爱华网农民资金互助组织2014年年会暨全国首家资金互助社试点10周年纪念大会于2014年7月12～13日在北京中共农业部党校召开。与往年相比，今年的年会召开时间提前了一个月，主要是基于两方面考量：一是10周年的庆祝与总结。2004年7月10日，资金互助社试点在吉林开始正式启动，因此2014年7月10日恰逢全国首家资金互助社试点10周年，在这个特殊又具有纪念意义的时点召开年会，可以在庆祝资金互助组织10年来发展成果的同时，进一步总结这一期间在发展过程中的经验与教训。二是商讨依法规范开展信用合作等问题。针对最近时期在山东、河北等省的不少合作社出现的集资跑路等案例，我国政府在3月25日出台了关于非法集资的最新政策，因此，有必要在这种情形下，借鉴农村资金互助社试点经验，探索对资金互助组织有效监管的办法，商讨农村资金互助社发展需要的配套政策，进一步推进资金互助社依法规范开展信用合作并自律发展，为农民资金互助组织的改革与发展提供一个健康有序的市场环境。
本届年会的主题是《新型农村合作金融：改革的力量源泉》。凝聚社会正能量推动新型合作金融健康发展，是会议的重要目标。年会由《银行家》杂志社和北京百信之家共同主办，来自全国各地的农村资金互助社理事长，北京农信之家、北京百信之家会员单位理事长（代表），地方政府领导，农村金融领域相关专家学者以及其他组织与个人等参加了此次年会。从具有实践经验的农民资金互助组织领导者到农村金融相关领域的专家学者，各方代表畅所欲言，对年会相关议题进行了深入交流与探讨，分享经验教训，共享发展成果。
一、十年发展
中国人民大学农业与农村发展学院的周立教授，在农民合作刚刚兴起之时就开始带领学生开展研究调研工作，见证了农村资金互助的产生与成长。在本届年会上，周立教授带着对资金互助、对合作金融、对农民合作的关心和情怀，带着参与合作事业的一种信仰，给参会各方讲授了资金互助社这十年沧海桑田般的重大变化与发展。下面主要从政策发展与实践发展两个方面，来说明资金互助社的十年发展。
（一）十年政策发展
2004年中共中央和国务院联合发布“一号文件”，开始“鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织”。但是这一时期仍缺乏相应的金融监管和法律规范。
2005年国务院发布的《关于2005年深化经济体制改革的意见》明确提出，要“探索发展新的农村合作金融组织”。最终带来了2006年《农民专业合作社法》的出台，以及调整放宽农村金融市场准入政策的推出。同时，2006年的一个标志性事件是中央“一号文件”正式提出了“引导农户发展资金互助组织”，这是当时在农村出现的新名词、新组织。经过几年来政策与实践的铺垫，2007年，政府出台了落实放宽农村金融市场准入的政策。之后的一段时期，不断有新的政策文件出台。比如2009年的中央“一号文件”提出，要“抓紧出台……对农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法”，2013年年底中国共产党十八届三中全会关于“全面深化改革若干重大问题的决定”中，还提出了发展普惠金融，鼓励金融创新。在2014年的中央一号文件，更加指明“在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融……推动社区性农村资金互助组织发展”。农民合作社和供销合作社，成为开展资金互助的组织基础。
同时需要提出的是，在银监会“暂缓”审批农村资金互助社牌照、关闭这些机构正规化大门的同时，各项政策依然在引导各地的合作社，培育和发展资金互助。例如，2008年10月的中共十七届三中全会决定，“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。2013年11月的中共十八届三中全会决议进一步简化为，“允许合作社开展信用合作”，这是中共中央对农村改革的最具含金量的改革举措，是建立新型农村合作金融的必然选择，是调动亿万农民投入改革的力量源泉。《决议》删去了“有条件的”和“专业合作”等字眼儿，大大开放了在合作社基础上开展资金互助的政策空间。
中共十八大以来，党中央国务院更加重视发展新型合作金融，强化了政策支持力度，进一步明确了新型农村合作金融的发展目标、方向、原则和底线要求，不断丰富农村金融机构的类型。习近平总书记在中央农村工作会议讲话中指出：“农村金融仍然是个老大难问题，解决这个问题关键是要在体制、机制顶层设计上下功夫，鼓励开展农民合作金融试点，建立适合农业农村特点的金融体系。”
（二）十年实践发展
周立教授根据在吉林四平等地的实地调研和探讨交流，将2004～2014年这十年来资金互助组织的发展划分为三个阶段，即2004～2006年艰难探索的“非法”阶段、2007～2011年的正规化发展阶段以及2012年至今遍地开花的合作社培育资金互助阶段。
2004～2006年艰难探索的“非法”阶段。2004年7月10日，在农村合作金融专家姜柏林的推动下，吉林梨树县闫家村8户农民在全国率先探索创建了农民资金互助合作社组织和制度，挂牌成立了中国第一家资金互助社——吉林梨树县闫家村百信农村资金互助社。资金互助合作社成立之初，共有总股金35200元，利息收入600余元，费用300余元（一笔100元、一笔200元的差旅费，以及购买票据文书等），没有支付负责人和会计等任何的劳务报酬，另外还有许多费用都是自己承担的。可以看出，当时的资金互助社完全是低成本的运营。
2007～2011年的正规化发展阶段。2007年，农村资金互助组织面临的政策环境有了巨大变化。一是《农民专业合作社法》的出台，二是政府放宽农村金融市场准入，鼓励设立三类新型金融组织。2007年3月，吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社得到第一张资金互助社的金融许可证，也成为资金互助社的第一家正规军，标志着资金互助组织的实践发展进入到了正规化发展阶段。之后，全国各地资金互助社在银监会《农村资金互助社管理暂行规定》和《示范章程》的引导下，开始了千军万马挤独木桥的正规化努力。经过5年努力，最终只有49家农村资金互助社得到了金融许可证和牌照。
2012年至今遍地开花的合作社培育资金互助阶段。2012年银监会“暂缓”审批农村资金互助社牌照，导致农村资金互助组织的正规化大门被迫关闭。但此时各项政策仍在引导各地的合作社培育发展农村资金互助。2012年以来，中央政策文件虽不再审批新的牌照，但却仍然在鼓励农村的金融创新，包括人民银行和银监会等都在另辟蹊径发展农村金融。各地政府、社会行动者、农村精英等群体推动产生，或者经农民自发、地区自发而产生的农民资金互助社层出不穷。既然政府在对农村资金互助组织关闭正规化大门的同时，依旧在政策上对这些组织的实践创新进行承认与引导，那当前的新方向和考虑的重点就是农村资金互助组织的合法化问题。而争取合法化的一个重要形式就是在合作社的基础上培育资金互助，在大环境宽松、小环境紧张的情况下，自求生存的一个重要方式就是联合起来。现在看来，农村资金互助组织已是遍地开花，开始形成燎原之势。2013年12月份，吉林四平的柏林农民合作联社成立；2014年3月，山东郓城县农民专业合作社联合协会成立，股金总额达到9000万元。
综上，2004～2014年这十年来，农村资金互助社的发展由政策上的松动，到实践上的萌芽，再到现在的遍地开花，的确是变化巨大。经过近十年的发展，资金互助制度经历了从民间试点到国家政策认可的转变，资金互助组织也由一个小村庄复制到全国各地。正如吉林梨树县闫家村百信农村资金互助社理事长姜志国先生在本届年会开幕致辞中所讲，历经十年坎坷发展，草根金融从星星之火到燎原之势，这是农民群众在党中央国务院持续政策供给条件下生动而伟大的实践，回应了改革要求、市场需求和农民利益诉求。因此，我们要高度评价这一组织制度的创新。
二、规范探索
（一）集资跑路现象
2014年是全面深化改革“元年”。党的十八届三中全会作出了全面深化改革的战略部署，“允许合作社开展信用合作”是中央政府对广大资金互助组织的政策鼓励与支撑。然而，当前出现了各类市场主体假借“合作社”的名义或是“合作社组织”等形式进入农村金融市场，吸收公众存款，进行金融诈骗集资。这不仅扰乱了金融市场秩序，造成人民财产重大损失，同时合作社依法开展信用合作也被“抹黑”。新型农村合作金融组织的市场生态环境被严重破坏。例如，中央电视台于2014年4月报道的河北邯郸伟光种植专业合作社金融诈骗案，就是一起典型的假借“合作社”名义开展的非法集资案例。河北邯郸伟光种植专业合作社以高出银行一倍的利息吸引村民将资金投在这里，甚至还以高达20%的年息吸收内部员工和社会资金。在疯狂敛财2亿元后合作社突然倒闭，法人高英伟人间蒸发，近10万农户损失惨重。像这种披着“农民专业合作社”的合法外衣，而行使着非法集资之实，源源不断地榨取着农民手中的血汗钱的非法机构，一旦人去楼空，农民将血本无归。
另外，由于快速盲目扩张且缺少必要、合理的监督机制，资金互助社频频出现问题，自2012年下半年开始，部分互助社倒闭、挤兑风波频发，部分农民资金互助社运营偏离服务“三农”的宗旨，股东“跑路”陷入兑付危机，影响当地经济社会的稳定。例如，2012年10月下旬，连云港市灌南县4家农民资金互助合作社的1.1亿元存款被挪用、涉及2500多名储户，导致4家合作社无法正常兑现农民存款。2012年12月底，因当地一家担保公司倒闭，盐城射阳县陈洋农民资金互助合作社遭遇社员挤兑，吸纳存款大约4000万元的这家合作社，巨额兑付压力下，该社在兑付了数百万元资金后，一度宣布停兑。从2013年年初开始，盐城市亭湖区内陆续有多家合作社人去钱空，众多储户的存款也无法兑付。盐城市亭湖区东城、环保产业园、新洋农民资金互助合作社已经大门紧锁，银联、盐东镇、瑞鑫农民资金互助合作社均已没钱兑付。
2014年3月25日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发了《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》，目的是针对一些农业专业合作社以入股分红为诱饵来吸收农民资金投资异地或放高利贷等“非法集资”的重点对象，但是一些真正的农民信用合作组织也被波及。因此，怎样分清合法与非法的边界、怎样理解合作金融与非法集资的区别、怎样依法有效保护农村资金互助社就成为本次年会需要解决的问题。
来自中共中央党校的经济学部教授徐祥临在年会上指出，新型农村合作金融组织具有以下特点：一是社员制、封闭性、社区性；二是不对外吸储放贷；三是不对吸收的资金支付固定回报；四是管理民主、运行规范。从经营上可用四个关键词概括非法集资的基本特征：一是不特定的客户人群，二是高息揽储，三是高利放贷，四是老板独吞暴利。具体来讲，非法集资就是以大大高于法定银行存款利率的利息，从不特定人群吸收存款，再以更高的利息向不特定的企业或个人发放贷款，然后以苛刻的抵押条件甚至是非法人身伤害手段来保障回收本息。而非法集资与信用合作的区别有三点：第一，“老板”不同。非法集资“老板”一般是一个人或是少数人。而在信用合作中，社区是农民的集体，“老板”的人数是很多的，而且是以广大农民群众为主体的。第二，要看债权人和债务人是否是特定人群。信用合作组织也是存钱和借钱之间的纽带和中介组织，它的债权人和债务人都是特定人群，就是在本区域内加入当地合作社的，都属于社员。第三，利益分享机制不同。非法集资实际上是一种野蛮的商业性金融，老板赚了钱之后，即使不发生跑路问题，能够正常还本付息，利差都是老板独吞。合作金融则不是，赚得的钱一定是要归合作社的社员所有，然后根据社员贡献的多少进行二次返利。因此，这两者的利益分享机制是不同的。
（二）合作与自律监管
2014年的中央一号文件对农村资金互助组织的发展提出了五点规范：第一是坚持社员制原则。资金互助社的资金来源和服务对象，都是合作社社员。向社员这一特定对象吸收存款，为社员服务。社员一定程度上意味着社区，要将社员限定在一定的社区范围内，社区有大有小，社区可以像闫家村那样，以村为一个单位，也可以像小城子那样，以镇为单位。第二是封闭性原则。作为一种相互制的金融活动，不吸收公众存款，不对外开放。第三是不对外吸储放贷，使资金在合作社内部封闭运行。第四是不支付固定回报，不能以承诺高息的方式吸收存款。第五是社区性，政策鼓励和推动社区性农村资金互助组织的发展。因此，只要坚持以农民合作社和供销合作社为组织基础，按照上述五条标准进行资金互助活动，应该都在政策规定的合法范围内。
对于当前的农村资金互助组织来说，一方面，党和政府为资金互助组织的发展和改革提供了很宽松的政策环境，鼓励农民依法开展信用合作；另一方面，总有一些不法分子，钻政策的空子，打着资金互助或者是合作社的名义进行集资诈骗，给农民财产造成了极大的损失，也使农村金融的合作事业蒙受了不白之冤。这些诈骗案例为农村资金互助组织的发展敲响了警钟，也给在农村依法开展信用合作带来了相当大的挑战。农村资金互助组织要想进一步规范发展，必须加强合作与自律监管。为此，参会人员在本届年会上开展了热烈又富有成效的讨论，取得了很多实用性成果。
来自农信之家会员单位的范县盛世资金互助部盛华宇理事长强调联合与合作的重要性。在当前“大环境宽松、小环境紧张”的情况下，只有联合起来才能实现自律和互助，清除行业内部害群之马，共同抵制市场风险。盛华宇理事长指出，在市场经济蓬勃发展的新时期，国际金融竞争与合作格局初步形成，单个合作社由于受资金和实力的制约，在组织、销售、购买和竞争力方面都处于劣势。为形成规模优势，提高合作社盈利能力和发展潜力，在市场经济条件下实现资金互助社的联合与合作是当前的唯一出路，同时也是互助社应对困难的必要措施，是实现市场要求的必然选择。因此各社之间要多学习和交流，依靠社员力量发展合作，为了社员利益推动互助社发展。作为资金互助组织的代表发言，盛华宇理事长在本次年会上又一次呼吁各互助社认真遵守北京农信之家资金互助合作社信用联盟制定的八条自律公约。号召大家严格自律，进一步完善互助社治理机构，充分发挥社员代表大会、理事会、监事会的职能，重视审贷小组的职能，在充分调动经营管理团队积极性的同时，强化对其的监督，规范开展信用合作。另外，为了防止出现“无知者无畏”的错误，他还提倡资金互助组织每年聘请第三方审计机构进行年度审计，通过第三方声音来规范经营，发现自身存在的问题，及时整改，避免触犯法律法规的红线。
中国村镇银行发展论坛秘书长蒋勇先生从合作社与村镇银行开展合作的角度，强调了对资金互助组织进行监管和规范化管理的重要性。他总结了河北邯郸地区农民专业合作社相继跑路的现象，认为农民专业合作社的发展之道，就是规范化管理、互助式合作、品牌化经营和市场化对接。因此，农民专业合作社资金互助在初级阶段的发展方向是，依托银行的专业化管理和资金杠杆放大的效果，充当银行信贷管理的助手，实现农民专业合作社的资金需求。为了防范出现“跑路”现象，需进一步加强监管，在初级阶段积极向专业金融机构学习贷前审查和贷后管理等，切实从自身角度防范风险出现。
全国首家资金互助社推动者姜柏林先生从闫家村百信农村资金互助社的制度性创新实践说起，总结了闫家村实践在法律和政策上的示范效应。首先，闫家村在法律上回答了，目前的合法金融坚持的是吸收社员内部信用，而不是当前被司法打击的吸收公众信用，这就从法律上划分了资金互助组织合法与非法的边界。其次，在坚持规范的内部信用原则的同时，还要坚守“先入社，后服务，不对外放贷”的经验，在这一前提下鼓励开展合作金融。切实达到股权、产权结构合理，真正成立一个有实体性的自律联盟。
中国人民大学农业与农村发展学院的马九杰教授指出，从国际监管的角度讲，合作金融的自控能力较强，对监管的依赖性弱于商业银行，其所有权结构、治理结构以及组织方式等，本身就有自控风险的能力。因此，合作金融能够在金融危机中表现出相对更稳健的特点。合作金融的优势就在于，它为社员所有，社员内部这种相互熟悉的关系可以使资金互助组织在吸收存款和发放贷款的过程中不需要太多的外部监管。这也提醒我们，一定要把握住合作金融合规合法的度，不要轻易打破和超出合作金融的圈子。要成立合作联合组织，形成上下垂直的自控监管，把风险化解到组织内部，而不是出现更多的分歧。因此，从资金调剂、风险控制、遵循市场规律以及合作金融自律发展需要的角度来看，联合是当前农村资金互助组织发展的一个重要趋势。
