浅谈《食品安全法》及其实施条例中的“法律责任”原创 食品安全法管理条例

法律责任章节是一部法律中的重要组成部分。一般是指违反法律规范而应当承担相应责任或者被追究、处罚的不利后果。是保证法律义务履行的主要手段[1]。法律责任,包括行政责任、民事责任、刑事责任。一个设定完善的法律责任不但使法律能够很好的贯彻执行,而且从中体现出法律的严谨和威严。《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)、《中华人民共和国食品安全法实施条例》(以下简称《实施条例》)。属于卫生类的行政法律法规。《食品安全法》及其《实施条例》自施行以来,在为保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全方面起到积极作用。但是在具体实践中发现,该法律法规设定的“法律责任”章节部分内容,存在瑕疵。影响到该法律法规的施行。作者就《食品安全法》、《实施条例》“法律责任”章节涉及到的行政责任部分探讨如下。

1 问题的提出

1.1 无证经营行为承担法律责任

《食品安全法》第二十九条规定,国家对食品生产经营实行许可制度。其目的是为了维护社会主义市场经济秩序,促进公平竞争,保护经营者和消费者的合法权益。无证经营行为一直是重点整治对象。《食品安全法》第八十四条规定,对未经许可从事食品生产经营活动,或者未经许可生产食品添加剂的,相关主管部门给予没收违法所得、违法工具、设备、原料等物品,并处罚款等两项行政处罚。其中“没收”是一种较为严历的行政处罚,为《行政处罚法》规定的种类[2]。在《食品安全法》中对无证经营行为设定的行政处罚种类与内容看似严历,但是在实践中有值得商榷之处。

1.1.1没收违法生产经营工具、设备、原料等物品。对其范围、种类、数量,以及运输、保存、去向等过程,《食品安全法》均未作出明确规定。食品生产经营者的规模大小、类别不同,使用的工具、设备、原料等物品的规格、数量等差异较大。以餐饮服务单位为例,100平米的小吃店与3000平米的餐馆酒楼相比,他们分别所用的工具、设备、原料等物品,无论是数量、还是规格、种类等都是没有可比性。然而,他们均为无证经营行为。同样要承担相应的法律责任。依据该条款,没收物品,需要动用运输工具。这样小吃店易执行,而有规模的餐馆酒楼,因物品数量庞大很难执行。此外,物品没收后,存在着存放场所、保管期限、处理方法等问题。原料大多为易腐食品,不易保管。没收后的处理,是销毁,还是拍卖,法律对以上事项没有做出明确规定。目前也无相应配套的规定性文件对这一事项进行界定。

1.1.2对无证经营行为并处罚款。对无证经营行为实施有力的行政处罚,是维护市场经济秩序的重要手段。该法设定没收和罚款,两项并处,缺一不可。就罚款,分别设定两项内容,其中一项:货值金额不足一万元的,并处二千元以上五万元以下罚款。仍以餐饮服务类为例。我国小型餐饮服务单位所占整个餐饮业的比例较大。他们经营规模小,投资少,人员素质较低。食品安全隐患相对较多。包括无证经营的违法行为也较为常见。这些餐饮服务单位大部分为低收入人群。经营餐饮是他们养家糊口的基本生存方式。依照法律,无证经营均给予没收、并处罚款的行政处罚。每个餐饮服务单位的经济状况差距较大。对于经济状况较差的经营者,可能难以执行。依照法律设定,没收违法所得和违法工具、设备和原料等物品应该是全部没收。这已经触及到他们的生存底线,若再实施并处至少二千元以上的罚款,当事人不易配合。不仅使行政处罚执行受限,且产生抵触情绪,激化矛盾。这也是立法者不应见到的效果。

《食品安全法》法律责任章节的其他条款设定的行政处罚,也涉及到以上问题。

1.2 食品生产经营条件不符合要求不用承担法律责任

食品是一种特殊商品,与人体健康直接相关。在生产经营过程中,易受到外界有毒有害因素的污染。多年来的实践证明,在一个良好的卫生环境条件下生产经营的食品,可以有效的控制食品污染。《食品安全法》第二十七条就食品生产经营提出11项要求。涉及到食品生产经营过程中的环境卫生、卫生设施、设备布局和工艺流程、个人卫生、餐饮具消毒等。内容全面广泛。其中的款项专业性技术性强。也是相关规章规范的主要内容。如卫生部颁发的《餐饮服务食品安全监督管理办法》、《餐饮服务许可管理办法》和国家食品药品监督管理局颁发的《餐饮服务食品安全操作规范》等涉及到的关键内容,均是在《食品安全法》第二十七条的框架下制定的。是食品生产经营监管部门在实施许可审查、日常监督行政行为的法定依据。也是食品生产经营者在履行食品安全第一责任人职责,强化企业自律行为,改善、保持和提高企业形象,保证产品质量必须要做到的硬性规定。在餐饮服务单位中实施的量化分级管理制度,设计的关键项目也与《食品安全法》第二十七条中的内容密切相关。

可以说,《食品安全法》第二十七条是该部法律的灵魂,是立法宗旨的具体体现。是食品生产经营者必须要履行的基本法律义务。法律义务的贯彻实施必须要有设定完善的措施做后盾,即不履行法律义务而产生的违法行为,要承担相应的法律责任。由此构成法律义务与法律责任的对待关系。否则,违反法律规定的义务而无强有力的惩罚措施,这样的法律将显得软弱无力。成为一纸空文。《食品安全法》第二十七条规定了食品生产经营过程必须要履行的义务。但是若违反了该条款,“法律责任”中却未能作出明确规定[3]。表现在:

食品生产经营者在食品生产经营过程中,违反《食品安全法》第二十七条第(一)、(二)、(三)、(四)、(五)、(七)、(八)、(九)、(十)和(十一)条,“法律责任”章节中却未设定需要承担的法律责任。这些条款不仅是保证食品安全的基础,也是食品生产经营者易违反的行为。例如食品生产经营场所环境卫生不洁;不具备与生产经营的食品品种数量相适应的生产经营设备或者设施;无相应的消毒、更要、盥洗等十四项卫生设备或者设施;餐具、因具不经消毒或消毒不彻底就使用;销售直接入口食品无小包装或者不使用无毒、清洁的包装材料;食品生产经营人员不讲究个人卫生等。食品生产经营者违反以上条款的行为,在食品流通环节、餐饮服务环节并非少见。如果执法人员在现场查处这些违反行为时,依照《食品安全法》,却找不到相对应的条款来实施行政处罚。其结果是违法事实清楚,证据确凿,当事人却不能受到应有惩罚而“逍遥法外”。其尴尬、被动的局面是明显的。

1.3 食品生产经营人员未能取得健康证明上岗不承担法律责任

《食品安全法》第三十四条规定,食品生产经营者应当建立并执行健康管理制度;食品生产经营人员每年应当进行健康检查,取得健康证明后方可参加工作。制定该条款的目的是为了防止患有痢疾、伤寒和病毒性肝炎等消化道传染病,以及患有其他有碍食品安全疾病的人员进入到食品生产经营场所,污染到食品,以致导致传染病传播和流行,对消费者健康构成威胁。这是贯彻预防为主的重要措施[4]。也是食品生产经营者必须要履行的法律义务。食品生产经营者不履行该条款,《食品安全法》“法律责任”中却未设定要承担的法律责任。意味着监管部门在执法过程中,发现违反《食品安全法》第三十四条行为,尽管也是事实清楚,证据确凿,也不能对其实施行政处罚。

1.4 《实施条例》“法律责任”中的某项设定,有悖《行政处罚法》规定

也许立法者意识到《食品安全法》中仅规定了食品生产经营者的法律义务,却没有设定相应的法律责任。为了弥补这一瑕疵,在《实施条例》“法律责任”章节设定了相应的行政处罚。然而,《行政处罚法》第十条明确规定,法律对违法行为已经作出行政处罚规定,行政法规需要作出具体规定的,必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。表现在:

1.2.1增设行政处罚种类。《实施条例》第二十一条规定,食品生产经营者的生产经营条件发生变化,不符合食品生产经营要求的,应当立即采取整改措施。违反此项规定,《实施条例》在五十五条中设定两项行政处罚。其中一项为给予警告。该行政处罚类在《食品安全法》中未作设定。显然该类行政处罚属于增设。不符合《行政处罚法》规定。

1.4.2扩大行政处罚范围。《实施条例》就餐饮服务提供者规定以下义务:制定并实施原料采购控制要求,确保所购原料符合食品安全标准(第三十一条)。定期维护食品加工、贮存、陈列等设施、设备,定期清洗、校验、保温设施及冷藏、冷冻设施。按照要求对餐具、饮具进行清洗、消毒。不得使用未经清洗和消毒的餐具、饮具(第三十二条)。

《实施条例》“法律责任”中对违反以上条款,设定依照《食品安全法》第八十六条、八十七条进行行政处罚。但是,将以上义务与之逐一对照,没有一项符合或者近似符合要实施行政处罚的内容。扩大了《食品安全法》中设定的行政处罚范围。

如果依照《实施条例》“法律责任”对违法行为实施行政处罚,《行政处罚法》第三条规定,没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。显然,以上设定明显违反《行政处罚法》的规定。而且还违反立法原则:下位法不能超越上位法[4]。有悖于法律。应视为无效设定。而且,《实施条例》中设定的对造成严重后果的,依照食品安全法第八十五条的规定给予处罚。这里的第八十五条设定的处罚,仅是针对食品本身。即违反《食品安全法》第二十八条:禁止生产经营的食品。《食品安全法》第二十七条则是针对食品生产经营的环境条件提出要求,其之间并无直接联系,两个性质截然不同。依照处罚,实在是牵强附会。

2 思考与建议

一部法律中设定法律责任章节不仅是立法技术上的需要,更为重要的是为了保证该法能够更好的贯彻实施。在当前社会大环境下,食品生产经营者对法律义务的履行,必须要依靠法律责任来作为保障性手段。在这方面,行政法规尤其突出。一部法律中设计详尽的法律义务,再由设定科学合理的法律责任来作保证,这样的法律制度无疑是完善而可行的。真正发挥法律效力,有效实现立法宗旨。

《食品安全法》与公众健康密切相关,也深刻体现出“民以食为天”的中国古语。自2009年6月1日实施以来,这部法律成为打击食品安全违法犯罪行为的有力武器。近年来,政府及其部门加大打击力度,查处并处理一批大案要案。从最高人民法院2011年11月24日公布的4起危害食品安全犯罪典型案例足可以看出惩罚力度。但是应该指出的是,违反《食品安全法》并触犯《刑法》的行为,在整个食品安全问题中,毕竟仅占很小比例。而且,这些违法犯罪行为由《刑法》来调整。大量存在的还是一般违法行为。仍然由《食品安全法》来调整。如餐饮服务单位厨房表面不洁;从业人员不讲究个人卫生;餐饮具不实行消毒制度、烹调加工食品未做到生熟分开等等。这些都是常见的违反《食品安全法》第二十七条的行为。然而,《食品安全法》仅规定法律义务,未设定相应的法律责任,无形中削弱了法律的威严,对食品生产经营者起不到震慑作用。再则,看似一般的食品安全问题,却可能酿成重大食品安全事故。例如,在食品生产经营过程中,其设施布局、工艺流程未能做到生熟分开、合理布局,导致食品交叉污染。造成食物中毒事故。如果监管部门在日常监督工作中发现存在的食品安全违法行为,用强制有力的惩罚手段,及时有效的纠正违法行为,将这些隐患消灭在萌芽状态,无疑这样的执法效果是明显的、有效的。

作者认为,现行的《食品安全法》及其《实施条例》缺乏严谨,并存在法律义务与法律责任不对等关系的瑕疵。因此建议:

浅谈《食品安全法》及其实施条例中的“法律责任”(原创) 食品安全法管理条例

2.1立法者在修改《食品安全法》时,充分考虑到法律义务与法律责任的对等关系,使之更加严谨、规范。

2.2 制定配套完善的法规规范和标准,使这部法律更加趋于完善和具有可操作性。

(作者:王选平)

参考文献

[1] 王学政主编 中华人民共和国食品安全法实施条例解义及热点案例分析[M] 北京中国商业出版社。2009:111

[2] 杨琼鹏 周晓主编 行政处罚法新释与例解[M] 北京同心出版社 2000:54

[3] 李震海 浅析《食品安全法》的亮点与不足[J]中国卫生监督杂志 2005,12(2):135

[4] 李援 宋森汪建荣 刘沛 主编中华人民共和国食品安全法释解与应用[M] 北京 人民出版社 2009:111

[5]刘金国,舒国滢主编.法理学教科书[M].北京:中国政法大学出版社,1999,43

  

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