爱华网老年人权益保障法实施存在的问题及对策
-----新《老年人权益保障法》的实行情况、问题与建议
2013年11月12日为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，十八届中央委员会第三次全体会议研究通过了全面深化改革的若干重大问题，出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确要求：积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。《中华人民共和国老年人权益保障法》经1996年8月29日八届全国人大常委会第21次会议通过；到 2012年12月28日中华人民共和国主席令第72号公布修改后2013年7月1日开始实行。实行近一年来看。总体反映很好，但是问题也有，应当进一步改进。
一，新《老年人权益保障法》实施的成就；
二，新《老年人权益保障法》实施中的问题；
三，对于新《老年人权益保障法》实施的建议；
一，新《老年人权益保障法》实施的成就
《老年人权益保障法》实施以来，特别是随着我国经济社会的发展、人口和家庭结构的变化，老年人权益保障工作出现了一些新情况新问题：一是人口老龄化快速发展。二是困难老人数量增多。对社会照料的需求日益增大。三是家庭养老功能明显弱化。因此，日益严峻的老龄化问题和养老问题，已经成为社会问题，应对人口老龄化，发展社会养老管理服务工作形势紧迫、刻不容缓。老年人权益保障法修订以来的主要成就：
一、老年法律体系基本形成，作用日益明显。新的法律，从国家法律层面进一步完善了养老法律制度。是我国老龄事业发展史上一座新的里程碑，对于弘扬中华民族敬老、养老、助老的美德，增强全社会的责任意识，改善维护老年人权益的各种条件,实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐，都产生了巨大的促进和保障作用。新老年人权益保障法的实施逐步推动了全国各地出台了老年人权益保障法实施条例或办法。目前，以宪法为核心，老年人权益保障法为主体、包括相关法律法规、行政法规、地方法规、部门规章和有关政策在内的老年法律法规体系己基本形成并逐步完善,为发展老龄事业、维护老年人合法权益，提供了制度保障。（一）、在养老保险方面。围绕老年人基本生活的保险、救助、奖励扶持制度基本确立，目前，我国参加城镇基本养老保险人数领取养老金的已经是绝大部分；国家连续十多年提高企业退休人员基本养老金水平；参加新农保人数越来越多；城镇居民社会保险已经大部分覆盖。（二）、在医疗保障方面。新医改方案堤出后，我国全民医疗保障范围不断扩大，全国县、乡(镇}、村(居)三级基本卫生服务网络初步形成。如果从１９９４年的医保试点算起，中国仅用了１８年的时间，就基本建成了一个覆盖十几亿人口的庞大体系，这在世界上也是非常少见的。（三）、在涉老救助和福利方面。每一个城乡大部分老年人逐步享受了最低生活保障，“三无”、 “五保”老年人纳入了供养范围。补助贫困农村老年人实施危房改造。大部分省份建立了高龄津贴和免费体检制度。在奖励扶助方面。制定了城镇独生子女父母老年奖励规定，农村计划生育夫妻得到养老扶助奖励。（五）、在养老服务设施建设方面。社区养老服务设施进一步改善，社区日间照料逐步扩展，己建成含日间照料功能的综合服务中心。以保障三无、独居、空巢、失能、低收入老人为重点的，借助专业化养老服务组织，提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务的居家养老服务网络初步形成。《社会保险法》的颁布实施为标志，老年法律体系更加健全和完善，为老服务体系进一步健全，法律和制度的保障作用更加凸显。
二，从具体政策方面规范了政府和家庭成员的行为起到了积极作用。特别是新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》后，从各级政府方面逐步建立了多层次的社会保障体系逐步提高了对老年人的保障水平。对于老年人权益的保障起到了很好的作用。地方各级人民政府在实施廉租住房、公共租赁住房等住房保障制度或者进行危旧房屋改造时，开始优先照顾符合条件的老年人。
对于家庭成员的行为起到了积极作用一是家庭成员更加关心老年人的精神需求了，忽视、冷落老年人的少了。与老年人分开居住的家庭成员，也经常看望或者问候老年人。二是家庭成员歧视、侮辱、虐待或者遗弃老人的少了，对老年人实施家庭暴力的也少了，这些都对规范家庭成员的行为起到了积极的作用。三是在老人赡养方面，大部分家庭赡养人越来越积极履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务了，重视照顾老年人的特殊需要，妥善安排了老年人的住房，强迫老年人居住或者迁居条件低劣的房屋的少了。四是老年人的婚姻自由因为受法律保护，子女或者其他亲属干涉老年人离婚、再婚及婚后的生活的少了。赡养人的赡养义务不因老年人的婚姻关系变化而消除。老年人自有的住房，赡养人有维修的义务。
二，新《老年人权益保障法》实行中的问题
我国人口老龄化发展之快，人数之多，是世界上决无仅有的。我国人口老龄化具有人口基数大、增长速度快、未富先老、与经济社会发展不相适应等基本特征，是应对人口老龄化的重要挑战。与此同时，我国人口老龄化与工业化、城镇化、现代化加速推进相伴，与城乡差距、区域差距、收入差距不断扩大重叠，与经济转轨、社会转型、文化领城深刻变革相交织，与家庭小型化、空巢化相并存，直接导致“十二五”时期及今后一段时期养老比例上升。由此带来的社会对养老等社会公众福利服务供给严重不足，社会福利设施尤其是老年社会福利设施建设远不能满足要求，欠发达地区的矛盾更加突出。在新形势下，面对人口老龄化和“４２１”家庭小型化的发展趋势，以及市场经济快速发展的现状，人们的思想意识也发生了深刻的变化，一些传统的观念受到了冲击，道德观念有所衰退，商品交换、不尊老爱幼、老人摔倒无人扶、不赡养老人的现象时有发生，一些损害老年人合法权益的案件的发生更令人痛惜。老年人作为弱势群体更需要法律的保护。我认为当前老年人权益保障法贯彻实施中还存在以下问题：
（一）、老龄问题还没有引起社会的普遍应有关注，对老龄工作重视不够，可操作性弱,责任不够明确，部分老年维权机构不作为。一些单位和群众尊老敬老的观念不强，甚至少数领导对老龄工作往往是说起来重要，做起来不要，特别是中央《八项规定》执行当中把对老年人的应该有的福利都消减了。部分群众和老年人运用法律武器维护老年人合法权益的意识和能力不够，社会上不尊重老人和侵犯老年人合法权益的现象时有发生。可操作性弱,责任不够明确。《老年人权益保障法》中有许多空泛词语,如“国家鼓励”、“国家支持”、“国家应当重视”、“国家和社会采取措施’、“提倡”、“发展”、“扶持”等。这些宣言式的规定,难以调整政府与老年人之间的关系,明确责任主体,也很难使每个人的权利得到平等的保护。显然,这样的法律很难对老年人的权益起到有效保护的作用。部分老年维权机构不作为。老年人是弱势群体，这是个不争的事实，而且是一个特殊的弱势群体。保护老年人的合法权益不受侵犯，更是人权保护的一种必然。保障法规定：保护老年人的合法权益是社会的共同责任。国家机关、社会团体、企事业单位、组织应当根据各自的职责，做好老年人权益保障的工作。同时规定，居民委员会、村民委员会和依法设立的老年人组织，应当反映老年人的要求，维护老年人的合法权益，为老年人服务。然而，在当下，不知是人们受市场经济的影响，还是“多一事不如少一事”思想在作崇，法律规定起维权作用的机构所占比重明显较小，同时，相关机构或组织在“可为”的情况下，“坚决的不为”，实在令人费解。
（二）、老年人社会保障方面的法律法规体系亟待进一步对接与完善。我国老龄人口多、老龄化进程快、生产力及社会保障水平低、历史欠帐多,老龄化社会带来的问题，储如养老金支付压力加大、医疗费用剧增等等都急待解决。虽然《社会保险法》的颁布实施，加大了“养老、工伤、医疗、失业、生育”及“五金”的征收力度，大大地缓解了养老金支付的压力和医疗费用的支付压力，社会保险法也有一定的篇幅阐述社会保障，但是本人还是认为：社会保障方面的法律法规还不健全，细化不够，本着以人为本的理念，保障老年人养老的合法权益的力度还显不足，医疗保险的有关内容太少，老年人社会保障方面的突出问题仍亟待解决，未制定单项的《社会保障条例》加以细化，以调整各类社会成员的关系，在促进和谐社会建设，保障老年人安度晚年方面仍显不足。老年人权益保障法》和其他相关法律之间存在着不协调性。当前的《老年人权益保障法》同其他相关的法律存在着两种不协调之处:一种是属于实质性的不协调,另一种是属于形式上的不协调。侵犯老年人财产权和人身权的案件时有发生。家庭赡养、抚养、继承纠纷、离婚等涉老家庭婚姻类案件频发。
（三），《老年人权益保障法》的核心地位不够明确,使得老年人权益保护得不到落实。一是法律宣传还不够深入。我们的普法工作还不够扎实，执法主体不够明确。全社会成员尤其是老年人对老年法的认知不够，用法律维护老年人合法权益的能力不够。就法制建设而言，亟待进一步完善相关的老年法律体系，细化相关规定，推进依法治国，从法律和制度的层面保 障老年人的合法权益，当前十分迫切的是应对老年人权益保障法等法律、法规进行修改，并及早出台以适应当前快速发展的经济社会的需要及老年人的殷切期盼。
对老年群体的关心和重视程度不够，对人口老龄化这一社会问题的认识不足，“尊老”远不及“爱幼”的程度；不少老人晚年精神生活贫乏；二是政府对于老年人的投入还是不够，老年人工作发展不够平衡。由于受编制、经费、人员等因素的影响，老年人工作发展相对滞后，对老年群体的整体公共服务水平有待进一步提高；三是为老服务设施不够完善。一些地方为老服务设施数量少、规模小、标准低，老年人学习场所、文化体育设施建设不能满足老年人活动的实际需求。四是养老保障水平还是偏低，为老服务体系尚未形成。面对迅速扩大的养老压力，严峻的老龄化形势，我们在政策制度、标准规范、专业培养、示范推进、为老服务体系、养老机构建设、公共设施建设等方面都缺少必要的准备，老年服务设施明显不足，巨大的养老市场与政策制度滞后的巨大反差，迫使我们亟待制定相关的法律法规予以引导和规范，亟待全行业形成合力予以解决。
三，对于新《老年人权益保障法》实行的建议
老年人的问题是一个大的社会问题和法律问题。老年人权益保障关系到社会的方方面面，必须引起社会各个方面的重视和支持。同时，没有法律对老年人的保护、宣布和保障，老年人权益的保障只能是停留在口号式和道德式的应有范畴状态，要么经常面临受侵害的危险而无法救济。保障老年人权益的途径，只能是法律的途径。
一是进一步强化宣传教育，切实增强做好老龄工作的责任感、紧迫感和自觉性。加强宣传，让老年权益保障法广为人知，家喻户晓，深入人心。加强老年法的宣传是十分必要的，尤其是市场经济条件下，一些人一切以经济利益为重，在道德缺失的情况下，加强法制和道德的宣传教育，在人们的思想中筑牢尊老敬老的道德防线，防止侵害老年人权益的案件发生，是能起到十分重要的作用的．因此，要千方百计、采取各种措施、大张旗鼓地宣传老年法，使老年法深入人心，人人皆知，而这也将是一项十分重要的法制工作。老年人权益保障法可以纳入每一次普法的内容之一，利用每年的重阳节进行集中宣传，在全社会营造发展老年事业的良好氛围；加强普法、执法的制度建设。在实际工作中，普法、执法都是要靠人去操作的，而这些工作机构中的工作人员又因各种原因变化较大，因此，有必要制定和完善各项规章制度，以保障普法和执法不因人员的变化而变化，尤其是对执法而言，执法是一件十分严肃的事，必须严格执法，不能因人为的因素或其他的原因而草率行事，必须用制度来规范，以维护老年人的合法权益不受侵犯。
二是进一步加强政府投入，老年人服务保障体系建设，鼓励社会力量兴办养老服务机构。建议建立“关心上一代工作委员会”，明确城乡养老服务均等化只是时间问题，将构建城乡统筹的老年社会保障和养老服务体系，推进城乡养老服务均等化、一体化等内容写入法律。明确各级政府在规划、建设、管理老年人服务设施工作方面的责任。尤其要明确在规划、新建小区时，必须建设老年人、残疾人服务设施和无障碍设施，对己建小区、改建小区，改造时要优先考虑老年人、残疾人服务设施及无障碍的建设和改造，不符合要求的，不予审批。对不作为的政府和部门负责人追究法律责任。将老龄事业列入当地经济社会发展规划、年度计划和目标考核，将老龄事业发展经费、项目经费、专项经费列入当地财政预算,并按５％的速度逐年增加，以保障老龄事业与当地经济社会事业同步发展。建立农村新型养老保险制度，建立多元化的养老服务机制，鼓励社会力量兴办养老服务机构，重视老年医疗保健工作，健全社区老年医疗服务中心，大力发展助老服务志愿者队伍；
三是采取有效措施，依法维护老年人合法权益。（1）建立健全老年维权和老年人法律保障网络网络，就地就近为老年人提供维权服务。有关部门要制定和完善对老年人的法律援助、司法救助和法律咨询服务措施，对侵害老年人合法权益的申诉、控告和诉讼要及时受理，优先立案、优先审理、优先执行。对不尽赡养义务、虐待老人和侵害老年人合法权益的行为要加大惩处力度，切实保障老年人的合法加强老龄执法，建立健全老年人法律保障网络。（2）关爱老年人，不能仅仅局限于物质层面，更要注重老年人的精神层面。现阶段，有必要在全国和省级开设专门的老年电视频道，实现诉老心声、帮老解困、助老维权、扶老创业的目标。收看电视，既是老年人精神慰籍的主要途径，也是公平文化权的体现。（3）建议将“在省、市级以上电视台开播老年人电视频道，有条件的地方电视台在条件成熟时开播老年人电视频道”写入法律。、建议以法的形式，进一步明确各级政府和社会各有关单位开展老年人文化体育活动的责任，以便其深入开展各种适合老年人特点的文化体育活动和健身活动。（4）建议进一步明确规定子女对父母的赡养细则和明确社区(村)居委会对辖区老龄工作的责任及对老年人维权的责任及具体方式。随着我国经济社会的发展，社区居委会在管理社区事务方面的作用愈来愈明显，重要性愈来愈凸显，建议在法律中明确社区(村)居委会对辖区老龄工作的责任及对老年人维权的责任及具体方式。（5）建议在法律中明确规定，精神残疾老人、智障老人、肢体残疾老人受到侵害的维权，可以由监护人主张权利，也可以由老龄工作机构、残联、妇联等相关的组织主张权利，也可以由近亲属、同事、邻居主张权利。尤其是老年人的合法权益及财产遭到直系亲属侵害时，上述组织和个人均可为其维权，主张权利，鉴于各种侵害老年人权益的案件时有发生，建议对各种侵害老年人权益的侵权行为都列出具体的情形，并列出相应的处罚规定。
四是完善老年人权益法律保护的建议
首先,加强保护老年人权益的有关立法。社会政策与法律是治理国家、管理社会的两个不同的重要工具,从长远来看,要使老年人的合法权益免受侵害,使老年充分享社会发展的成果,就必须有法律的建立和不断完善。因为与政策相比,法律在制定主体、表现形式、调整范围、实施方式、稳定程度等方面具备更多优势,不仅使法律所规定的老年人的权利和义务得以明确实践和履行,而且其特有的确定性、约束性和权威性,是保护老年人合法权益的可靠保证。目前上升到国家法律层级的只有新修订的《老年人权益保障法》,绝大部分老龄政策在形式上以“通知”、“意见”、“决定”等规范性文件的形式出台,这些文件的效力较低,导致政策的贯彻实施难以达到预期效果。因而,要逐渐将经过实践检验行之有效的、并具有长期稳定性的、成熟的保障老年人合法权益的社会政策,通过法律的形式固定下来。同时,要深化老年权益保障制度的改革,实现老年权益保障法制专门化,制定出符合我国实际的老年人法律保障制度。
其次,法规的普适性规定和针对性规定要紧密结合。总体而言,《老年人权益保障法》作为维护老年人权益的一部专门法,是以“年龄”而不是“需要”来划分对象的,这忽视了老年个体的差异性。现实中,不同老年群体的“需要”和“问题”各不相同。一方面,老年人作为社会群体的一部分,维护老年人的合法权益,应该把握老年人的实际生活状况,深入了解老年人的共同性需求和差异性需求,在满足老年人基本生存需求的基础上,努力实现老年人的发展性需求和价值性需求,这是制定老年法的起点和归宿。另一方面,我国老年人口众多,各地区经济和社会发展不平衡,使得我国的老年人群体在年龄层次、经济能力、生理状态、知识技能等方面存在较大差异,这就要求通过立法保障老年人基本权利时,不能忽视这些方面的区别,要综合考虑具体情况来制定老年法规范,使立法符合老年人实际需求。客观上要求老年立法不能搞一刀切,要区分地区、年龄、不同保险制度、不同健康状况的人群,区别对待、分类指导。老年人权益法律保障体系的完善要充分考虑到经济发展的不平衡性,不同年龄阶段,不同性别老年人的特殊需求,有计划分阶段的进行。
第三,健全老龄法律体系的系统性。中国当前老龄法律体系缺乏系统性,没有形成和谐一致、有机联系的统一整体。主要体现在:一是分散性立法无法有效保障老年人的特殊权益。除了《老年人权益保障法》,我国现有关于老年人权利保障的法规范散见于各个部门法规范中,尚未形成专门的、完整的老年人权利保障制度体系。比如缺乏养老保险法、医疗保险法、社会救济法、家庭赡养法、老年保健法等方面的配套法律法规,使《老年人权益保障法》的许多规定显得过于原则化,不具有操作性或难以操作。二是有些法律和具体政策之间,以及相关法律之间存在不一致的内容,需要及时修改和完善。从某种意义上说,老龄法律体系缺乏系统性阻碍了老年法的发展。因此,在立法上要注重老龄法规范之间的结构性、逻辑性和关联性,以形成一个内容完备、和谐统一的老年法体系。婚姻、家庭、财产是老年人晚年的心灵寄托，妥善处理好三者的关系，是保护好老年人权益的题中之义，也是各级政府以及社会组织及个人的责任，更是法律的必然使命。
2014.3.15..
