安全理事会增加常任理事国问题 安全理事会常任理事国

安全理事会增加常任理事国问题

近年来，联合国不大受到重视，安全理事会虽然仍通过非常重的决议，也是不大受到重视。然而这只是短期现象。国际关系千变万化，多边国际机构的作用不可忽略。获得在联合国安全理事会中的常任理事国地位，仍旧是非常重要的。日本就没有停止过它的纵横捭阖手段，力图挤进安理会常任理事国圈子。这事关系重大，必须小心对待。

安全理事会的重要性

为了解常任理事国的重要性，首先看安全理事会的重要性。

联合国安全理事会是联合国各主要机构中最有权力、最重要的机构。也是人类有史以来，最有权、最重要的国际机构。它之所以重要，简单地说，是：

1。根据《联合国宪章》，它得到会员国授权，代表全体会员国负责维持国际和平与安全。

2。安全理事会的决议对所有会员国有约束力，所有国家必须遵守安全理事会的决议。这和联合国大会的决议不同。大会的决议只是建议，会员国不必遵守。根据国际法院的意见，安全理事会的决议，相当于、甚至优先于国际条约。换句话说，会员国即使没有参加安全理事会决议的讨论和投票，仍然必须遵守安全理事会的决议，相同于它们必须遵守它们所批准的国际条约。

3。当国际间发生争执冲突的时候，安全理事会有权主动介入，要求当事各国以和平方式解决争端；安全理事会有权调查各种争端；有权提议处理的办法，有权考虑采取实际行动，包括要求会员国进行经济制裁、断交、动用海陆空武力干涉等等，而各会员国必须遵守决议，按照决议采取各种措施，包括提供军队。

联合国的许多机构里，最具有超国家的，类似世界政府能力的机构，就是安全理事会。

一国霸权或多边世界和平的较量场

安全理事会的重要性还不仅在此，它甚至可能掌握人类历史未来发展的舵。非同小可。

20世纪两次世界大战的惨痛经验，唤起了有远见的世界级政治家共同创建了联合国。联合国的理想，是通过全世界各国共同参与的多边谈判，规范国际关系，和平解决国际争端，合作安排人类未来的共同进步。这叫作国际多边主义，配合着各国同时各自发展多元社会，相得益彰，可以说是许多具有远见的人认为是未来发展的理想模式。

使这个模式实际发挥作用的国际机构，以联合国为最重要的代表。在联合国的框架内讨论并签订的许许多多条约、公约，规范了现在世界上大多数的国际关系。其中安全理事会，又以多边决定的方式，基本维持了世界和平六十年，并且多次防止或减少了区域性的、国与国间的冲突。发挥了多边主义的功能，功不可没。

自从美国遥遥成为唯一的超级强国之后，美国国内的保守势力，极力主张按照美国的理念，由美国一个国家主导领导世界新秩序的安排，排斥他们认为的抄国家组织。这是一种相对于多边主义的单边主义，与历史上一个国家强盛后的对外扩张势力以至征服的传统，却是一脉相承。

这两种国际关系发展理念的冲突，在安全理事会中集中的表现出来。美国与其他安理会理事国的冲突，就是多边决定还是一国决定的冲突。美国不愿接受所谓“世界政府”或“超国家政府”的指挥，而世界上多数国家认为，美国违背多边主义的游戏规则，一意孤行。

既然纵横捭阖的竞技场是在安全理事会，谁进入、谁不进入安全理事会，就成为对未来世界发展主导权的争执。是左袒倾向多边主义，还是右袒支持美国，关系重大。将来是领导别人，还是被别人领导，属于切身利益。

安理会常任理事国的重要性

联合国在1945年成立的时候，安全理事会有十一个理事国，其中五个是常任理事国。1963年修改《宪章》，增加了四个非常任理事国；常任理事国照旧；一共十五国。根据安理会的表决规则，实质问题的表决，需要十一个赞成票，其中包括五个常任理事国的赞成票。换句话说，任何一个常任理事国不投赞成票，一个实质性决议就不能通过。这就是常任理事国的否决权。照历年的习惯，常任理事国可以投弃权票，或者不参加投票，只要不是反对票，也可以使决议通过。对程序性的问题，则没有否决权。

由于任何一个决议，都必须得到每一个常任理事国的同意，至少是不反对，所以任何国家对某个决议有利益关系的时候，正反双方都尽量接近常任理事国，提供信息，背景资料，以及对国际关系的分析等等。事实上，不仅与安全理事会有关系的问题，任何与联合国各机构议程上有关的问题，任何国际间的问题，以及双边的问题，各国都同安理会的常任理事国沟通。所以安理会常任理事国掌握大量的国际“关系”、信息和筹码，能够在世界上发挥政治大国的作用。随着政治大国的地位、交往和影响力，直接间接的利益交换就在其中，从而获得大量的政治、经济利益。常任理事国因为经常在位，永远不离开安理会，它们的对国际问题的掌握和影响力，远远高于那些不能连任的非常任理事国。非常任理事国必须经过多方面的努力才能当选，并且两年任期届满后，辛苦建立的“关系”、信息网和权力基础，都要割断。在这个意义上，具有“常任”的资格比偶然一用的否决权的重要性大得多。

所以，常任理事国实际上控制安全理事会的操作，非常任理事国中虽然经常有重要的发达国家和发展中国家，只能居于次要地位。例如，日本凭借它的经济实力和金元外交，曾经无数次当选非常任理事国，但是始终不是政治大国。

安全理事会的改革要求

由于安全理事会有这样重要的作用，其中常任理事国的重要性尤为显著，所以多年来关于安全理事会的改革，也就是怎样扩大的问题，呼声很多，争执不断，各方利益冲突，始终不能获得折衷方案。

安全理事会由五个常任理事国主导，其中实际上又是美英法三个西方大国主导。过去苏联是站在反面角色的立场，常常使安理会不能发挥作用。苏联解体后，安理会就完全由西方大国一手操纵。当然，基本上是美国一手操纵。任何事项，都看美国的脸色而定夺。

现在联合国191个国家中，绝大部分是发展中国家，其中有的国家已经有大国的形势，具有越来越大的影响力，可是它们和其它发展中国家一样，在最重要的国际机构中，作用有限。四个常任理事国集中在欧美，都是发达国家，只有位于亚洲的中国，是发展中国家。非洲、南美洲以及阿拉伯世界，一个常任也没有。这是要求安全理事会改革的第一种原因。

另一方面，从各国对联合国提供的预算经费和各种自愿捐助以及对联合国各种组织工作以及实务工作的人力物力看，西方几个大国对联合国的贡献，比所有其它国家的总和还多。其中特别是日本和德国的经济实力最显著。实际上，联合国要靠大国出钱出力，才能够办事。日本早就拿“谁出钱谁就有发言权”作为最重要的理由，积极争取成为安理会的常任理事国。最支持日本的是美国，第一上因为日本能够减轻美国的负担，日本的国民总产值大约占世界的14％，而所出的联合国会费，占总数的19.5％；美国的总产值大约占世界的34％。会费只占20％。其他各方面的捐款，日本也最积极。第二，日本是美国最忠实的跟随者。特别是在伊拉克战争问题上，美国的欧洲盟国多有异议；日本则别有目的，步步跟随，美国也就卖力支持日本。这是要求改革安理会的第二个原因。

支持这第二个原因的国家原本不多，但是它们正是最有力量的国家，影响力最大，游说最力、在联合国内外做的工作最多，声势浩大。例如日本专门派了一名副常驻代表驻在纽约，配合在东京主持的小泉首相，就地协调拉票的工作。

日本争取常任理事国的攻势

以上的说明，对中国的关系特别重大。因为中国是一个后起的国家，不熟悉国际关系中的运作，除了与台湾问题有关的事项外，其他外交活动不积极。中国由于历史的原因而拥有常任理事国的地位，但是对于联合国中议会运作的制度，由于制度上的原因，很不熟悉，也不感兴趣。中国在联合国里的角色定位，十分不明显。中国不是发达国家，也不是发展中国家集团的一分子。中国的地位是“挂靠”在77国集团（实际134国）。

日本则凭借它世界上第二强国的实力和它在各方面的人才与能力，在联合国内外都十分活跃，广建关系。日本在广泛的公关作业中，处处表现比中国优越的态度。它在东亚称霸所缺少的唯一因素，是缺乏在安理会的常任理事国地位。

其次，日本想要跳出第二次世界大战战败国的阴影，特别是侵略国暴行国的负面形象，一旦“入常”，它维持和平、安全、乃至维持国际正义与人道主义的前卫地位，便受到公认，其历史尴尬角色就不会再受到质疑。

现在日本比以前更积极的争取“入常”，由首相亲自领军，动员一切实力，务求成功，主要原因是积极对付中国的发展势头，同时在美国独霸与多边外交的争执中，乘机运用美国的支持，建立自己的政治、军事势力。

二十一世纪是海洋争夺的世界。拥有海洋的国家将占优势。在这方面，日本拥有地理、历史、科技的有利条件。日本是海洋民族，有经营海洋的传统、经验、能力。日本居于西太平洋北部的战略地位，更由于控制大片的海洋岛屿，海洋势力广袤，早已是海洋大国。日本要独占优势，抑制大陆角色的中国，必须不让中国进出西太平洋。日本要以三道海洋岛屿链封锁中国，第一链是占领钓鱼台群岛，控制台湾，第二链是直伸到台湾东部海面的琉球群岛，第三链是把位于东京以南1700海里、退潮时露出海面的珊瑚礁――日名沖之島――建立成人工岛屿，纳入为领土，使日本太平洋岛屿链一直延伸到北纬20度。

但是过去日本在政治上缺乏自己的势力，以上的战略需要美国的支持。即使已经拥有军事实力，也不能发挥。它封锁中国的手段，一是靠挑拨中美关系而得到美国的支持，二是靠操作台独而消耗中国。未来要巩固它的海洋霸权优势，必须本身拥有更大的政治能量。所以它“入常”的欲望，越来越迫切。此其一。

日本进入联合国，自然成为发达国家大国的一员，与欧美国家的常任理事国结为一体，指导联合国的操作，把中国逼到靠边站的地位（见另文分析），中国很可能在它的运用下，成为它的势力圈成员之一。达到日本传统的野心欲望。此其二。

日本由于缺乏政治大国的条件，即使在西太平洋，仍然要以美国马首是瞻，所有的利益与美国共享。在联合国里全力支持美国，出力多而所得少。日本表面上很顺从，但是心中可能不服。并且它经常需要花大量金钱巩固在联合国地位，久已不满。只有获得安理会常任理事国地位后，才能建立自己世界性的势力，以左拥东亚大陆，右拥西太平洋的实力，脱离美国的控制，进而与美国分庭抗礼。此其三。

小结

安全理事会常任理事国的地位既然这样重要，有它可以成为政治大国，随之而来的利益是其他国家无法分享的，没有它便在世界舞台上处处吃亏，有大国欲望的国家必然要积极争取，而担忧邻国获得常任理事国的国家，也必须全力加以阻止。

中国由于制度上的原因，和外交能力上的限制，将面临日本“入常”攻势的巨大挑战。所以安理会扩大方案怎样出炉，将对中国影响深远。

安全理事会几个扩大方案的利弊

目前台面上的安理會扩大方案

扩大安理会的呼声由来已久，联合国有专设的委员会，讨论经年，毫无结果。各方面的矛盾无法折衷。一个国家成为常任理事国后，它的地位和权力大为上升并且巩固，利益随之而来，和它竞争的同一个区域的其它国家，就永远屈居下风，成为次等国家。过去反对各种扩大方案的国家，主要是德国的友邦意大利，印度的对手巴基斯坦，巴西的西班牙语邻国。

2004年秘书长为了联合国的全方位改革，又专设了一个高级小组，就各方面的改革项目提出建议，其中关于久悬的扩大安理会问题，提出了两个具体方案。

两个方案都建议扩大安理会到24个理事国，新增加的理事国都没有否决权。同时将原来东欧、西欧两个集团合并为一个；全世界共四个区，每一个区的各类理事国总数全部都是6个。基本上减少了欧洲的比重，加大了其他三个区的比重。

方案A主张增加一类没有否决权的常任理事国：非洲和亚太各两个，欧洲和美洲（南北美）各一个；原来任期两年不得连任的非常任理事国的数目增加到13个：非洲、美洲都增加到四个，亚太维持为三个，欧洲则降低到二个（因为增加了一个常任，所以减少一个非常任）。

方案B主张增加一类可以连任的四年期理事国（以下暂称为“半常任理事国”），四个区域各两个，共增加8个。原来任期两年不得连任的非常任理事国总数只增加一个：非洲增加到四个，亚太维持为三个，美洲增加到三个，欧洲减到一个（因为它拥有常任和半常任共5个）。

两个方案和现在的安理会的比较见下表。

对A、B案的分析

目前联合国按照地理区域分成五个区域团体，新的设计简化为四个地理区域：东欧西欧合并成欧洲，南北美洲成为一个区域，加上亚洲和非洲。四个区域各有六个理事国。表面上看来平等，虽然亚洲占世界人口的一半，只占四分之一席。

根据《宪章》第23条，非常任理事国的选举，应当考虑地域分配。这次分配常任或半常任理事国的席位，主要考虑也是地域分配，满足各区域发展中国家的第一种改革要求。

两个方案设计的常任和半常任理事国都没有否决权。A案使新的常任理事国“一步登天”，所以几个机会最大的国家都全力活动，要锁定采用A案。B案设计的可连任四年制理事国，不是真正的常任，想要连任便需要每四年花大功夫、付大代价去竞选连任，所以日、德、印、巴（西）“四人帮”极力反对，被称为“四人帮”。B案使得许多别的国家有机会竞选成为半常任理事国，而且大多数国家能够每四年跟想要连任的国家在竞选中讨价还价，为本国争取利益，所以许多发达国家和发展中国家愿意支持B案，反对A案。

无论A案、B案，都造成24个理事国。安理会将过于庞大，不可能运作。其结果势必是理事国分成三个层：五个西方发达国家――日本基本上是西方国家――是最大的实力集团，成为最高层，是主导力量；四个（A案）或六个（B案）发展中常任/半常任国家成为强大的中层；其它国家（13或11个）是不能连任的两年期非常任理事国，变成第三层。现在非常任理事国数目（10）是常任理事国数目（5）的两倍，享有数量优势。但是在A案或B案，它们丧失数量的优势，所以整体力量下降。俄、中很可能成为孤独的游离子，是其它三层合纵连横中运用的棋子。结果安理会暗斗多，不如现在能发挥集体作用。这是结构上的重要缺点。

A、B两案的常任和半常任太多，占了大约全部理事国的一半。非常任理事国虽然由世界上绝大多数国家（A案180国，B案178国），包括发达国家和发展中国家，每两年选举一次产生，具有最大的代表性，但是在安理会里面也只勉强一半多的代表，而且是第三层的代表，等于是靠边站。所谓“改革”，变成少数大国（A案的一、二层常任是9国，加中、俄共11国；B案的常任/半常任共11国，加中、俄达13国）长期稳稳地掌握了一半的票。这违背争取国际平等和民主化的原则。这是代表性上的重要缺点。

不是安理会理事国的国家，等于是第四层。世界上的国家有这么多层次，显然不是令人满意而能长期维持的优良制度。

高级小组在拟定方案的时候，强调常任或半常任理事国的条件应当是拥有对联合国提供财政、军事、外交贡献的能力，为选择大国提供理论基础，从而实践强国“有钱有理”、“实力即实权”的主张。然而这不但违背联合国平等民主的原则，并且还有一个重要的破绽：日、德今天是发达国家中的强者，但是随着世界上不少国家的迅速发展，两国的地位势必会渐渐相对地减弱。所以它们成为安理会常任理事国最多是反映过去和今天的世界上实力的分配，而不是反映未来的世界上实力的分配。把它们推上安理会的常任理事国地位，是违反世界发展的趋势，使安理会随时间的推移而越来越脱离现实，它的成员结构越来越不合理，不久之后定会再响起需要调整的改革呼声。

A案增加德国为常任理事国，使得西欧的常任理事国不减反增，不是很好的安排。主要原因是：提升日本就不得不提升德国，所以关键在日本。

日本的资格问题

日本虽然实力强大，它的资格最有问题。日本是二次世界大战的侵略国，是人类历史上最大的暴行国，像南京大屠杀、以活人做生化武器试验、生化战、以活人做靶子练刺刀、对平民轰炸扫射、慰安妇制度等不人道罪行，都是超过德国的罪行。更严重的是，德国早已承认过去的错误，跟纳粹的政权和理念完全一刀两断，日本却完全继承过去的一切：其皇室、政府、议会、财阀、极端右翼势力，都是一脉相承。日本帝国的国旗、国歌、军歌，都没有改变。日本的皇室、政府、议会、财阀、右翼团体，都不承认它们的侵略和暴行是有罪，不但美化侵略，修改教科书，并且公然崇拜战犯和侵略战争的士兵，包括其中的暴行犯。日本是一个尚未悔罪的侵略国，它仍然是联合国《宪章》第53条第2款所指的侵略国，它的心态使得远近的亚洲国家都对它不信任。它没有资格成为安理会的常任理事国。

日本虽然在亚洲，但是一百年来它自居为欧美国家，处处与欧美一致，而亚洲所有其他国家――除以色列外――都是发展中国家，它完全不代表亚洲国家。支持它入常的是美国。

A案的最明显目的就是要把日本拉抬为美国在安理会内的助手，但是从伊拉克问题可以看出来，美国需要的是真诚的朋友，不是别有企图而紧跟美国的日本。日本入常，不但不能使美国在安理会的领导作用走向正常合理，反而会支持和误导美国犯更多的错误，这是A案的一大缺点。

设想一个更合理的建议

首先确立基本原则应当是：第一，增加发展中国家，平衡安理会的全球代表性。不采纳钱权对等的理论。所以不应当再增加发达国家的常任或半常任席位；它们的席位已经超比例。第二，给较多的发展中国家有机会代表它们的区域进入安理会，并发挥较大作用，所以主张设四年期可连任的半常任席，保持灵活性，随国际局势变动而更换部分代表。

根据这两个原则，自然产生一个简明的方案（姑称C案），更合理地改革安全理事会，即：增加亚、非、美各一个发展中国家的四年制可连任常任理事国；其它照旧。如下表：

分析

C案的特点是：避免A、B案的主要缺点而维持它们的优点，包括维持原来的五个常任理事国，保持安理会的稳定和持续性，同时增加发展中国家的代表，赋予重要地位和权力。亚、非、拉美三个区域从现在的没有重量级代表改变为有了重量级代表。亚洲的众多人口也增加了一个重量级代表，并且指定是发展中国家（亚洲只有两个发达国家）。满足要求改革的主要愿望。

增加后发展中常任、半常任理事国共4个（3个新任，加中国），和发达国家一样。增加的是半常任理事国，使得至少一二十个发展中国家有机会竞选四年可连任的席位，而不锁定少数国家长期代表所有的发展中国家。即使在欧洲，那里大多数国家是发达国家或接近发达水平，A案和B案分配给它们的常任和半常任特别多，结果使得大多数国家（约40个）只能竞选一个或两个非常任的席位，机会渺茫，很不公平。因此C案在制度上给较大多数国家较多的机会，更合理，更有普遍代表性，从而有制度上的稳定性，也会得到大多数国家的赞成。

两年期轮任的理事国在数量上的优势虽然减弱（10：8），仍比A、B案都好。

在结构上，安理会18个理事国不算太多，不至于分成三层，因为每一层的国家太少，不能成层。因此仍旧在两层的结构上运作，保持安理会的功能。

发达国家的优势比较下降，但是由于安理会仍然维持两层的原来运作方式，保持了稳定和运作，发达国家反而因为制度可以运作而能发挥它的作用，美国也仍然保持它的优势。因此，总的说来，C案是渐进的改革，符合国际组织不应当剧烈变动的原则。

四个案的结构比较如下：

	常/半常 (1)		非常任(2)	常/半常： 非常任(1) ：(2)	共
	发达：发展中	共
现在	4：1＝5		10	5：10	15
A	6：5＝11		13	11：13	24
B	8：5 或7：6 ＝13		11	13：11	24
C	4：4＝8		10	8：10	18

C案对联合国的财务会有正面的贡献。有的国家说，日本的会费和捐款最多，成为常任理事国后，捐款会更多。这是幻想。日本正是为了拉票，才大力出钱。一旦成为常任理事国，有了地位和势力，它就会争取把它的会费降低，像美国那样。日本不成为常任，为了发挥影响力，只有利用金元外交，成为联合国的一个财源。

C案的重大优点是防止日本军国主义复活。日本一旦成为常任理事国，没有顾忌，很可能不再顺从美国，很快就制造、研究、部署核武器以及它所拿手的生、化武器，名副其实的成为军事大国。这个可能性现在在日本铺天盖地的公关运作下，世界各国都不愿说出来。由于联合国为维持国际以及若干国家内的和平与安全，军事干预行动势必越来越多，日本将振振有词地大力扩张军备，特别是提升远距离作战的能力。阻止日本“入常”，必然有阻止日本生产核、生、化武器和扩军的效果，这将是对世界和平的重要贡献。

这个C案如果由中国提出，很可能得到大多数国家的支持而通过。因为它将使很多发展中国家不但不至于沦为三等、四等国家，还大大增加了成为半常任理事国的机会。这个提案即使最终会因为大国不赞成而不会通过，但是A、B案也就不会通过。中国将在外交折冲中赢得许多朋友。无论是A案或B案，中国将来在安理会中的地位都将下降，而日本是第一层的五强之一。相形之下，C案对中国明显有利。

结论

中国是安理会常任理事国中唯一的发展中国家，有义务为发展中国家发言。中国更有责任提出对世界和平与安全最有利的新方案。同时，中国人和全世界华人反对日本“入常”有充分正当的理由。中国为了切身的东亚和平与安全，必须阻止日本“入常”。仅靠反对不合理的方案不可能取得胜利，必须主动提出一套更合理的方案，符合联合国和世界大多数国家的利益，才能稳操胜算。

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