爱华网竞争执法公告
2014年第18号
经国家工商行政管理总局授权，江苏省工商行政管理局于2013年8月对徐州烟草公司邳州分公司涉嫌垄断行为进行立案调查，于2014年9月对涉案当事人下达了行政处罚决定，现予公告。
2014年10月31日
江苏省工商行政管理局
行政处罚决定书
苏工商案【2014】00578号
当事人：徐州市烟草公司邳州分公司
住所：江苏省邳州市运河镇解放东路
负责人：戴祥勤
资金数额：50万元
经济性质：全民所有制
经营范围：卷烟销售
烟草专卖批发企业许可证号：2232030006
2013年2月，当事人所在地烟草零售商向工商机关举报称，当事人在卷烟批发业务中，对邳州市金鹰商贸服务有限责任公司（以下简称金鹰公司）下属三个卷烟零售门市的紧俏卷烟供应量，远远超过对其他烟草零售商的供应量，违反《中华人民共和国反垄断法》相关规定，有违公平，请求工商机关依法查处。2013年8月19日，本局依据国家工商总局的授权，对当事人的涉嫌垄断行为予以立案调查。
一、当事人在邳州市卷烟批发市场具有市场支配地位
《中华人民共和国反垄断法》第十二条规定，相关市场是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务（以下统称商品）进行竞争的商品范围和地域范围。
《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》第三条第二款规定，相关商品市场，是根据商品的特性、用途及价格等因素，由需求者认为具有较为紧密替代关系的一组或一类商品所构成的市场。本案当事人的经营范围为卷烟销售。从卷烟产品的功能用途以及上消费者的消费习惯看，卷烟商品可替代性弱。依照《中华人民共和国烟草专卖法》第三条关于“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理”、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第二条“烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度”的规定，参照2000年11月10日《国家烟草专卖局关于安徽省正大建设开发公司起诉不予其办理烟草专卖批发企业许可证有关问题的批复》（国烟法〔2000〕735号）关于“由于国家对烟草专卖品实行专卖制度，烟草专卖品的批发业务必须由烟草公司统一经营，其他任何部门、单位或者个人都不得经营该项业务”的解释，本案相关市场的商品范围界定为卷烟批发销售。
在烟草专卖制度下，经营烟草制品批发业务必须经行业主管部门批准。《中华人民共和国烟草专卖法》第十五条规定：“经营烟草制品批发业务的企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门或者省级烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖批发企业许可证，并经工商行政管理部门核准登记。”取得烟草专卖批发业务资格的企业，只能在相应的地域范围内从事经营。《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第二十五条规定：“取得烟草专卖批发企业许可证的企业，应当在许可证规定的经营范围和地域范围内，从事烟草制品的批发业务。取得烟草专卖零售许可证的企业或者个人，应当在当地的烟草专卖批发企业进货，并接受烟草专卖许可证发证机关的监督管理。”本案当事人是邳州市唯一具有烟草专卖批发企业许可证的经营者，其卷烟批发销售业务的独家垄断经营权仅限于邳州市行政区域范围内。本案相关市场的地域市场界定为邳州市行政区域范围。
本案当事人是具有烟草专卖批发企业许可证的经营者，更是邳州市内唯一具有烟草专卖批发企业许可证的经营者，是当地卷烟批发市场的垄断经营者。当地烟草零售商只能合法地从当事人处进货，对当事人具有绝对的依赖性。根据《中华人民共和国反垄断法》第十八条、第十九条关于经营者市场支配地位的规定，本案当事人在邳州市卷烟批发市场具有市场支配地位。
二、当事人利用市场支配地位对条件相同的交易相对人实行了差别待遇
烟草行业对卷烟零售商实行客户分类管理，规范的客户分类是卷烟货源供应与分配的基本依据。2008年，中国卷烟销售公司下发《关于进一步规范卷烟零售客户分类工作的通知》（中烟销网[2008]52号），要求“从零售业态、市场类型、经营规模三个维度对零售客户进行分类”，提出“在货源供应、客户服务、品牌培育、资源挖掘等方面，各单位可以结合自身实际，对某些客户类进行细化和合并，但必须以全国统一规范的客户分类为基础，制定并实施各项营销政策和措施”。相应地，国家烟草专卖局制定《关于进一步规范卷烟订单采集和货源供应工作的意见》（国烟办〔2008〕20号），对卷烟货源供应与分配予以规范，明确“实行总量浮动管理”、“紧俏品牌合理限量”、“顺销品牌基本满足”、“实现货源自动分配”的货源供应政策，要求“在对卷烟品牌、市场环境、客户经营能力等因素进行市场细分的基础上，以客户分类为依据，制定明确、统一的紧俏品牌供应政策和限量办法。”
2009年，当事人根据上级文件要求，将邳州市内的7300户卷烟零售商按7个业态（食杂店、便利店、超市、商场、烟酒商店、娱乐服务类、其他类），2种类型（城镇、乡村），3类规模（大、中、小），划分为42个类别。2010年以来，当事人制订并实施《KA类客户管理办法》，“在普通守法零售户中选择大规模零售户作为公司的核心、关键客户”，即KA类客户，“对KA类客户与其他普通客户在订货方式、促销方式、供货办法等方面有所区别，体现零售户之间的个性化差异”。KA类客户的一般条件是：“（1）属于国营、集体、股份所有制企业，证照齐全，具备卷烟零售资格；（2）遵守烟草专卖法律法规；（3）具备电子结算条件并实行电子结算；（4）积极配合烟草公司工作，遵守烟草公司相关的管理规定，自觉接受烟草专卖局（公司）的监督检查；（5）所处地段交通方便，经营能力较强，由固定购买人群，在本地有较高的影响力，销售卷烟数量是零售户平均销量的5倍以上；（6）明码标价、诚信经营，不欺骗、欺诈消费者；（7）订货方式：采用网上订货方式；（8）平均销售单价：年度平均销售单价不得低于85元/条。”
卷烟零售客户经申请由当事人批准并签订KA类客户协议后，成为KA类客户，享受KA类客户的卷烟供货待遇。主要是：在订货安排上，KA类客户“每周可享受两次订货。特殊情况可增加一次”；在货源供应上，KA类客户“享受KA类货源投放计划，紧俏卷烟和常销卷烟优于其他客户，且部分计划量偏少的高档卷烟仅在KA类客户中投放。”对KA类客户，“单品牌一次订货量不得超过300条，订货总量一次不得超2000条，月度订货量不得超过8000条”。
金鹰公司3家分支机构（解放路店、建设路店、青年路店），江苏欢乐买商贸股份有限公司2家分支机构（解放路店、通成店），徐州欢乐买商贸有限公司（宏大店）均被当事人审定为KA类客户。
当事人在卷烟批发业务中，对同属于KA类客户的交易相对人实行了不同的待遇，体现在以下两个方面：
一是在供货次数上实行差别待遇。徐州欢乐买商贸有限公司、江苏欢乐买商贸股份有限公司所属分支机构（以下统称欢乐买3家商场）每周只能订货1次，而金鹰公司所属3家分支机构每周可以订货2次。
二是在紧俏卷烟的供货数量上实行差别待遇。当事人批发的卷烟分为紧俏卷烟、顺销卷烟和新品卷烟，综合当事人网上订货平台货源公示及卷烟零售商的反映，原红杉树系列品牌苏烟（硬七星）、南京（硬林）、南京（硬紫树）、红杉树（硬木），即当地习惯所称大贡品红杉树、小贡品红杉树、紫树红杉树、特醇红杉树等，畅销当地多年，属于紧俏卷烟。当事人要求江苏省烟草公司徐州市公司在“江苏烟草网上订货平台”（网址为：http://xz-eb.js.tobacco.cn）信息管理系统后台为其专门设立“KA客户合理定量”模块。通过这一模块，当事人实现了对KA类客户卷烟供应的次数、品种、数量，尤其是紧俏卷烟分配数量的人工设置和调整。当事人限定欢乐买3家商场每次订购紧俏卷烟单品数量最高上限在20-50条之间（除中秋、春节期间最高为每次100条），而当事人对金鹰公司3家门店设定的紧俏烟订购上限为每次单品300条。
另查明，2012年，当事人苏烟（硬七星）、南京（硬林）、南京（硬紫树）、红杉树（硬木）等紧俏卷烟的销售额为172374504.50元。
三、当事人实行的差别待遇没有正当理由
在本案调查及听证过程中，当事人先后向本局提交了《关于邳州金鹰商贸服务有限公司相关情况的说明》、《关于省工商局对邳州市烟草分公司检查及定性的情况说明和答辩》、《听证陈述和申辩意见》，对其差别待遇的合理性进行了陈述和申辩。
当事人认为：（一）当事人对“零售商实行分类分级以及在此基础上对不同条件的零售商的供货次数和供货数量实施科学合理的分配的销售模式，具备充分的正当性和合理性”。（二）金鹰公司和欢乐买公司不是条件相同的交易相对人。金鹰公司是当事人划定的KA类城镇烟酒店大型客户，欢乐买公司则是KA类城镇商场大型客户，不能因为两者都属于KA类客户就认定其为条件相同的交易相对人。（三）金鹰公司经营能力强，历史上卷烟销售量大，安置人员多，在供烟方面应当予以照顾。
本局认为：
（一）烟草行业货源供应政策不能成为当事人实行差别待遇的正当理由。
鉴于卷烟商品的特殊性，烟草行业对卷烟零售商实行分类管理，并以此作为卷烟货源供应的基本依据。但这并不意味着当事人实行差别待遇“具备充分的正当性和合理性”。
2008年1月14日,国家烟草专卖局《关于进一步规范卷烟订单采集和货源供应工作的意见》（国烟办〔2008〕20号）明确规定了“规范客我关系”的“公平公正原则”, 强调“在专卖专营制度下，能否公平公正的对待所有卷烟零售客户，决定着卷烟销售工作水平服务客户质量的高低，也是零售客户关注的焦点。在服务客户、货源供应、品牌营销、投诉处理、市场监管等方面，各级烟草公司在制度设计、政策制定、措施完善过程中，都要坚持和充分体现公正公平原则。特别是货源供应，在销售总量安排、畅销卷烟品牌（规格）数量的供应上，对城、乡客户，对不同规模的大、中、小客户都要做到政策公平公正，相对合理。”为确保公平公正原则的落实,该意见还要求,“在对卷烟品牌、市场环境、客户经营能力等因素进行市场细分的基础上，以客户分类为依据，制定明确、统一的紧俏品牌供应政策和限量办法”,“实现货源自动分配”。
当事人以42种分类分级为依据，在市场细分的基础上推行KA类客户分类管理。但其对KA类客户区别对待，尤其是借助网上订货平台“KA客户合理定量”模块，对紧俏卷烟的分配数量进行人工设置和调整，明显不符合货源自动化分配机制，背离了公平公正原则的要求，也违反了《反垄断法》的规定。
（二）金鹰公司、欢乐买公司所属分支机构属于条件相同的交易相对人。
交易相对人是否“条件相同”，应根据相关市场的具体情况进行判断。就本案而言，金鹰公司、欢乐买公司所属门店均为直接面向消费者的零售商，处于卷烟销售的同一环节；均为当事人审定的KA类客户，符合当事人设定的KA类客户的一般条件；均与当事人签订相同文本的KA类客户管理服务协议，承担协议约定的相同权利和义务；都有订购更多紧俏卷烟的意愿和经营能力，应视为条件相同的交易相对人。
从当事人制订、实施《KA类客户管理办法》的初衷以及确定KA类客户的参考因素来看，当事人也是将KA类客户视为同一类型的交易相对人。当事人出台《KA类客户管理办法》是“为进一步细分市场，解决部分大型客户的货源供应问题”，“办法主要针对地处邳州城区核心商圈、有较强经营能力和较大经营规模的客户”；KA类客户的确定以“承认历史贡献”、“考虑经营能力”、“构建和谐稳定”等作为其参考因素。
当事人关于“金鹰公司在邳州辖区的卷烟零售户中具有特殊地位，其他任何一家卷烟零售户与之相比都不属于‘条件相同’”的申辩，以金鹰公司自身的特殊性否定了与其他KA类客户同属于条件相同的交易相对人的共通性，与事实不符。
（三）当事人关于金鹰公司经营能力强、历史上卷烟销售量大、安置人员多，在供烟方面应予以照顾的申辩，不具备正当性。
金鹰公司2001年改制成立，与当事人存在关联关系。金鹰公司法定代表人由当事人的员工兼任，代表当事人对金鹰公司进行实际管理。金鹰公司的销售场所，由当事人无偿提供，直至2011年当事人才收取一定的租金。当事人对金鹰公司实行货源优先保障。2012年，金鹰公司3家门店成功订购四类品牌紧俏卷烟169050条，欢乐买公司3家商场只订得四类品牌紧俏卷烟20800条，后者仅为前者的八分之一；金鹰公司3家门店订购的紧俏卷烟占其订货总量的90%，欢乐买公司3家商场订购的紧俏卷烟只是其订货总量的15.70%。金鹰公司3家门店销售的紧俏卷烟占当事人向全市7300家卷烟零售商供应的紧俏卷烟总量的十分之一。
金鹰公司历史上卷烟销量大，更多地是依赖当事人的货源倾斜政策，并非单纯依靠其自身经营策略、经营能力及市场竞争力。在当事人通过网上订货平台实行货源自动分配机制后，金鹰公司应当与其他卷烟零售商一样，依据“明确、统一的紧俏品牌供应政策和限量办法”，由网上订货系统“实现货源自动分配”。当事人借助紧俏卷烟分配数量的人工设置和调整，给予金鹰公司的优先保障，已远远超出合理范围。
综上，本局认为，当事人对条件相同的交易相对人实行的差别待遇缺乏正当理由，是对其市场支配地位的滥用。
四、当事人实行差别待遇的行为妨碍了市场公平竞争
在商业经营中，商品销售速度直接关系到经营者的资金周转和利润增长。在当事人供应的紧俏卷烟、顺销卷烟和新品卷烟中，紧俏卷烟有较高的市场认可度，销售速度快。卷烟零售商获得紧俏卷烟的多少直接影响其经营额的增长和利润的高低，也决定其在同行业中竞争力的大小。在烟草专卖体制下，卷烟零售商在卷烟批发中处于被动地位，其紧俏卷烟的采购量并非源于实际需求，而是由当事人决定。当事人通过网上订货平台自动分配的紧俏卷烟数量，就是卷烟零售商能够订得的最高数量。本案当事人对金鹰公司紧俏卷烟货源的优先保障，让金鹰公司得到了远远超出合理份额的紧俏卷烟货源，获取了比条件相当的零售商更多的经济利益和竞争优势，破坏了卷烟零售市场公平竞争的市场秩序。
五、主要证据及证明事项
本案当事人的违法事实，有以下主要证据：
证据一：《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、当事人及江苏省烟草公司徐州市公司提交的《烟草专卖批发企业许可证》、《营业执照》复印件。
证明要点：当事人在邳州市行政区域内唯一具有卷烟批发资格的经营者，具有卷烟批发业务的独家垄断经营地位。
证据二：当事人现场检查笔录、调查笔录、网上订货截屏，邳州市卷烟零售客户分类台账，KA客户及部分卷烟零售客户订货台账，当事人财务会计材料及卷烟销售文件复印件。
证明要点：1、当事人对邳州市内卷烟零售商实行分类管理，制订并实施《KA类客户管理办法》，与卷烟零售商签订相同文本的KA类客户协议。2、当事人通过“江苏烟草网上订货平台”信息管理系统 “KA客户合理定量”模块。通过这一模块，实现了当事人对KA类客户卷烟供应的次数、品种、数量，尤其是紧俏卷烟分配数量的人工设置和调整。3、在KA客户中，当事人给予金鹰公司下属三家门市货源优先保障待遇，每次可订购单品紧俏卷烟300条；其余KA客户订货数量由计算机依据当期投放货源决定。4、苏烟（硬七星）、南京（硬林）、南京（硬紫树）、红杉树（硬木）为当事人公示的紧俏卷烟品牌。当事人2012年度四种品牌紧俏卷烟销售额为172374504.50元。5、金鹰公司为当事人三产企业，当事人供应卷烟时对金鹰公司优先保障。
证据三：江苏省烟草公司徐州市公司的调查笔录，网上截屏及卷烟价目表等。
证明要点：1、当事人负责将卷烟货源向邳州市内的卷烟零售商投放。2、KA类客户管理办法是当事人的创新业务，KA客户的评定及货源分配由当事人操作。3、当事人能够对KA类客户紧俏卷烟的分配进行人工设置和调整。
证据四：金鹰公司询问笔录，调查笔录，订货台账与有关账册、单据复印件及其提供的情况说明。
证明要点：1、金鹰公司原为当事人三产企业，当事人的员工担任其法定代表人，决定重大事项，金鹰公司与当事人存在关联。2、当事人对金鹰公司实行卷烟货源优先保障。3、金鹰公司作为KA类客户，每周可订货二次，单品可订300条，销售卷烟以紧俏烟为主。
证据五：欢乐买公司宏大店、解放路店、通城店询问笔录，调查笔录，网上订货截屏，订货记录复印件及其提供的情况说明。
证明要点：1、欢乐买公司所属宏大店、解放路店、通城店为当事人核定的KA类客户。2、当事人核定欢乐买公司所属宏大店、解放路店、通城店每周可订货一次，紧俏卷烟订购量为单品50条以下（春节中秋可订100条以下）。销售卷烟以顺销烟为主。3、欢乐买公司所属3家商场希望订购更多紧俏卷烟，因网上订货平台的限制，其紧俏卷烟订购量远小于需求量。
证据六、对大梅商店、邳州青山商贸有限公司、邳州同和盛商贸有限公司询问笔录，调查笔录，网上订货截屏，订货记录复印件。
证明要点：1、上述卷烟零售商均被当事人核定为大型烟酒商店，每周订货一次，订购紧俏卷烟单品每次5条以下。2、登录网上订货平台订购紧俏卷烟，当需求数量大于网上设定的订单数量时，电脑自动默认订单数量（一般小于5条）。3、上述卷烟零售商认可苏烟（硬七星）、南京（硬林）、南京（硬紫树）、红杉树（硬木）为紧俏卷烟品牌，希望订购更多紧俏卷烟，因网上订货平台的限制，其紧俏卷烟订购量远小于需求量。
六、定性与处罚
根据以上查明的事实，2014年6月26日，本局向当事人送达行政处罚听证告知书（苏工商听字〔2014〕25号），将本局拟做出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容进行告知。当事人提出听证要求。7月10日，本局送达行政处罚听证通知书（苏工商听字〔2014〕1号），告知当事人听证的时间、地点，当事人申请延期。7月28日，本局再次送达行政处罚听证通知书（苏工商听字〔2014〕2号）。8月7日，本局举行了案件听证，听取当事人意见，当事人向本局提交了书面陈述和申辩意见及其规范经营行为的情况说明。请求终止调查或者免于处罚。本局对当事人的陈述、申辩进行了复核和研究。
本局认为，当事人作为邳州市内唯一的卷烟批发企业，对条件相同的卷烟零售商实行差别待遇，破坏了卷烟零售环节公平竞争的市场秩序，违反了《反垄断法》第十七条第一款第（六）项的禁止性规定。
鉴于烟草属于专卖商品，其销售数量、销售价格均由国家计划决定，当事人滥用市场支配地位的行为未能增加额外收入，本案不作没收违法所得处理。考虑到案件调查过程中，当事人能配合执法调查，对违法行为有所认识，采取整改措施，修订了《KA类客户管理办法》，依据《反垄断法》第四十七条之规定，本局决定责令当事人停止违法行为，并处以上一年度紧俏卷烟销售额1%的罚款1723745.04元。
当事人应在收到本处罚决定书之日起十五日内（末日为节假日顺延），到中国农业银行徐州支行缴清上述款项。若使用转账支票、银行本票、银行汇票缴纳罚没款时，必须在转账支票、银行本票、银行汇票“收款人”栏填写“待报解罚没收入专户”，在转账支票、银行本票、银行汇票“用途”栏填写“缴纳江苏省工商行政管理局罚没款”。到期不缴纳的，本局可每日按罚款数的百分之三加处罚款。
如不服本处罚决定，可在收到本决定之日起60日内，向国家工商行政管理总局或者向江苏省人民政府申请复议，也可在收到本决定之日起三个月内直接向南京市中级人民法院提起诉讼。
江苏省工商行政管理局
二〇一四年九月二十九日
