整或财政专户，其所需经费由财政部门按预算核拨。
在实行“收支两条线”管理情况下，执收执罚部门和单位的资金收缴与支出使用分渠道运作，其收支活动处于财政部门直接，全面的监督之下，有助于防止执收执罚部门出于自身利益的需要滥收乱支。为保证行政，司法机关依法行使职权，各级政府和财政部门应报据有关部门人员的报酬以及行政管理。办理事务等所需的正常经费和办案等所需的特殊经费（含对办案人员的奖励）。合理安排预算拨款，保证其正常工作的开展。
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政府部门为什么要“收支两条线”？
一位社会成员或一个居民家庭，其收入是用来满足其消费支出的；一家企业，其收入是用来支付其再生产的投入以谋求盈利的——在居民、家庭和企业看来，收与支相互间存在着天然的联系，理所当然收支是要“挂钩”的。
这个道理，却不能照搬于政府部门。市场经济客观上所要求的规范的政府理财和权力部门收支原则，是“收支两条线”，不允许挂钩。但要说清这一点，并不简单。
约三年前，我曾参加一个公共财政考察团访问法国。据法国专家说，所谓“公共财政”，是作为法国大革命前、欧洲中世纪普遍存在的“王室财政”的对立物，在大革命之后形成的，其基本特征和原则，包括人权平等、法治、公民纳税义务与享受公共服务权利的对应性，等等，也包括十分明确的一条：政府的收税、收费部门，本身完全无权制定税费征收办法，也完全不能决定收入的使用，所得收入必须百分之百全部上交国库，这些部门的支出，则要按照议会审议通过的公共预算，从国库另外拨出。这就是我们所称的“收支两条线”了。
当时我思量良久，感觉法国人的这番道理，完全可以拿到中国来说。法国人所称的王室，中国早已有之，就是“朕即国家”的帝王朝庭。作为那种专制统治者，他们“口含天宪”，为了满足王室、朝庭的支出，可以肆无忌惮地下达各种收入要求，钱从公众那里征到手，转而供一人、一家或少数统治集团成员之奢侈挥霍。从古巴比伦的空中花园、埃及的金字塔，到金碧辉煌的卢浮宫、冬宫、紫禁城和“万园之园”的圆明园……无不是“私天下”的产物。
中国反帝反封建专制的民主革命任务，自孙中山而一直传递到中国共产党人手中，到中华人民共和国的建立，成就了新民主主义革命。其后，共产党的行动目标迅速推进到社会主义。建国初的财政，曾真正严格地实行过“收支两条线”，是完全的统收统支，现在看来，这对于政府机构自身是十分正确的，但问题是，当时按照对社会主义计划经济传统体制的理解，却一直“统”到全部国营企业中去了。再往以后，实践中发现全“统”下来不可能、办不到，遂逐步有了“分级财政”、“预算外资金”的概念和具体制度规定。待到80年代改革开放后，下决心下放企业自主权，算是使企业的“收支挂钩”、塑造激励机制、硬化约束机制的问题得到突破，终于迈上了市场经济之路，但却很快地一古脑把各级政府部门的“创收”和“收支挂钩”也大大发展了一番。政府各部门一旦如此办理，便弊病丛生：君不见，有的工商管理部门拼命多收管理费，有的交通警察拼命多罚款，有的税务机关为“税收分成奖励”而不惜“刮地三尺”，有的公安机关“不给好处不接案、不办案”……，动机之所以如此塑造而成，盖因“行公权而有私利挂钩”、不完善的制度框架下政府部门人员私利成为可图可得所致。
对照中国的变化轨迹，回到法国人的话，似乎明白了这样一条：与居民或家庭手里的公民权力和企业手里的市场法人权力不同，政府部门手里拿的，是公共权力，而公权和私权，必须遵循有所区别的规则。搞市场经济，这个区别在法国人（以及美国人、英国人……）的起点上，就比较清楚：政府与企业各司其职，政府的收与支各行其道，并由议会与公众监督，但在我们半路出家的“转轨经济”中，这种区分却很不清楚，付出的代价，就是政府部门“乱收费、乱罚款、乱摊派”多如牛毛，公权的扭曲到处可见，许多地方不正之风甚至腐败行经泛滥成灾。于是乎“民怨沸腾“（朱镕基总理语），逼得我们不能不实行税费改革和规范化的预算管理改革。
在近年预算管理改革逐步展开的基础上，2002年，国务院、财政部已把严格推行政府部门的“收支两条线”，作为本年度财政改革的最重要事项之一。
由此，我又联想到吴敬琏老师以其历史使命感一再强调的“防止坏的市场经济，追求好的市场经济”，和财政部项怀诚部长读到王绍光博士介绍“美国进步时代”如何为市场经济奠基的文章后大为激赏的情形，并促使我试图最简要地概括回答本文题目列出的这个问题，即政府部门为什么应当“收支两条线”，不许挂起钩来？试答曰：一言以蔽之，为了使政府部门所履行的公权不被扭曲。
从消除政府工作人员扭曲公权的动机入手改进制度，此之谓制度建设——依靠制度的力量防范不正之风和腐败，方能收治本之效。当然，改革的具体设计还需标本兼治，同时政府工作人员的物质待遇也是必须承认和合理设计的，但那必须另外单设一条“走正门”的正道。
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浅谈收支两条线在国有集团企业的运用
近年来，随着财政收支两条线改革的不断完善，政府机关收支效率得到了较大的改善，收钱不入帐，花钱没约束的现象得到了一定程度的遏制。一些大的国营企业包括也逐步开始实行收支两条线，在保证收入质量、加强支出控制、抬高资金使用效率方面起到了良好的效果，但是给基层资金周转也带来了一定程度的困难，国有企业是否适合实施收支两条线，本文从实行收支两条线改革的积极意义、前提、存在的问题等方面进行了探讨。
一、收支两条线改革的实质和国营企业实施的积极意义
收支两条线改革的核心是按照财务集中管理的要求，将全部营业收入逐步纳入预算管理，形成统一的预算，通过"收支两条线"改革为全面预算管理提供基础条件，实现预算内外收支的统一核算、统一管理，增强企业宏观调控能力，提高资金集中使用效率。
1、收支两条线是企业集权管理的有效手段
集权体制是国有企业财务管理的首选模式，从严理财是唯一正确的财务思想，一个成功企业必然是以严格、规范、统一的财务管理为前提。在集权体制下，可以实现财务经营的规模效益，避免整个企业在资金筹措、财务信息研究、资金运营、成本费用控制、财务决策等各方面的低效率重复、内耗；同时可以将分散的资金集中起来，实现最大的经济效益。收支两条线使企业真正成为集权企业，国有企业通过集中收入，将全部的资金先集中在总公司，通过全面预算的实施，再将分公司的运行成本拨付下去，除了正常的运行成本外，分公司只有依照总公司的统一部署开展生产经营活动，企业的集权性得到加强。
2、收支两条线使企业全面预算管理得以实现
全面预算管理的重点在于预算不再只是财务部门的事情，而是整个公司各个营运部门共同的事情，全局一盘棋，认认真真做好预算工作。收支两条线的“收”的集中为全面预算管理提供了基础，只有在“收”的集中的基础上，预算才有可能成为硬约束，全面预算管理才有实施的基础；同样，只有在全面预算管理下，企业资金的运用才真正能够按照预算实施，企业可以根据资金情况进行有效的预期和周转，企业的收支两条线的“支”的管理才能脚踏实地。在企业内部实行全面预算管理，不仅可以提高管理的效率，优化资源配置，而且有利于明确省市县各自的责权利，实现企业的整体战略目 标。应该说，全面预算管理成为现代企业财务管理甚至是企业管理中的核心，所有的经营活动都必须围绕财务预算和经营预算来展开。
国有企业要在竞争激烈、错综复杂的市场中谋求生存发展，决不能以小生产者那样的心态和方法去行事；也不应沿袭过去以上级局下达的计划指标作为“奋斗目标”的作法，而应当认真地从主客观条件出发，通过科学的、严密的测算，提出有效的技术组织措施，确定有关的实施步骤方法，使之真正成为切实可行的计划。收支两条线的实行和真正起到预期的作用，那么收支两条线和全面预算管理就必须有效的结合在一起，否则预算软约束，随意突破预算，将使收支两条线失去意义。
3、收支两条线使财务集中管理能够真正实现
实行收支两条线，逐步加强了财务的集中管理，就有可能实现会计核算、资产管理、负债管理、资金管理、计划管理、投资管理、工程建设管理和物资供应管理“八个统一”，达到资金运作水平、会计核算与财务管理水平、投资管理水平“三个提高”的目的。资金集中是前提，没有资金集中，八个统一无法实现，三个提高就只是空话，实现资金集中最积极有效的方法就是一切收入集中，分公司开设收入专户，收入一旦进入专户，资金权属总公司，各级分公司均无权借用，在最大限度内保障了资金的集中。
4、收支两条线使收入的真实有效得到了保障
长期以来，基层企业报喜不报忧，收入的真实性得不到有效地保障，企业领导为政绩，在业务收入为基础的考核体制下，千方百计提高收入，甚至不惜采取做假账、利用核算漏洞增加收入等办法，业务创收变成了财务创收，挤压水分成为上级主管部门领导的重要工作。收支两条线对这种做法在制度上和根本上进行了约束，一切收入包括虚报的收入都要上缴，总公司扣除收支差和必要的集中资金后，将运行成本下拨，存在水分的分公司要么没有资金上缴，要么运行成本严重不足，水分必将暴露。实行收支两条线和实行收支差额上缴的根本不同就在于实行收支差额管理基层只用上缴差额，在存在大量资金进行周转的前提下，上缴差额后不会产生太大的影响，甚至可以采用一面列收入，一面出成本的方式，使收支差额不受影响，水分将持续性地增长并被隐瞒，直到下一任领导上任后，才有可能暴露，给上级部门的收入、支出预算都带来巨大的影响。当然实行收支两条线也不能完全杜绝这种现象，但是从制度上堵住了这个漏洞，也将在最大限度内减少虚报收入。
二、收支两条线实施的前提条件
由于收支两条线实施必然造成资金在途增多、基层企业可以运用周转的资金减少等问题，并非所有的国有企业都有资格和条件实施收支两条线，最重要的前提有两个：
1、企业必须有盈余
如果企业是亏损企业，收上来的资金不能弥补拨下去的资金，省局仍然需要另外筹集资金弥补亏损。收支两条线在亏损企业实施仍然可以起到提高收入真实性的作用，但是它的集中资金却无法起到应有的作用。在企业略有盈余的情况下，资金的集中、折旧的集中才能起到积极的作用，否则，集中起来的资金和折旧将填补到亏损的窟窿中去，企业没有更新设备、优化经营的能力。
2、企业经营的业务必须大部分是收费业务
在购销业务占大头的企业，资金周转的要求很高，由于按照销售额全额列收入，收入全额上缴将造成资金无法在基层周转，影响业务的运行。所以购销企业不应实施收支两条线管理。公用企业经营业务的基本上都是收费业务，收到的企业资金全部都是收入，只要拨付的基本的设备局房维修费用、人员工资充足，不需要大量的周转资金，邮政、电信、供水、供电、公路、铁路等公用企业为了加强资金的控制，有必要实施收支两条线的管理。
实际上，只要妥善地解决付现成本使分公司有足够的资金运行，什么类型的公司都是可以开展收支两条线的，资金高度集中已经成为了大型跨国公司的一种通行做法。
三、如何实施收支两条线
收支两条线简单地讲就是分公司全部收入不得留存，按规定期限上缴总公司，所有支出项目由总公司根据预算下拨，收支差额以及计提的折旧留存总公司，由总公司集中使用。
（一）账户的分类
实行收支两条线，资金分开缴拨，账户也必须分开，开设专门的营收专户和成本费用户对这两部分资金分别管理。营收专户用以归集市县局的主营业务收入和其他业务收入，包括预收帐款和收回的用户欠费，营收专户专款专用，资金进入营收专户，就只能对上级营收专户进行付款，不得对其他银行账户进行支付；成本费用户用于企业正常经营开支。
随着企业经营活动的不断深化，前台回收的资金并不一定是企业收入，还有部分属于需要经过清分结算才能形成收入的结算款，对于这部分资金可以开设清分结算户进行处理，用以归集营业部门开展代销方式收到的不能直接计入企业收入的资金。由于这个账户在收支两条线中只起到辅助作用，下面不做重点论述。
（二）利用银行网络加快资金缴拨效率
1、对营收专户实现集团帐户管理
营收专户可以总分两级设置。集团帐户是实现营收款快速上划的有效途径。统一设立营收集团帐户，分总公司和分公司两级，分公司存在分支机构的可以多设一级，集团帐户可以实现钱存入分公司帐户后，资金同时在总公司帐户反映，实现了集团帐户，将大大减少银行划款的在途时间，减少在途资金，使总公司帐户的资金保持最大化。
2、对基本存款帐户实行零余额帐户管理
由于实施了收支两条线，成本费用的支出相对独立，在实现了收入的总额上缴，资金的集中已经初步实现。那么如何管理好成本费用的支出就成为提高资金集中效率的必要前提。成本费用的支出可以参考行政单位的零余额帐户管理。
总公司统一与银行签定零余额帐户协定，对每个分公司规定支出限额。每天分公司起始余额为零，可在支出限额的基础上要求银行支付，银行办理支付后，分公司银行帐户为负数，银行对每天的支出总额进行合计，每天与总公司进行核销，省局拨付相应的资金到开户银行指定帐户，分公司银行帐户保持零余额。目前相应的产品有工商和农业银行的现金管理平台等，其他各个银行都有相似的产品可供使用，而且各个银行对于当天清算的资金不按贷款处理，总公司不够资金进行清算时银行才计贷款利息。
实现零余额帐户管理可以实现两个基本功能：最大限度地将资金保留在总公司帐户上，可保障总公司有最大量的资金沉淀，实现资金的良性周转；对基层的资金运动，可以进行实时的监控，对下属的单位实现“你的钱，我看着你花”。
（三）实行集中采购集中支付制度
实现了收支两条线，总公司集中了资金，就可以借鉴国库集中支付制度，由省局统一支付大宗物品采购资金和适合集中支付的其他资金，甚至可以实施员工工资的统一支付。市县局在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由省局来进行，资金直接支付给商品和劳务供应者。
以往实施的都是分散支付，一是缺乏严格的预算监督机制，容易滋生腐败行为。预算资金一旦拨付给了部门和单位，就脱离了监督，各种克扣、截留、挪用资金的现象无法控制；二是由于大量资金沉淀在各部门、各单位，资金使用效率很低，资金成本很高。实行集中支付，虽然不改变各部门、各单位的支出权限，但其作用在于建立起预算执行的监督管理机制。可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付；将资金直接支付给商品和劳务供应者而不再通过任何中间环节，可以掌握每笔资金的最终去向，为从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象奠定基础。
四、实施收支两条线所必须解决的问题
1、资金能否正常收缴，满足企业运转的需要
这个问题无论是实行差额还是全额收缴，都会产生这个问题，只是由于收支两条线，支出的压力集中反映在总公司。解决这个问题：一是维持应收账款的基本稳定；二是加大对分公司的考核力度，以收定支，强制性保证资金的全额上缴。
在市场经济中，为了扩大销售，没有任何的赊销是不可能的，问题的关键在于如何将应收账款的水平保持在一个适当的水平上。强制性地要求不得进行赊销将严重影响业务的发展，采取全过程的信用管理手段，辅助激励性质的考核手段，是目前加强应收账款的有效途径。应收账款得到有效控制，不但不会影响营收资金回笼，而且会产生积极的促进作用；应收账款得不到有效控制，每年大量的报表收入不能反映为货币收入，将会对资金预算甚至是收支两条线都会产生致命的影响。广东省邮政局通过在全省范围内推广运用信用管理机制，2003年应收账款得到了有效控制，营业性应收账款减少6000多万元，全省营收资金回笼率超过了100％。
2、超预算资金需求如何处理
根据全面预算管理的要求，每项资金需求都尽可能地纳入到预算中去。但是市场是变化的，预算不可能对所有情况进行准确的计算，同时目前大多数局实施的都是滚动预算，在上年的基础上进行简单的，预算更不准确，出现了预算外的资金需求如何处理？
本着资金集中，审批集中的原则，预算外的资金需求原则上有省局审批和解决。在大额资金需求总公司无法满足的情况下，可以通过向专业账户借款甚至贷款来解决。分公司资金需求不能只是简单的上报，业务必须经过详细的效益分析，编制项目可行性报告，分公司必须为业务决策承担一定的责任，总公司也承担相应的审批责任，造成的资金损失按比例承担。
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恢复国企分红 但不能走老路
国务院9月13日公布了《关于试行国有资本经营预算的意见》，规定从明年起，中央本级国有资本经营预算将全面展开，今年则在部分企业试点。这标志着国有企业利润独享的时代行将终结。
所谓国有资本经营预算，是指国家以所有者身份从企业取得国有资本收益，其核心是国有企业向国家分配利润，俗称“
分红”。这是由国家作为股东的身份所决定的。1994年税制改革后，由于当时国有企业固定资产投资拨改贷，还本付息由企业负担，再加之大批国企破产、脱困，考虑到这些因素，国企的税后利润全部归企业支配，再未给国家分红。
然而，经过多年改革发展，国企已度过最艰难时期。近年来，国企盈利能力大幅提升，统计显示，2003年-2006年，中央企业实现利润由3006亿元增加到7700亿元，增长151%多。与此同时，随着和谐社会理念的提出和实施，社会保障、公共服务以及基础设施的建设等，都需要财政鼎力支持。若国企再不向作为股东和所有者的国家上缴利润，无论从法理和现实国情而言，都是说不过去的。
因此，从增强政府的宏观调控能力、完善国企收入分配制度，从推进国有经济布局和产业结构调整、解决国企发展中的体制性和机制性问题出发，现在出台国有资本经营预算制度，都殊为必要，且时间已不算早。
《意见》解决了此前许多悬而未决的问题，比如，首次明确了国有资本经营预算的收支范围，预算来源主要是央企红利及国有股权的股利、股息，支出则除了用于国有经济布局和结构调整，支付国企改革成本等外，还强调可用于社会保障；再如，明确了各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门，各级国有资产监管机构为国有资本经营预算单位，这厘清了财政部门与国资部门在这个问题上的长期争执，有利于分红的实施；等等。但是，《意见》对国有资本经营预算制度的这些规定只是原则性、粗线条的，很多问题有待进一步在实践中去加以解决。就现阶段而言，以下几个问题在具体实施该制度时要特别加以注意：
一是如何处理国家对国有资本的宏观调控与单个企业发展的关系。财政部门和国资部门，会不会借之干预企业的管理和经营，导致对企业运营和决策的不当介入？等等，这是企业所担心的。
二是如何严格管理国有资本经营预算收支。按照设计，央企红利将实行收支两条线管理，收上来的钱交给财政部，纳入中央财政大预算，而这部分资金在使用时，再从财政库中支出，由国资委进行支配。在这一过程中，如何防止部门偏好？如何确保按照我国产业政策把钱投向国有资本需要的地方，并防止收支过程中的腐败？
三是如何确定分红水平。鉴于国企数量众多，即使在试点期间，“一对一”式的谈判方式也是行不通的。那么，“一刀切”的方式是否可行呢？也不行，因为企业利润来源不一。所以，如何本着透明、公平，符合产业政策和战略布局等角度综合制定分红比例，是一个难题，也是当务之急。
此外，用国企红利补偿社保基金，是以现金形态的国有资产还是股权形态的国有资产，也是一个需要考虑的问题。因为如果是后者，全国社保基金持有企业股份，会不会演变成“第二国资委”？
诸如此类问题，都是我们在具体实施国企分红制度时必须解决的。《意见》只是为此提供了一个制度框架，国企分红还仅仅是破了个题。当然，这涉及政府预算管理的改革，国有资本预算的制度化和法制化建设，以及公司法人治理结构的完善等。
