爱华网级别没变，县为啥要改成县级市？
---江苏城市化巨变，撤县设市变出31个现代新城
整理：2012-05-22
南京大学规划专家崔功豪教授细析——
级别没变，县为啥要改成县级市
上世纪八九十年代，全国各地兴起了撤县设市的高潮，这是中国城市化进程中的一件大事，仅江苏就增加了31个县级市。南京大学城市与区域规划系教授、博导崔功豪当时担任了国家民政部设市规划专家组成员，参与审查了包括江苏在内各地的设市规划。回忆起当年的撤县设市热潮，崔教授深有感触地说，“城市数量增加了，城市人口增多了，一次区划调整，就是城市成长的历程。”
作为全国性的区划调整工作，当时各省份都在制定自己的设市规划，崔功豪教授的任务，就是到各地审查这些规划的可行性。“设市规划，内容主要是，在几年内哪些县有条件改为市，以及撤县设市的时序。当时，江苏的规划我们也做了审查，做的是比较好的，列入设市规划的县，其城镇人口集聚速度、经济发展水平、就业人口、工业产值等指标都比较高。”在这一时期，苏南原有的县基本都改成了市，苏中、苏北也都新增了一批县级市。
县和县级市，级别并没有变化，而只是改了一个字，这样大动干戈究竟为何？崔功豪解释说，别看只是一字之差，但对于中国城市化进程，可是意义重大。
“当时中国进入了城市化大发展时期，一个重要指标是城市数量会越来越多。过去我们的概念中，市和县在功能上其实是不一样的，”崔功豪介绍说，市是发展工业的，县是发展农业的；市是工业和第三产业的集聚，而县则是农业为主，即使是工业、第三产业也是围绕农业发展而设的，为农业服务。为了控制撤县设市的调整质量，当时国家还规定了一些基本指标，比如农业、三产的比重，工业人口的比例等等，以期将经济条件好、工业基础强的县拉入市的行列。而通过撤县设市，我国的城市化进程和工业化进程都向前推进了一大步，最明显的标志是城市人口激增。
而县长改成了市长，听起来感觉也不一样了。“有一次到深圳开会，市长、县长分开登记，市长住宿条件也比县长好一些，其实有的县经济水平不比市差。这从一个侧面反映了当时社会对城市的重视和对城市化的向往。”
不仅仅是这次调整，每一次区划的改变，在崔功豪看来，都是城市化进程中的一个推进器。“比如1983年江苏在全国率先撤销了地区，实行市管县，设立了11个省辖市，奠定了今天江苏版图的基本格局。这一改解决了中心城市实力不强的毛病。1996年，淮宿分治，扬泰分治，这个局部的调整完善了江苏的城市体系。”
此外，1998年到2005年底，江苏开展了大规模撤乡并镇工作，这一调整也是促进城市化的发展。“乡是农村人口，而镇是列入城市建制的，是城市人口。这一改就大大增加了城市人口。而且通过乡镇的撤并，镇的规模扩大了，实力做强了，全省还确立了一批积极培育的重点镇，为将来新兴城市的诞生打下了基础。”
第一个撤县建市的是常熟，常熟老市长何耀文回忆——
常熟要发展，非得建市不可
1983年1月18日，国务院决定，撤销常熟县建制，以全境改设为常熟市，常熟成为改革开放后获批的全国首批、全省首个县级市。
节点之上，何耀文因之见证历史。其身份颇为炫目：常熟县最后一任县长、常熟市第一任市长。近日，已是78岁高龄的何耀文，在其常熟市老干部局的办公室里，接受了本报记者的独家专访，叙说全省首个县级市建立前后鲜为人知的往事。
要发展非得建市不可
何耀文介绍，常熟在1983年撤县建市之前，就已经经历过市和县的变化。民国时期，为常熟县；解放之后县市并存，两块牌子一套班子；1955年升格为省辖市，而1958年因大炼钢铁、以粮为纲，市又被撤掉，并入常熟县。
“县市的区分，不仅仅是名称上的”，何耀文告诉记者，二者最大的不同就是功能上各有侧重，县的工作重心是三农工作，而市的主要功能是发展工业、城市建设、关注职工生活等。
刚解放时，和周边地区相比，常熟还是不错的——“是一个小工业城市，以纺织业为主，拥有4500个纱锭、2800台织机，这对于当时的一个小县城来讲，已是相当了不起的；老百姓生活也还过得去。”何耀文介绍。1958年的撤市无疑对常熟的工业发展影响巨大，注重农业、以粮为纲的政治环境很快遭遇问题，“农村劳动力富余，但人均只有1亩地，靠种粮食肯定富不起来，要想增加收入，只有另找出路，搞副业或者工业，但政策又不许可。”
另一方面，粉碎“四人帮”之后，农村的土地不准动，城市工业只有挤在居民区内发展，城市布局非常凌乱。常熟当时城区4.9平方公里，但人口有7万多，平均每平方公里挤进了一万四、五千人，学生做早操，只能委屈在走廊里；医院要扩建，但找不到土地；居民区内夹杂工厂，搞得群众生活也不得安生，老百姓意见非常大。“县的用地指标限制得非常死，所有东西都是按人口，比如道路、教育用地、公共设施等等，规划得非常死，不能有突破，即使县政府想改，上面也不会批。”何耀文说，真正要发展，非建市不可。
一份规划将常熟县改市推向了前台。1978年，考虑到城市发展已经对经济产生的制约，常熟在省内第一个制订了1980-2000年城区发展规划，1982年又根据省里要求修订为市域总体规划。
成为苏南模式的代表
1982年年底，常熟人终于等来了国务院一纸通知。此时，何耀文任常熟县县长。国务院决定，撤销常熟县建制，以全境改设为常熟市。常熟因之成为改革开放后获批的全国首批、全省首个县级市。
1983年1月18日，没有庆典、没有集会，“当时就召开了一个三级干部会议，会上宣读了国务院县改市的文件，就表示常熟市成立了”，何耀文回忆。但与会者都清楚，往下工作重心将要由农业转到工业上来。
很快，作为“草根工业”的乡镇企业在常熟兴起。常熟市碧溪镇很快脱颖而出，1984年碧溪企业达60多家，吸纳1万多名职工，该镇跨入了苏州首批“亿元乡”行列，成为苏南模式的典型。新华社记者采写的《碧溪之路》更是让碧溪红遍大江南北，吸引了全国各地16万人次前来参观。
随着乡镇企业的红火，对它的非议之声也多了起来，批它“与国有工业争资源、争市场”、“重复建设和浪费资源”。作为其中的典型，常熟首当其冲遭受冲击。一位中央相关部门的领导因此来常熟调查乡镇企业，何耀文不动声色先安排他去看了一家制冷剂厂、一个家具厂和一个喷油嘴厂，制冷剂厂专为大钢厂服务，其生产的制冷剂是大钢厂生产所必需的；家具厂全部是外贸订单，根本不会和国有企业争市场；喷油嘴厂更是节能产品，不会像被批评的那样浪费资源。结果一趟调查下来，调查人员对乡镇企业的印象完全改观。
“我很幸运，见证了常熟走上了一条全新之路。”何耀文表示。如今的常熟城市建成区面积97平方公里，城市化率已经达到了67%。
江苏省撤县设市名单
■1983年
常熟县→常熟市
■1986年
仪征县→仪征市
沙洲县→张家港市
■1987年
江阴县→江阴市
宿迁县→宿迁市
丹阳县→丹阳市
东台县→东台市
兴化县→兴化市
淮安县→淮安市
■1988年
宜兴县→宜兴市
■1989年
昆山县→昆山市
启东县→启东市
■1990年
新沂县→新沂市
溧阳县→溧阳市
■1991年
如皋县→如皋市
高邮县→高邮市
■1992年
吴江县→吴江市
邳 县→邳州市
泰兴县→泰兴市
■1993年
太仓县→太仓市
南通县→通州市
靖江县→靖江市
金坛县→金坛市
■1994年
江都县→江都市
海门县→海门市
扬中县→扬中市
泰 县→姜堰市
■1995年
句容县→句容市
吴 县→吴县市
武进县→武进市
无锡县→锡山市
■1996年
大丰县→大丰市
