爱华网2015年，是全面完成“十二五”规划的收官之年，是全面推进依法治国的开局之年。大力推进节约集约用地，要深入领会中央经济工作会议和国土资源工作会议精神，全面落实部《节约集约利用土地规定》和《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，主动适应经济发展新常态，把握新常态的内在规律，在调结构、转方式中全面推进节约集约用地，在创新节地政策、完善节地机制中实现调结构、转方式、促发展。
法制轨道既成标准更趋完善
■61号令与现行法律法规相衔接，将行之有效的节地制度规范上升为法律
■我国步入经济新常态后，119号文提出了节约集约用地的一揽子目标任务和政策措施
■用5年时间开展全国城市建设用地节约集约利用评价，范围为80%的地级以上城市和60%的县级市
按照党的十八大和十八届三中、四中全会加快生态文明制度建设，全面促进资源节约，健全土地节约集约使用制度和依法行政的总体要求，国土资源系统大力推进节约集约用地各项工作，在制度建设、体系完善、重点工作推进方面取得积极进展。
当前节约集约工作已经迈入法制化轨道。2014年5月，以国土资源部第61号令发布《节约集约利用土地规定》，9月1日起实施。61号令以《土地管理法》和《国务院关于节约集约用地的通知》为依据，与现行法律法规相衔接，将行之有效的节地制度规范上升为法律，这是我国首部专门就土地节约集约利用进行规定的部门规章，标志着节约集约用地迈上了法制化轨道，不仅在制度建设上具有里程碑意义，使节约集约用地工作的开展于法有据，而且为适时将节约集约用地制度上升为国家法律提供了重要的立法储备。
2014年9月，国土资源部下发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号文），使全面推进节约集约用地有目标、有战略、有措施。意见明确提出今后一个时期推进节约集约用地，要坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率，全面做好定标准、建制度、重服务、强监管工作，促进土地利用方式和经济发展方式加快转变的指导思想；要实现建设用地总量得到严格控制，土地利用结构和布局不断优化，土地存量挖潜和综合整治取得明显进展，土地节约集约利用制度更加完善、机制更加健全的四大主要目标；要实施建设用地总量控制和减量化、土地空间引导和布局优化、土地内涵挖潜和整治再开发三大战略。119号文是在我国进入经济增长换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的新常态下，切实解决土地粗放利用和浪费，以土地节约集约利用促进经济发展方式转变的重要政策性文件，所提出的一揽子目标任务和政策措施，对当前乃至“十三五”时期全面、深入推进节约集约用地，有着极其重要的指导意义。
节约集约用地评价考核在过去一年持续推进。《国土资源部关于部署开展全国城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》（国土资函〔2014〕210号），决定用5年时间，开展全国城市建设用地节约集约利用评价。评价范围为全国80%的地级以上城市和60%的县级市，计划单列市、长三角、珠三角、京津冀等重点城市群地区和省域重点发展区域范围内的城市，全部纳入评价范围。对全国580个城市1700人开展工作和技术培训，强化了开展城市节约集约用地评价的技术力量。积极落实国家自贸区政策要求，对设立天津、广东、福建自贸区和上海自贸区扩区进行用地审核。
与此同时，土地使用标准进一步完善，养老、光伏等新产业的用地标准有了硬杠杠。《养老服务设施用地指导意见》（国土资厅发〔2014〕11号）中明确提出：新建养老服务设施用地宗地面积原则上控制在3公顷以下；有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过5公顷。在大力支持养老业发展的同时，也明确了用地规模控制的节约集约用地要求。启动太阳能光伏项目土地使用标准编制工作，开展超标准和无标准建设项目节地评价工作研究，对报国务院审批的单独选址建设项目土地使用标准执行情况开展了检查。
始于去年10月并于今年1月结束的节约集约用地专项督察，明确督查各地节约集约用地制度落实情况，清理批而未供土地和闲置土地。通过专项督察，加强建设用地批后实施监管，提高土地节约集约利用水平，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变。这是首次以节约集约用地作为督察内容，对落实最严格的节约用地制度具有重要意义。
经济手段约束典型技术引领
■将实际供地率作为安排2015年新增建设用地计划、城镇批次用地规模的重要依据
■进一步扩大土地有偿使用范围，发挥价格机制对节约集约用地的内在约束作用
■对实践证明行之有效、可复制可推广的节地技术和节地模式，加快研究制定配套支持政策
在今年的国土资源工作会议上，姜大明部长指出，要历史地、辩证地认识新常态下国土资源领域的阶段性特征。从资源环境约束看，承载力正在逼近“天花板”，严格保护和节约利用国土资源是大势所趋。国土资源节约集约工作今年的主要任务是加快拓展已确定的大政方针，完善政策体系，全力推动落实。这为今年的工作指明了方向。笔者认为，2015年的节约集约用地工作应加强以下几方面：
加大盘活利用存量建设用地的工作力度。节约集约用地的一个重要方面，就是在总量控制和增量减少的同时，盘活利用好存量土地，提高存量建设用地在土地供应总量中的比重。因此，针对土地利用中存在批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的问题，应加快研究促进有效利用政策，将实际供地率作为安排2015年新增建设用地计划、城镇批次用地规模的重要依据。一是要严格执行部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》提出的“对近五年平均供地率小于60%的市、县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标”和“对超过土地使用合同规定的开工时间一年以上未开工、且开工建设用地总面积已超过近五年年均供地量的市、县，要暂停新增建设用地供应”的规定。以落实两个“暂停”为政策抓手，促进土地及时有效利用。二是巩固2014年节约集约用地专项督察成效，深入剖析批而未供和闲置土地的深层原因，研究标本兼治的政策措施。
发挥市场机制和经济手段对节约集约用地内在约束作用。一是要加快修订实施《划拨用地目录》，进一步扩大土地有偿使用范围，发挥价格机制对节约集约用地的内在约束作用。二是要修订发布《全国工业用地出让最低价标准》，进一步完善工业用地地价市场形成机制，形成合理的租价比例关系。三是要进一步细化存量划拨土地入市交易的用地方式、使用年期、地价等方面的鼓励支持政策，提高土地要素市场周转率和利用效率。四是要积极研究土地价税联动政策，通过发挥税收调节作用，提高土地保有成本，强化土地取得、占有和使用的经济约束，实现以税节地，以地控税，提高土地利用效率和效益。
完善和落实建设用地使用标准。标准控制是促进土地节约集约利用的关键。要发挥建设用地标准的控制作用，应重点作好三个方面的工作：一是在宏观和中观层面上，要加快建立节约集约用地的综合指标引导体系，将省级单位国内生产总值和地耗下降指标、存量建设用地的盘活比例、城市综合容积率等，作为考量本地区节约集约用地的重要指标;二是市县要测算本区域的综合容积率、投入产出指标，对区域的容积率进行整体控制。三是要严格执行各类项目用地标准，在工程建设项目的可研、初设、土地审批和供应、供后监管等环节，严格落实建设用地标准。四是要完善现有的土地使用标准体系，发布太阳能光伏和体育用地标准，修订石油天然气工程项目用地标准和工业用地控制指标。
总结推广节地模式和节地技术，研究制定鼓励支持政策，发挥示范引领作用。对实践证明行之有效、可复制可推广的节地技术和节地模式，加快研究制定配套支持政策，在用地取得条件、供地方式、使用年期、地价确定、价款缴纳、开发建设周期等方面，制定鼓励支持政策，形成节约集约用地的激励机制。
全面完善节约集约用地的考核评价体系。一要持续开展对2014年国家和各省市的单位国内生产总值建设用地下降目标的年度评价考核，预判2015年形势，初步形成“十二五”时期的总体评价考核成果。二要开展全国城市节约集约用地初始评价，2015年年底前，完成参评城市的区域建设用地节约集约利用状况初始评价成果。三要完成开发区节约集约用地评价，向社会公布国家级开发区评价成果。四是针对国家和地方尚未出台建设项目用地控制标准的建设项目，或者因安全生产、特殊工艺、地形地貌等原因，确实需要超标准建设的项目，加快研究制定建设项目节地评价制度，明确节地评价的范围、原则和实施程序，通过制度规范促进节约集约用地。
（作者单位：国土资源部土地利用管理司地用处）
