爱华网在分类推进改革中面临的问题与思考
《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）发布，中央就分类推进事业单位改革做了全国性的整体部署，对阶段性和总体性目标进行明确。总体目标：到2020年，建立起事业单位管理和运行机制，形成具有中国特色社会公益服务体系。阶段性目标：今后5年（2011年-2015年），在清理规范的基础上完成事业单位分类，为实现总体目标奠定基础。
作为此次分类改革的对象，全国126万个事业单位，今后5年内，都将面临归类划分、功能定位、职能确认以及人员管理模式等方面的变革。参照公务员法管理的事业单位（以下简称“参公单位”），部分或全部承担行政职能的事业单位，在分类推进改革中应注意和解决哪些问题，需要研究与思考。
一、当前形势
按照《指导意见》要求，全国事业单位将按照社会功能，划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。参公单位按照当前所承担的行政执法和监督等职能，在分类改革中，应当划归“承担行政职能”的事业单位。《指导意见》也对这类事业单位的改革思路与方案进行了明确：
改革思路：国家将结合行政管理体制改革和政府机构改革，逐步探索实行职能有机统一的大部门体制，推进“承担行政职能”事业单位改革，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。
改革方案：完全承担行政职能的，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能的原则设置；部分承担行政职能的，将属于政府的职能划归相关行政机构，单位重新明确职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。
二、趋势分析
根据当前分类推进改革的思路与方案，在5年过渡期内，国家设定的阶段性改革目标，参公单位必将面临两种改革趋势。
趋势一：直接转为相关行政机关的内设机构或独立行政机构，5年逐步调整到位
可能性：
一是参公单位都是经原人事部批准参公的，已经国家认定，全部或部分履行了行政决策、行政执行、行政监督等职能，属于“承担行政职能”的事业单位，具备调整为行政机构的前提条件。
二是参公单位在机构设置上，符合法律法规授权，具有单独设置行政机构的法律依据。但具体是作为相关行政机关的内设机构，还是单独设置行政机构，需根据国家综合行政管理体制和政府机构改革需求而定。
面临问题：
一是行政编制需要调剂解决。《指导意见》明确，事业编制转为行政编制，不是新增编制，而是调剂，并且调整后不得突破政府机构限额和编制总额。参公单位转为行政机构后，需要调剂的行政编制数目可观，难度很大。
二是部分参公单位可能面临人员分流的问题。目前，部分参公单位并不是所有人员都是参公管理人员，还存在一些非参公管理的事业编制人员。即使只有参公管理人员，需要调剂的编制数已达到很大的比例，若再考虑剩余的非参公管理人员，调剂量可能超过行政编制总数，调剂解决几乎不太可能。所以部分参公单位转行政机构后，将有可能面临人员分流的问题。
三是人员管理模式将发生变化。目前，部分参公单位中还存在非参公管理人员，在人员管理上执行“一个机构，两种体制”的管理模式。参公管理人员实行身份管理，执行职级工资制度；非参公管理事业编制人员实行岗位管理，执行岗位绩效工资制度。虽然执行不同的管理模式，但在人员使用上，不同程度上存在区别不清、交叉使用、模糊管理的现象。转行政编制后，无论是否全部调整，当前的管理模式都将发生变化，随着国家全面落实绩效工资的要求，非参公人员必将在严格落实岗位聘用制的基础上，建立绩效考核制度。
趋势二：将现承担的行政职能划归行政机构，单位划归公益类事业单位
可能性：
一是在现有的地区改革实践中，仅有极少数参公单位成功转为行政机构，大部分尚未调整到位，在5年过渡期内仍使用事业编制，正常履行相关职责。
二是按照《指导意见》要求，5年过渡期结束后，如果相关部门无法调剂到足够编制，参公单位无法调整为行政机构，只能划归公益类事业单位或撤销，其所承担的行政职能也将划转相关机关。
面临问题：
一是如果整体划归公益类事业单位，那么现参公管理人员的工资结构、人员管理模式均要重新调整，事业编制岗位需要重新设置、审批，需要重新落实岗位聘用制，建立绩效考核体系，落实绩效工资制度。
二是面临存在必要性的评估。经评估确有存在必要的事业单位，才能划归公益类事业单位。如果经评估认为承担任务不足，单位将撤销或并入其他事业单位。
三、应注意的问题
通过以上对形势和改革方案的简要分析，结合当前实际情况，参公单位要在分类推进改革中做到有的放矢，应当加强以下几个方面的工作：
一是严格落实分类管理的人事制度。党的十四大明确提出，机关、企业、事业要根据单位不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。机关单位人员实行身份管理，事业单位人员实行岗位管理。参公管理事业单位如果还存在非参公人员，那么应尽量避免人员身份不明确、部分职位岗位交互使用、模糊管理等情况。
二是尽快建立健全岗位聘用制。按照有关要求，事业单位应当尽快落实岗位聘用制度。按照核定的事业编制岗位设置方案，设置具体岗位，明确岗位聘用条件和资格要求，并本着公开、公平、公正的原则落实岗位聘用制。据公开资料显示：2002年事业单位开始试行岗位聘用制度，2004年覆盖36%的事业单位，2009年增长到80%，2010年已实现事业单位全覆盖。参公单位作为特殊的事业单位，原则上不用执行岗位聘用制，但对于存在非参公人员的参公单位，仍需要执行岗位聘用制度，从执行情况来看，落实程度不一。个别单位甚至尚未设置具体岗位，岗位聘用中也存在操作随意和不规范的现象。
三是尽快建立绩效考核体系。按照收入分配改革的有关要求，参公单位执行的是职级工资制，但存在非参公人员的，仍需执行事业单位岗位绩效工资制度。2007年，基本工资套改完成后，机关津贴补贴已规范完毕，但事业单位的绩效工资具体政策一直没有出台。据报道，近期国家《工资条例》有望提交审议，作为全国收入分配制度改中的第三步，绩效工资即将在全国事业单位中进入全面落实阶段。参公管理单位应当尽快抓紧调研，结合实际工作，综合考虑纳入绩效考核的相关因素及权重，为绩效工资的具体实施打好基础。
