程阳访谈 《彩票管理条例实施细则》十点建议 问责条例访谈活动

【程阳访谈】

《彩票管理条例实施细则》十点建议
Chengyang:Ten Recommendations On the "Rules for the Implementation LotteryRegulations of China"

1、《细则(征求意见稿，下同)》彩票术语规范亟待规范

《细则》和《条例》一样，没有对彩票术语进行规范，术语叙述不规范、不科学、不具系统性，导致《细则》和《条例》描述彩票业务内容的混乱。特别《细则》和《条例》，反复提到的“彩票票种”问题，各国家、地区那么多现成的规范，我们可以借鉴的。其实全球彩票行业，彩票一般的表述为依次为：“彩票票种”指的是彩票类型，乐透型、数字型、刮开型、视频等等；“游戏游戏”是某种彩票类型下，具体的游戏组合方式，例如“双色球”、“超级大乐透”都是乐透彩票游戏；“玩法”是某种彩票游戏中的游戏方法，例如“排列三”游戏里面的“直选”、“组选”玩法；“投注方式”是某种游戏玩法下的购买方式，例如“单式、复式、胆拖”等。

2、“销售渠道”应在《细则》中体现

还要明确“销售方式”或“销售渠道”，是投注站销售，还是电话销售，互联网销售等等。所有这些，业务性很强、市场影响很大，但是多年来，从彩票机构到媒体，表述都凌乱不堪，实在需要细化。在彩票理论的角度来看，“销售渠道”、“游戏品种”、“投注方式”是不同的概念，双色球与大乐透是不同的“游戏品种”，单式、复式、单拖、倍投是“投注方式”，投注站销售、互联网销售、电话销售、短信销售、电视销售是“销售渠道”，但是目前官方、民间或媒体，这几个词的使用还十分混乱。

3、《细则》要求彩票机构参与打击私彩不妥

条例第五条明确，公安部门和工商部门“依法查处非法彩票，维护彩票市场秩序”，这是具有法律效力的规定，《细则》只能对《条例》进行细化，而不能“夹塞”未经条例授权的其它内容，因此《细则》第七条要求彩票机构配合有关部门查处非法彩票不妥，特别是要求彩票机构资助“打击专项经费”等类似方式的“配合”。之前，国务院各部委对于打击赌博犯罪和非法彩票问题，联合下发过一系列文件、还有些具体的做法，财政、民政、体育部门也有参与。但是现在条例明确了这是公安和工商部门分内的事儿，并未对财政、民政、体育部门提出什么要求，充分体现了各司其责的基本法律精神。法理上所谓的“非法彩票”犯罪，之前一般都是按赌博罪或非法经营罪定罪的，跟彩票没有什么关系。

建议《细则》第七条，改成“彩票机构对发生在销售点的疑似私彩行为，应移交有关执法部门处理”。

4、细则应明确彩票“不记名、不挂失”

以专业的视角，世界各地“彩票不记名、不挂失”是常态，欧美多国彩票规则中，都有类似声明，“彩票机构只对彩票持有人负责、彩票本身是彩票所有权的最直接证据，持有人无需出具其它证据”（泛欧彩票Euromillions规则）。近年国内发生了多起，由司法机构而不是由彩票机构“兑奖”的案例，案例中无一例外地要求已经持有“彩票”这个最直接证据的人，再证明自己的“证据”是自己的，引起了业内对我国司法制度的广泛好奇和不解。事实上条例第四条要求的“公平、公开、公正”，很大程度上“不记名”是重要象征，如果每注彩票上有了个人的信息，公平性将大打折扣。

5、细则应全面考虑 “中奖者隐私权”、“公众知情权”、“媒体监督权”

条例多次提及的“中奖者个人信息”的保密问题，涉及公众知情权和中奖者隐私权的权利平衡问题，“中奖者隐私权”在《细则》和《条例》均有叙述，但是对“公众知情权”没有阐述。特别需要指出的是，对待“中奖者”这样敏感的社会事件，“媒体监督权”必需保证，让媒体成为彩票公正性的见证者，而不能给社会民众产生“黑箱操作”的感觉，但是媒体工作要做细，要签署保密协议，对中奖者隐私给予保护。

6、细则应明确“禁止彩票跨省级区域销售”

禁止彩票跨省级区域销售，这是世界各国彩票发行的基本原则，也是目前我国彩票业一贯实行的基本制度，彩票跨区域销售问题涉及彩票发行的根本宗旨、彩票公益金的使用等敏感问题，本《条例》中这样重要内容的缺失值得关注。其实第三条“禁止在中华人民共和国境内发行、销售境外彩票”，可能的出发点是防止所谓的“香港地下六合彩”。其实，“禁止跨越行政区域销售彩票”的表述更加简洁，中国人民共和国境内的香港特别行政区的彩票自然就不能在广东省、广西自治区销售。建议《细则》明确“禁止彩票跨省级区域销售”，为今后新的销售渠道确定一个基本的构架。

7、细则有必要给“彩票公正性”提供技术构架上的支持

彩票的安全与公平公正，制度构架是最根本的保证，也就是在制度构架上，要保证彩票交易的核心环节，不能被彩票发行机构自行垄断，要在制度设计上确保有一个与发行机构相互监督、相互制约的开发服务商存在。一些业内人士，总是强调技术上彩票交易系统的“自行研发”，而没有在更高的战略角度摆正自身的位置，把自己置于社会焦点的风口浪尖上，把彩票机构置于巨大的经济风险之上。作为置身于发行销售机构之外的第三方的开发商存在本身，就是彩票公正性的重要保障手段之一。彩票机构与开发商之间，形成了相互约束、相互监督、互证清白的关系，基本的原则是：开发与运行分离。也就是说，在制度设计上要确保，负责系统运行的发行机构并不参与系统的核心开发，因此要独自更改系统参数与设置几乎是不可能的；另一方面，负责系统核心开发的开发服务商，在日常系统运行中，没有机会接触系统，也不能独立操纵系统。我国彩票销售系统在安全性方面严重滞后，特别是在防范彩票机构内部违规操作的监控与稽核、防范内部风险方面m。我们当然应当相信广大彩票从业人员的政治觉悟和责任意识，但是永远也不能排除少数人利用系统或环节上的漏洞有意或无意的违规操作，彩票机构“自行开发”销售系统的模式不可取！

8、细则对彩票系统的描述要专业规范

《条例》提出的“管理信息系统”与《细则》说的“销售管理系统”在专业的角度看，根本不是一回事儿。“彩票销售系统”、“管理信息系统”、“信息发布系统”是支撑现代彩票业的三大系统：“彩票销售系统”是面向市场销售的计算机网络，完成彩票安全、高效销售的功能；“管理信息系统”是面向彩票机构内部，为了提高彩票机构的管理效率而建立和运行管理、决策支撑管理系统，其部分信息源来自“彩票销售系统”，但是其信息的量化指标、目的用途与销售系统具有很大差异，把两系统混淆或者简单的融合，或者降低“彩票销售系统”的安全性与响应品质，或者管理者得不到符合需求的服务，都是不可取的；“信息发布系统”主要是基于彩票机构官方网站的对社会的信息发布系统，该系统涉及到彩票的信息公开问题，也应充分对待。

9、兑奖期限的引用法律条文问题

细则第四十三条，兑奖期限最后一天若遇休假日，应引用引用法律条文为《民法通则》，而非《全国年节及纪念日放假办法》，前者是法律为上位法、后者是条例为下位法，中华人民共和国法律体系中，下位法服从上位法。细则应叙述为“按照民法通则第一百五十四条原则，兑奖期间的最后一天是法定休假日或当地人民政府规定的非工作日的，以法定休假日或非工作日的次日为期间的最后一天”。

10、细则“第二十一条”的举证问题

细则“第二十一条”“近五年无刑事处罚记录和不良商业信用记录”，其举证问题如何解决？是否与国家相关法律，对违法人员的从业的相关违背，需要法律研讨。

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