爱华网试论内部行政行为的可诉性
李帅2009-01-20
行政机关上级对下级作出的批复是否属于人民法院行政诉讼受案范围？该问题以及与此类似的上级行政机关对下级的指示、指令等内部行政行为是否可诉的问题，是当前比较前沿的行政诉讼问题。
引子
司法实践中，公民、法人或者其他组织不服一些行政行为，譬如上级机关的指示、责令（责成）、命令、决定、批复等，而将之诉诸法院。不少法院以该类行为属于内部行政行为，不具有可诉性为由，将起诉人拒于法院门外。那么到底什么是内部行政行为？内部行政行为是否具有可诉性？本文拟从一典型案例着手，对内部行政行为作一探讨，以求教于同仁。
被告某市人民政府就该市国土资源局《关于国有土地使用权公开出让方案的请示》（某国土资字【2007】10号），作出了《关于国有土地使用权公开出让方案的批复》（某政土字［2007］16号），同意该市国土资源局拟定的公开出让方案。原告张某不服该批复，认为该文件侵害了其合法的财产权益，诉诸法院请求撤销该市政府的16号批复文件。另查明，被告某市政府为了旧城区改建而收回某地块的国有土地使用权，再公开出让；其中原告张某的国有土地使用权就在该地段，被告某市政府在未收回原告的国有土地使用权的情况下即行将之出让。
在对本案的处理上，合议庭形成了三种意见。
第一种观点认为，行政机关的批复行为系其工作需要而进行的内部行政行为，其所行使的职权行为与外部相对人无涉，不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性，依法应裁定不予受理。
第二种观点认为，被告某市政府的公开出让批复虽然涉及了原告的国有土地使用权，但原告的国有土地使用权证尚未注销，该证依然合法有效，也即原告仍然系合法的国有土地使用权人，原告的合法权益并未受到实际的侵害，原告并无诉的利益，因此应判决驳回原告的诉讼请求。
第三种观点认为，依据相关法律规定，被告某市政府公开出让国有土地使用权的程序失当，侵害了原告的合法权益，依法应予撤销；但该批复是对多宗国有土地使用权出让的文件，部分土地已交付受让者并进行了较大规模的开发建设，且被告公开出让国有土地使用权旨在实施城市规划进行旧城区改建，如撤销该批复，势必会对国家利益或公共利益造成重大损失。因此应依法判决确认该批复违法，并责令被告采取相应的补救措施。
一、什么是内部行政行为？
在上面的案情中，对市政府的批复行为，合议庭成员认为其系内部行政行为，不具可诉性，法院不应受理。那么，到底什么是内部行政行为？
在《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称《若干问题解释》）中，均找不到“内部行政行为”的提法。可见，内部行政行为，并非严格意义上的法律概念，其实只是个学理概念。理论界和实务界只是笼统地将《行政诉讼法》第十二条第（三）项“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”称为“内部行政行为”。
理解内部行政行为，应先从厘清其与行政行为的种属关系及其相关概念入手。
行政行为是指具有行政职权的行政机关、组织及其工作人员在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为或者不作为。在行政法理论上，以行政行为适用与效力作用的对象范围为标准，将行政行为划分为内部行政行为与外部行政行为。
内部行政行为是指行政主体代表国家对隶属于自身的组织、人员和财物的一种管理。外部行政行为，则是指行政主体为了维护公共利益，在对社会实施行政管理活动过程中，针对作为相对一方公民、法人或者其他组织所作出的行政行为。
由行政行为生发行政法律关系，在行政法律关系中，按照双方当事人间的相互关系来分类，可以分为外部关系和内部关系两种。因行政主体运用行政权对行政相对人做出的影响行政相对人权利义务的法律行为，在行政主体与行政相对人之间产生管理和被管理关系的是外部行政法律关系；因基于上下级从属关系，上级行政机关对下级行政机关、行政机关对其所辖机关工作人员实施的不具有对外行政管理性质的组织、调配、命令等行为，在双方当事人之间产生的是内部行政法律关系。
对于内部行政行为，笔者认为，可以将其分为两类：一类表现为上下级行政机关或上下级行政机关工作人员之间的工作关系，如上级指示、命令、决定与下级服从的关系，批准、批复与申请的关系等。另一类体现为行政机关与其所辖工作人员之间的内部人事管理关系，主要涉及录用、退休、辞职、工资、福利等特殊劳动关系，考核、晋升、降职、调动、奖惩等职务关系等。
可见，《行政诉讼法》第十二条第（三）项所规定的行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定只是内部行政行为中比较典型的一种；而内部行政行为并不仅仅局限于行政机关与其工作人员之间，在行政机关之间同样存在着内部行政行为。譬如，上级行政机关对下级工作的指示、命令、决定、批复等。
二、内部行政行为可诉吗？
依笔者的观点，从上文可见，内部行政行为可分为两大类：一为上下级行政机关之间的工作关系；一为行政机关的内部人事管理关系。那么这两类内部行政行为均可诉吗？
（一）行政机关的内部人事管理关系
我国《行政诉讼法》第十二条第（三）项规定，当公民、法人或者其他组织就“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”向法院提起行政诉讼时，法院不予受理。而《若干问题解释》第四条则进一步将这种“奖惩、任免等决定”明确为“行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”。这些指的其实就是行政机关的内部人事管理关系。
《行政诉讼法》第十二条第（三）项所言的“行政机关对工作人员的奖惩、任免等决定”，笔者认为，其主要包括以下决定：奖励、记功、表彰、警告、记过、记大过、降级、撤职、停职检查、开除等决定；此外还应包括工资、福利、待遇及职称评定、住房分配等。对行政机关以上的决定不服，向人民法院起诉的法院不予受理，只能向该行政机关或者其上一级行政机关或者监察机关、人事机关提出申请，寻求行政救济，而不能向人民法院提起行政诉讼。
在我国，《行政诉讼法》明确规定法院不受理就“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”提起的诉讼；也即“行政机关作出的涉及公务员权利义务的决定”，不属于行政诉讼的受案范围。笔者认为其主要是考虑到：行政机关对其公务员权利义务的决定，数量多，涉及面广，而且有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径，所以不必通过行政诉讼方式解决因此发生的纠纷；且此类争议涉及行政政策问题、行政内部纪律和制度问题，法院不熟悉行政机关内部事务，并缺乏具体的争议处理手段。作为国家审判机关，法院不宜对行政机关的组织建设事务通过审判程序加以干涉，否则有干扰行政机关正常工作，影响依法行政之虞。
要言之，内部人事管理行为对行政机关外部的公民、法人或者其他组织不存在权利义务关系，属于机关自身建设问题，并不对外产生法律上的效果。故对《行政诉讼法》第十二条第（三）项及《若干问题解释》第四条的规定，笔者表示赞同。
（二）上下级行政机关之间的工作关系
上级行政机关对下级行政机关工作的指示、命令、决定、批复等行政行为，是否可诉，《行政诉讼法》及《若干问题解释》均未作出明确规定。
《行政诉讼法》第十二条第（三）项规定法院不受理“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，这在原则上把行政机关的内部人事管理关系排除出了行政诉讼受案范围。而对于上下级行政机关之间的工作关系，则无明确规定；《若干解释》第一条第二款第（六）项只是排除了“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。而上下级行政机关之间的工作关系不一定不影响公民、法人或者其他组织的权利义务，所以不能认为其当然属于行政诉讼受案的排除范围。
要言之，内部行政行为是否可诉，不能一概而论，因为《行政诉讼法》并未笼统的规定“内部行政行为不可诉”。因此，我们必须明确，并非所有的内部行政行为都不可诉，而是只限于“奖惩、任免等决定”等内部行政行为。依照《若干解释》可以推出：对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案排除范围。而作为内部行政行为种类之一的“上下级行政机关之间的工作关系”，如指示、命令、决定、批复等行为，如果对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了实际影响，就有了被诉的可能性。
（三）以可诉性标准看上下级行政机关之间的工作关系
本标题也可以看作是对上文中“上下级行政机关之间的工作关系”可诉性的丰富和说明。
笔者认为，判断某一行政行为是否具有可诉性，首先要看该行为是否是行政主体行使职权的行为；其次要看该行为是否为法定的不属于人民法院行政诉讼受案范围的情形。根据《行政诉讼法》和《若干解释》规定的精神，拥有行政管理职权的机关、组织和个人所实施的与行使行政管理职权有关的，对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为及相应的不作为，除法律有特别规定和《若干解释》特别排除的以外，该行政行为具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院应当受理。
行政行为可诉性的认定，关键在于审查其对行政相对人的权利义务是否产生实际影响。上级行政机关就特定事项、针对特定对象对下级所作的批复、指示、指令、责令等内部行政行为，其虽然不是以外部相对人为直接相对人；但如果该行为具有导致下级为或不为某种行为的强制力，且对外部相对人产生了必然的、实际的和确定的法律效果，也就是说内部行政行为实际影响到了外部相对人的合法权益时，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理，此时该行为属于人民法院行政诉讼受案范围内的可诉行政行为。
结语
当前，就内部行政行为是否可诉的探讨，多是讨论涉及“公务人员权利义务的决定”，即行政机关内部人事管理行为是否可诉；而对于上下级行政机关之间工作性质的批复、指示、指令等行为是否可诉，讨论得并不是很充分。司法实践中后类案件多有发生且法律规定较为模糊，我们有必要对其深加研究，在为解决该类疑难案件积累经验的同时，也为今后《行政诉讼法》的修订和《若干解释》的完善夯实理论基础。
参考文献：
1、江必新主编：《中国行政诉讼制度的完善——行政诉讼法修改问题实务研究》，法律出版社，2006年2月版。
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5、李国慧、刘学智、李国雁著：《法官的逻辑与经验——行政诉讼十大问题研究》，人民法院出版社，2006年8月版。
6、《中华人民共和国行政诉讼法》，1989年4月4日年制定，1990年10月1日实施。
7、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，2000年3月8日制定并实施。
作者单位：山东省枣庄市山亭区人民法院
来源： 中国法院网
内部行政行为可诉性研究
李军波2011-03-30
无论是大陆法系国家还是英美法系国家,大多数对内部行政行为规定了相应的行政救助和司法救济，体现了司法最终救济原则，以最大限度地保护公民权利。我国在内部行政行为可诉性上面以及司法救济程序上还有待于补充和完善。从我国目前的国情分析，内部行政行为的可诉性不仅具有必要性还具有可能性。因此，应对内部行政行为进行最低限度的程序制约，对行政机关违反正当程序原则的内部行政行为有权提起行政诉讼。有利于社会的稳定，更好的保护行政相对人的权利，也有利于我国法律制度不断走向完善。
一、我国内部行政行为立法的现状
自《中华人民共和国行政诉讼法》施行以来，行政诉讼为遭受行政侵害的当事人提供了新的救济渠道，使公民能够合法地对抗行政机关的违法行为，有利于受害人消除怨气，增进社会稳定，并逐步改变了“官大于民”、“民不能告官”的传统观念，塑造了政府与人民的新型关系，促进了政府机关和人员依法行政。行政诉讼法还推动了各项行政法律制度的建立和完善，促进依法治国方略的具体实施。但是由于行政诉讼法对行政机关的一些行为排除在行政诉讼受案范围之外，导致因受内部行政行为侵犯的公民无法得到相应的司法救济，权利得不到法律应有的保护。
（一）我国内部行政行为的范围
内部行政行为是一个学理概念。学术界为了区别行政机关对内、对外不同性质的管理行为，将行政行为划分为内部行政行为和外部行政行为。所谓内部行政行为，指领导关系或其他的隶属关系，基于上级与下级、组织与个人之间领导与下属关系，在行政机关内部就内部事物进行的管理活动，比如行政机关就机构建制作规章制度、后勤事务进行的管理及对公务员进行的奖惩、任免活动均属于内部行政行为，它是对行政机关自身及所属公务员产生行政约束力的职权行为，对外不具有法律效力。外部行政行为，是与内部行政行为相对的概念。它是行政机关为实施行政管理，维护公共利益，对其它国家机关、社会组织、人民团体、公民个人所采取的以“命令———服从”为基本特征的管理行为，包括抽象行政行为和具体行政行为，如制定规范、处罚、强制、裁决、检查、命令等行为都属于外部行政行为。
既然是学理概念，其内涵和外延就很难明确和统一，两者间的区别就缺乏科学性。特别是内部行为与外部行为的划分标准不统一，导致实践中法院对这一概念的掌握也或紧或松，很多表面看起来象内部行为而实质上可诉的行政行为被拒之门外。内部行政行为的提法本身并不科学，容易造成司法实务中的混乱，而传统理论上所谓内部行政行为不可诉的观点也有待商榷。
（二）我国内部行政行为的立法特点
我国内部行政行为诉讼在内部行政行为的界定和划分上还不明确,但划分内外部行政行为的意义在于内部行政行为不可诉，外部行政行为可以提起行政复议或者行政诉讼，我国立法者在行政诉讼法立法时受特别权力关系理论的影响，认为司法权绝对不能干预行政事务内部。故而将内部行政行为在行政诉讼法第十二条予以排除，以此为据认内部行政行为不可诉。
行政诉讼的受案范围一直是学界和司法机关关注的问题，也是争执最大的问题，《司法解释若干意见》对此进行过努力，当时最高法院试探着通过解释被诉具体行政行为来界定受案范围。但由于对被诉具体行政行为的定义存在不周全等问题，实际上是限制了行政诉讼的受案范围，引起了广泛的批评。
《司法解释若干意见》放弃了对被诉具体行政行为进行科学定义的努力，而以行政活动的核心要素“行政职权”为突破口对行政行为的可诉性进行规定，这对于扩大受案范围具有一定的积极作用。但是随着我国法治水平的提高，对行政行为可诉性标准“行政诉讼受案范围”仍有不同认识。一些问题值得进一步探讨，这主要涉及到终局裁决行为——内部行政行为的可诉性问题。根据行政诉讼法第十二条第三项的规定“人民法院不受理不服行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定的案件，最高人民法院通过的《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四条对此作了解释认为,任免等决定是指行政机关做出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。这一解释具有明显的不合理之处，排斥了行政机关工作人员进行对行政机关的行政处理决定及其他影响其权益的决定寻求司法救济途径的可能。这一限定是对德日等国已抛弃的“特别权力关系理论”的移植。
应该说行政诉讼法该项规定本身就不尽妥当，从发展趋势来看这种规定也应属于可诉范围，却不料解释大大扩大了这种不合理性，如此则行政机关对其工作人员采取的诸如扣发工资、内部推派、住房分配福利待遇、强制措施甚至其他非法限制人身自由或剥夺财物权利及资格的行为都只能寻求内部解决，而一旦得不到内部解决，公务员的权益就会白白被侵害而得不到司法保障，而且没有外部监督制约机制的内部救济其效果会大打折扣。
从发展的观点来分析，行政机关对其工作人员或特定监督对象所作出的处理行为这部分法律行为应当纳入行政诉讼的主管范围，解释第四条无疑是一个败笔。把具体人事行政行为也纳入行政诉讼的范围对人事行政实行司法最终救济原则在我国也是可行的。行政法学界对传政诉讼理论提出了挑战主张我国行政诉讼受案范围应当逐步扩大。
二、内部行政行为可诉性的探讨
行政行为的可诉性标准是什么？应当怎样确定？这一问题其实是行政权与司法权的配置理论，配置行政权和司法权，有赖于立法者对国家权力体制的实际行政执法的现状和法律实践的公正与效率以及行政权与司法权性质的价值判断与选择进行完善。
由于内部行政行为和外部行政行为存在一些和行政机关行使这两种权利的性质和依据不同，因此，不同性质的行为引起的争议应由不同的途径予以解决，即内部行政争议由行政机关自身解决，外部行政争议由法院解决。如果将行政内部争议也交由法院解决，一方面法院不熟悉行政机造成法院干扰行政机关正常工作，影响依法行政的效力。行政诉讼法明确规定，法院不受理就行政机关对行政工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。但是，值得注意的是，内部行政行为是否可诉，不能一概而论，因为行政诉讼法并未笼统的规定“内部行政行为不可诉”，而是规定公民不服“行政机关对其工作人员奖惩、任免等决定”提起诉讼的，法院不予受理。因此，我们必须明确，并不是所有的内部行政行为都不可诉，而是只限于“奖惩、任免等决定”等内部行政行为。
行政机关的内部行政行为远不止以上行为。由于行政机关与行政机关之间、行政机关与法律法规授权组织之间、行政机关与受委托组织之间、行政机关与所属企事业单位之间存在多种多样的关系，产生、变更、消灭这些关系的事实，均可称之为内部行政行为。但内部行政行为不同于行政机关对工作人员的奖惩或任免决定，它不是依据特别权力关系实施的内部惩戒，而是作为行政主体对管理对象实施的制裁和处理。人事、纪检等内部调整机制是无法解决的，必须通过行政诉讼由法院通过审查行政行为的合法性最终解决争议。
（一）对内部行政行为进行司法审查的意义
按照行政救济的基本理论，行政主体实施的大多数公务行为均应接受法院的司法审查，无论这些行为是对行政机关工作人员作出的，还是对一般相对人作出的，只要此类行为对相对人的合法权益产生不利影响，均可以被诉，这既是行政诉讼目的决定的，也是法律平等保护原则在行政诉讼领域的体现。因此法院对传统上所谓“内部行政行为”的审查具有重要的意义。
首先，法院介入所谓的行政系统内部纠纷是必要的。因为长久以来我们将内部行为定位于行政机关对工作人员，事业单位对所属人员实施的行为。由于法律对于行政机关与工作人员的关系，事业单位与其成员之间的关系很少规定，双方发生纠纷后如何救济更缺乏明确的法律规定。于是，很多类似的争议发生后，当事人只能在学校或行政系统不断申诉，始终进不了法院的大门，久而久之，形成了对此类权利的司法救济真空。但是不论原行政机关，或是上级机关或是监察机关由于主观和客观的因素影响，其救济的公平性、公正性都不及诉讼救济。仅有行政机关的救济，没有司法的救济，公务员的权利是不能获得充分保障的。因此，把公务员对内部行为的救济纳入行政诉讼，实行司法救济，不但给公务员的合法权益提供公正有效的保障，也是民主法治的要求。如果将内部行为排除在司法审查之外，这不仅违反了“有权利必有救济”的现代法治原则，也剥夺了公民的一项基本权利即诉权。特别是近年来，发生于机关与公务员、学校与学生、学校与教师之间的纠纷也逐年增多，如何迅速有效地解决此类争议成为摆在我们面前的重要任务。如果允许公务员、学生等相对人对传统上所谓的内部行为提起诉讼，开启司法救济的大门，必将填补了这一领域权利救济的真空，完善我国的行政救济制度。只有具备有效的救济方法，法律之下的权利才能受到尊重，名义上的权利也才能转化为实在权利。虽然我们不能指望法院代行学术或学位委员会的职责，也不能指望法院颁发毕业证学位证，但我们应当允许法院根据事实和法律去判断学校某些重大行为的合法性，应当允许法院在权利人受到侵害时为他敞开救济大门。存在这样一条司法救济途径，无论是否真的比学校或主管部门更公正，我们都会感到安全。
其次，司法介入并不会影响行政权的完整性。拿大学被诉案件来说，法院的介入并不会影响大学自治或学术自由，更不会出现由司法机关进行学术评价的问题，因为司法的介入是有限的。考虑到学校的许多活动，诸如试卷批改、品行评价均为高度人性化的活动，司法机关不可能代行，因此，我们不能要求法院介入学校管理的所有领域。
最后，我们还应认识，司法救济是最终的救济，最后的保障。发生争议后，当事人应当尽可能穷尽行政系统内部的救济途径，而不宜直接诉至法院。这既是对大学或行政部门的尊重，也是降低成本提高效率的方式之一。立法机关在授予权利的同时，就应该设置相应的救济途径和救济手段，使权利受到侵害时可以凭这些途径和手段消除侵害，获得赔偿，有权利就有救济方法。
（二）国外关于内部行政行为立法现状
从国外情况看，很多国家并不区分内部行为和外部行为，也不以此确定法院审查的范围。行政机关对于公务员作出的奖惩和任免决定，与行政机关作出的其他决定一样，均须接受普通法院或者行政法院审查。在法国，甚至议会内部管理行为、法院内部行政处分行为，如不涉及权力、政治因素，也可由行政法院审查。例如有关“法院的设立、合并、废除、停止、法官的任命、晋升、纪律处分等”行为，均属于行政审判范围。至于法院不宜受理的争议案件，不是根据行为的对象而是根据行为的性质确定的。
多数国家根据行政行为是否涉及政治政策或者高度人性化判断及政策性等标准，将行政主体的行为划分为两类：一类是可以由法院审查的行为。包括所有影响相对人合法权益的行政行为，即使技术性很强的专业问题，也有可能被纳入行政诉讼的范围。如学校组织的考试或者颁发毕业证学位证等行为中的程序瑕疵、事实误认等问题，法院按照一般有效评价原则处理，即看是否考虑了不相关因素或违反了平等原则。另一类是不可代替的行为。法院在审判时对不可代替的行为将免予审查，换言之，由于此类行为多数属于行政自由裁量行为，法院即使予以审查也缺乏可以适用的法律，所以，一般均排除司法审查，不属于行政诉讼的范围。具体包括：⑴预测性决定，如环保局对环境的预测；⑵计划性决定，若未付诸实施，可以审查程序，但不可以审查事实；⑶政策性政治决定，如涉及国防、外交的决定；⑷高度人性化判断的事项，如考试成绩的评定等。
在我国，行政诉讼法规定的不可诉行为中有相当一部分所谓的“内部行为”实际上并不属于法院不可代作的行为，应当受到法院的审查。如行政机关对工作人员的奖惩任免决定理应由法院审查。此外，诸如学校等事业单位对教师和学生实施的大多数行为也应当属于行政诉讼范围之内。例如，学校对学生可以实施很多行为，包括颁发或者不颁发毕业证，给予行政处分，评定学生成绩，设置学位课程等等。如果学生对于学校的行为提起诉讼，法院是否受理，则要看该行为是否属公权行为，是否对相对人的合法权益产生了影响，是否属于高度人性化的判断行为。很明显，学校颁发或者不颁发毕业证和学位证的行为是受法律严格规范的公权力行为，对于相对人的合法权益已经产生影响，当然可以被诉。
三、内部行政行为可诉性的实现途径
内部行政行为的提法本身并不科学，容易造成司法实务中的混乱，理论上所谓内部行政行为不可诉的观点也有待商榷，不对之进行完善，内部行政行为的诉讼就得不到解决。随着社会的不断进步和经济的日益发展,当代法律授予行政机关强大的权力,行政权的不断扩张与膨胀已成为社会发展的必然趋势。当公务员受到违法行政行为的侵害时,如果不能通过最终的司法救济途径保护其合法权益,也就谈不上人权保障，内部行政行为诉讼机制的完善是完善我国法律机制的首要任务。
（一）完善我国内部行政行为理论
其一，行政机关与行政机关工作人员的关系是公法上的行政合同关系，双方权利义务的改变，依照法律、法规、规章或其他规范性文件的规定进行，必然涉及到法律问题，既然是法律问题，当然应当受到法院的审查。
其二，有权利就有救济，行政机关的非政策性的法律行为，都应受到司法监督。
其三，虽然有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径，但都是行政机关的内部监督与救济，并不能排斥司法机关的监督和救济。
其四，内部行为并不存在所谓“绝对自由裁量权”，仍然应当受到法院的司法审查。
其五，大多数情况下，行政机关的内部行为和外部行为是很难区分的，甚至可以说并不存在严格的区分界限，所以，排除对所谓内部行为的审查也是不现实的。
最后，即使按照国外关于法院审查范围的确定标准，我国行政诉讼法规定的行政机关的奖惩、任免决定，也不属于高度人性化和政策系性很强的问题，它与法院不能代替的纯行政事务也不同，受案范围正是这种价值判断与选择的法律体现，国行政法学界对行政诉讼受案范围的研究和论争不断深入，一定程度上讲正是学界对立法者价值判断的反思和质疑。
将内部行为纳入司法审查并不是所有行政机关的行为均可以受到法院的审查，有些行政行为涉及政府的政治决策或者行政政策，有些属于行政主体高度人性化判断的结论或具有很强的技术性，则不宜由法院进行判断，而应交由行政机关自行处理。这在很多国家的法律和判例中均有所体现。同时，法院审查所谓的“内部行为”，并不意味着法院将要代行行政机关或者事业单位内部的管理权利。法院对内部行政行为进行审查的原则是以程序审查为主，实体审查为辅。例如，对于学生是否有资格取得毕业证或者学位证的实体条件问题，法院不宜审查。法院审查的重心是学校拒绝颁发毕业证和学位证的事实和法律依据，以及作出不予发放决定的程序是否合法。
（二）建立内部行政行为的司法审查制度
实现内部行政行为的可诉性，要在宪法法给与明确，国家应该把内部行政行为诉讼纳入到完善立法和依法治国的首要任务。对此,至少应从以下几个方面来实现内部行政行为的可诉性。
首先，通过制定、修改、完善法律将内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围。我国《行政诉讼法》第十二条的规定，断然堵死了公务员权利救济的司法大门。在关系到公务员权利义务的单行法中，对公务员的权利救济仅仅局限于申诉、控告等这些非正式的手段，这些救济途径缺乏正式的法律程序制约与制度保障，公务员的权利仅仅依靠这些非正式的行政手段救济，很难得到应有的保障。鉴于我国目前的情况，不宜将所有的内部行政行为全部纳入司法审查范围之内，按通说将内部行政行为分为工作关系和人事关系的做法，工作关系一般不涉及公务员个人的实质权利义务，公务员对此不服不能提起行政诉讼，但可通过申诉或者控告来寻求救济对人事关系，如奖惩、任免等，因影响到公务员的基本权利义务，故此种处理人事关系的行为应该纳入行政诉讼的受案范围之内。此外，要对目前的这些申诉、控告手段加以修正，全部纳入正式的行政复议制度之中，依照《行政复议法》的规定进行救济。
其次，通过运用法律解释，使内部行政行为接受司法审查。通过制定、修改、完善法律来扩大司法审查的范围的途径，可以从根本上解决问题，但是法律的制定、修改通常需要一个漫长的过程，而且基于法律的稳定性考虑，不宜朝令夕改。此时便可通过法律解释，即通过对一些法律概念或法律用语的解释来实现扩大诉讼范围之目的，使内部行政行为的“合法性”接受司法审查。目前，可就《行政诉讼法》规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定作限制，对“等”字作“等内”解释，也即只限于这两类行为不受司法审查，对于行政机关的其他人事处理行为，诸如录用、辞退、纪律处分、工资待遇等事项可纳入行政诉讼的受案范围之内。此外，对“任免”也要从狭义上理解，任免仅限于内部职务上的任免，不包括辞退。再次，可以通过学理上的完善，即通过完善相关基础理论，来达到内部行政行为可诉的目的。我们认为，抛开这种分类，只要对相对人的权益造成了实际影响，其行为性质和法律后果符合行政诉讼的要件，就可以接受法院的审查。这样就顺理成章地把内部人事处理行为纳入司法审查的范围之内。
最后，可以尝试通过司法判例来保护公务员的合法权益。我国虽然并非适用判例制度的国家，但判例制度也并非英美法系国家的专利，如大陆法系的法国的行政法就是通过大的司法判例发展起来的。法官在审理案件和做出判决时，不仅要做到不违反法，而且要做到符合法治精神。对内部行政行为，即使法律制度尚不健全、法律没有明确的规定，只要法官能基于对当事人权利负贵的态度，充分运用法律的原则和精神来审理案件，也能使当事人的权利得到一定程度的救济。
四、结语
公务员队伍是一个庞大的群体,公务员的合法权益不容忽视。内部行政行为可受司法审查是一种潮流,但在我国真正实现这一目的并不是一件容易的事情。在依法行政、建设社会主义法治国家的时代，扩大行政诉讼的受案范围在所难免。同时,内部行政行为能否接受司法审查也是一个国家的法治是否发达、完替的标志。及时完善和怎样完善是我国法律界急需思考的问题，法律的完善非一日之功，愿我国的法律制度日逾合理。
请问这个案例是内部行政行为还是外部行政行为
是有关一教育厅为稳定农村中学教师队伍，就以中小学民办教师为对象招生对象，进行招生录用。
孙庆龙以小学民办教师身份参加中等师范学生考试，其文化成绩进入录取最低控制线，但在成绩公布期间，有电话举报他违反了计划生育，但经计划生育服务站出示拉无违反证明，教育局将他例入录取上报名单。录取学校为师范学校。但后面在办理入学手续之前，又有举报，教育局将举报情况向上级教育行政主管机关报告，致使他被推缓入学。
因此他在后面就向人民法院提起行政诉讼，称：原告事实上已经为教育厅审核通过录取对象，且根据当地计划生育服务站的核查，均证明原告仅生一女，无违反计划生育行为，而两被告在无证据证实原告具有违反计划生育行为的情况下，采取及不负责的态度，使原告不能正常入学，实属违法行政，两被告的不作为是对原告合法权益的共同侵权。
但人民法院判令为，教育厅以中小学民办教师为招收对象的中等师范学生的招生行为与民办教师转为公办教师的教师进遍行为同属教育厅行政系统内部行政行为，不属人民法院行政诉讼案件受案范围。驳回他的起诉。
分歧意见：
法院对该案是否进行审查,要看行政诉讼法对行政诉讼受案范围的规定,其中对于部分内部行政行为是不予受理。理论上，对于内部行为与外部行为的区分标准有争论，有认为是否具有从属关系为标准，有的就是内部的，没有就是外部的；有的认为要看行政行为所涉及的权利义务是否特定，比如对于公务员的奖励、惩罚等涉及权利义务是特定的，肯定是内部行为。在本案中，那个老师被教育局取消录取资格，本身民办教师的聘用多以合同形式管理，不存在正式教师与教育局相同的行政关系，教育局对取消孙的资格，没有涉及特定的行政关系中的权利义务，当然也不存在从属关系，所以这个行为应该视为外部行政行为，是教育行政主管部门对外进行行政管理活动的行为，具有可诉性。
