爱华网廖广文 暨南大学行政管理系2003404000353摘要：《中华人民共和国公务员法》于2005年4月27日经第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，2006年1月1日开始实施。同时，1993年8月14日国务院公布的《国家公务员暂行条例》同时废止。本文在对《国家公务员暂行条例》(以下称“暂行条例”)和《中华人民共和国公务员法》(以下称“公务员法”)进行对比分析的基础上，总结了新法与旧例间的差别并提出公务员法的“新”，比如：新法对公务员重新分类，实行公务员分类制度，实行聘任制等。
关键词：公务员 公务员法 分类制度 聘任制长期以来，我国缺乏正式的公务员管理法律法规，对公务员身份的确定、人事管理以及相关的权利、责任等没有明确规定，造成公务员队伍管理混乱，效率不高，严重制约我国行政管理质量。1993年8月，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，开始在国家行政机关建立和推行类似西方的公务员制度，经过将近12年的实践证明，这是一项比较成功的改革。公务员制度促进了干部人事管理，尤其机关人事管理科学化、民主化和法制化，对于提高公务员的素质，调动他们的工作积极性，促进行政能力建设和提高行政管理质量都发挥了重要作用。随着时间的推移，在十几年的公务员制度实践过程中，出现了一些好经验，也出现了一些新问题。这些经验需要被及时的补充到公务员制度里面去，新问题也要在公务员制度中得到解决。所以在《暂行条例》之后我国以法律的形式出台了新的《公务员法》，对实践的成功经验以及新形势下公务员队伍中出现的新情况新问题作出新的规定。《公务员法》是我国公务员制度建设重要的基石，是干部人事制度改革进一步的深化。
比较《公务员法》，我们发现《公务员法》绝不是《暂行条例》的简单翻版，而是我国的人事管理制度在《暂行条例》实施十二年基础上的一次重大变革。《公务员法》同《暂行条例》相比较存在以下几大方面的变化：一、范围约束更少，扩大公务员范围
《暂行条例》第3条规定：“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”由此可得公务员只存在于各级国家行政机关中。而《公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。”从而可推出，成为公务员的法定条件是：1 、依法履行公职；2、纳入国家行政编制；3、国家财政负担工资福利。用这三条标准去衡量除行政机关工作人员以外的公务人员，下列人员都属于公务员：法官和检察官、立法机关的工作人员、党务机关的工作人员、政协的工作人员、以及各民主党派、各社会团体的工作人员等。对比《暂行条例》规定，《公务员法》规定的公务员队伍范围明显扩大，对于提高国家行政管理整体质量具有明显的现实意义。同时，对公务员的范围进行明确的界定是对公务员有效管理的基础，只有有了明确的范围界定《公务员法》，才能有的放矢；如果法律没明确规定约束对象，那么在实际的操作过程中就会遇到很多问题，当事人就会钻法律的空子来推卸责任，逃避法律的制裁，甚至于阻碍到整个法律的推行。因此，公务员范围的明确界定是整个《公务员法》的基础。二、公务员职位分类制度有重大突破
所谓的职位分类是指对公务员的职位进行分类的方法。《暂行条例》规定了职位分类制度，即“国家行政机关实行职位分类制度。”“国家行政机关根据职位分类，设置国家公务员的职务和等级序列”，“国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务”等，即“非领导职务是指办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员”。而《公务员法》首次将公务员按照工作性质、特点和管理需要分为三类：综合管理类、专业技术类和行政执法类，并且根据工作的需要，国务院还可以在条件成熟的时候增加公务员的类别。《公务员法》在这方面最大的变化即公务员管理科学性的体现。公务员分类制度是公务员管理的基本前提,不同的分类制度管理的方式也就不同。公务员法中将公务员按职位类别进行分类,表明了我国公务员制度建设向前迈进了一大步。三、实行职务和职级晋升相分离制
《条例》中规定国家行政机关根据职位分类,设置国家公务员的职务和等级序列，将国家公务员的级别分为十五级,职务与级别有对应关系, 一个职务对应一个级别, 职务升, 级别就升;职务降, 级别就降。《公务员法》中公务员的职务也对应一定的级别,但是将职务和级别二者相分离,实行职务职级晋升相分离的制度。这种制度，有利于通过开拓新的晋升渠道建立起更有效的激励机制，公务员即使得不到职务上的提升也能通过职级的晋升来提高自己的待遇。四、完善对国家公务员日常管理制度
提高公务员队伍的工作效率和政府部门的行政管理质量，首要工作是规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍。因此，必须有一套科学的、自成体系的而且符合我国实际的公务员日常管理制度。对此，公务员法做了详尽的规定，归纳如下：
（一）实行聘任制
在旧的人事制度中, 公务员任期终身制是一大弊端,《暂行条例》对公务员的任用主要规定了四种方式：选任、委任、调任和考任。为了解决公务员能进不能出的问题,《公务员法》规定公务员队伍实行合同聘任制为问题的解决提供了途径。《公务员法》第85条规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”。聘任制有利于营造“公开、公平、竞争、择优”的任免环境,有利于进一步解决公务员能进不能出、缺乏活力等问题,为行政机关引入优秀的特别是专业技术人才提供了合法的渠道。”聘任制是相对于传统公务员的选任制和委任制提出的。近几十年来，国外公务员管理越来越多地采用聘任制,它为机关吸引优秀人才特别是专业技术人才开辟了一条合法的渠道。公务员法还规定，机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，聘任合同应具备合同期限，职位及其职责要求，工资、福利、保险待遇、违约责任等条款,只有经双方协商一致才可以变更或解除。其中，所谓“专业性较强”具体是指：金融、财会、法律、化验等职位，而“辅助性”主要指：书写员、录入员、资料保管员等人。
（二） 明确规定三种人员不得录用
《公务员法》第11条规定了公务员应当具备的法定条件的同时，该法第24条又明确界定了不得录用的情况，即：1、曾因犯罪受过刑事处罚的，2、有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。而《暂行条例》中对于不得录用的情况没有做出明确的规定。
（三）完善责任制度
首先,对领导成员承担事故责任的形式做了明确规定，即“引咎辞职”和“责令辞职”。《公务员法》规定,领导成员因工作严重失误造成重大损失和恶劣社会影响的,或对重大事故有领导责任的,因当引咎辞职；领导成员应当引咎辞职的或因其他原因不再适合担任现任职务的,本人不提出辞职, 应当责令其辞职。其次,以法律的形式明确规定了公务员应当承当所犯过错的相应法律责任。《公务员法》第十七章对法律责任做出了明确的规定,县级以上领导机关或者公务员主管部门按照管理权限,视不同情况依法追究当事人的法律责任。
而且，《公务员法》第九章第五十四条规定,公务员执行任务时认为上级的决定或命令有错误,可以向上级提出改正或撤销该决定或命令的意见, 如果上级坚持执行,后果由上级承担, 公务员不承担责任；但是公务员执行有明显违法的决定和命令要承担法律责任。该条规定是《公务员法》的一个显著特点,也是《公务员法》进步性的体现。在官僚制体系中,下级应当无条件的服从上级的命令和安排并且不得拒绝执行,哪怕决定和命令明显违法或者会对行政相对人带来严重后果。而《公务员法》旨在破除行政系统的唯命是从,做到依法办事,因此在以法律的形式赋予了公务员有拒绝执行上级错误决定和命令的权利,这标志着《公务员法》向我国传统官僚制的挑战。
（四）对公务员的考核有重大调整
首先，增加了廉政方面的考核，《暂行条例》只考核德、能、勤、绩。而《公务员法》对公务员的考核确定为五个方面。即：德、能、勤、绩、廉。其次，公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，对领导成员的定期考核，则由主管机关按照有关规定办理。定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。
（五）公务员离职后有相应的从业年限
《公务员法》第102条规定：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内不得与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接有关的营利性活动。”公务员在任职期间手中必定掌握一些资源或建立一些特殊的社会关系，若到这个企业来任职，就会给企业带来许多好处或利益，这对其他企业来说是不公平的，为避免不公平竞争及利益冲突，避免离职公务员运用权力寻租，这样规定是完全必要的。
（六）公务员工资福利发生了变化
1、公务员的工资构成发生了变化
《暂行条例》规定国家公务员的工资主要由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资构成。并且按照国家规定享受地区津贴和其他津贴。而《公务员法》规定,公务员的工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。
2、工资制定的原则发生了变化
（1）平衡原则。实行工资调查制度《暂行条例》规定国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平。随着社会进步和经济的发展,这个标准早已与现在的社会收入状况不相适应。因此《公务员法》规定,公务员的工资水平应当和国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家实行工资调查制度,定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较并把调查结果作为调整公务员工资水平的依据。
（2）福利原则。《暂行条例》笼统的规定国家公务员按照国家规定享受保险和福利待遇《公务员法》却对公务员的各项福利做出了明确规定,例如, 按照国家规定享受公休; 加班要给予补休;享受住房、医疗等补贴和补助; 建立公务员保险制度等。
（3）工资制度。实行职务与职级相结合的工资制度。《暂行条例》规定国家公务员实行职级工资制,国家公务员实行定期增资制度《公务员法》规定公务员实行国家统一的职务与职级相结合的工资制度,这较之以往更为灵活, 更易调动公务员的积极性,公务员可以通过晋升职务或者职级来提高自己的工资水平。五、为公务员提供了司法救济途径
《公务员法》第100条规定：“聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法定提起诉讼。”而《暂行条例》中只规定了公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起三十日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉。其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。相比之下，公务员法不仅规定公务员可以向上级机关申诉，而且还可以寻求司法救济。应该说，公务员法对于维护公务员的合法权益，多了一条救济途径。而对于侵犯公务员合法权益的有关机关来说，又多了一套法律监督机制。参考文献:
[1]中华人民共和国公务员法，党建读物出版社，中国人事出版社
[2]国家公务员暂行条例，党建读物出版社，中国人事出版社
[3]钱再见 陈辉，公务员制度创新与实施，广东人民出版社，2003
[4]李颖，公务员新法与旧例之比较，山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2005.12
[5]李冬云,《公务员法》同《公务员暂行条例》之比较,中国科技信息,2005.6
