爱华网一、农村土地承包法的立法背景
土地是人类赖以生存和生产的基础，因此，它属谁所有，由谁管理具有特别重要的意义。新中国成立后，我国的土地是实行“三级所有，队为基础”的基本经济模式，关于这一模式，实践证明，有严重的缺陷，极大的打消了农民的生产积极性，几乎导致我国农业的崩溃。穷则思变，自20世纪50年代起安徽省的个别县、公社就曾实行“责任田”、“包产到户”、“包干到户”的形式，但几经反复，付出了代价。直到1980年5月邓小平的一次讲话，才肯定了安徽省“包干到户”即土地家庭承包经营这一做法。1993年，我国对《宪法》进行修正时，将“农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”写进了《宪法》，由于《宪法》的规定只是抽象性的，为此，制定一部专门调整土地承包经营的法律就摆在了人们的面前，在这种背景下，2002年《农村土地承包法》正式出笼，并于2003年3月1日起施行。
二、《农村土地承包法》的概念及调整对象
《农村土地承包法》是调整农村土地承包经营的法律规范的总称，调整的对象是“土地承包经营”这一法律关系，为了弄清这一问题，我们必须明确：
（一）《土地承包法》所指的“土地”的涵义
该法所指的“土地”是指农民集体所有或国家所有依法归农民集体使用的农业用地，主要是耕地、林地和草地及一些其他用于农业的土地，如鱼池、鱼塘、“四荒地”（荒山、荒丘、荒沟、荒滩等），不包括农村建设用地。
（二）《土地承包法》所规定的土地的承包方式
我国《农村土地承包法》主要是采取“统分结合，双层经营体制下的集体内部家庭承包经营”为基础的承包方式，其次对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，一般采用招标、拍卖、公开协商的方式进行承包，这两种不同的承包方式有很大的区别，“家庭承包”地的取得是基于集体组织成员的身份而取得，也就是说，只要是该集体组织的成员，不论是男女、老幼、身体状况，人人有权要求承包土地，任何人不得剥得，它具有社会保障的性质，后者的承包方式，并非集体经济组织的人员人人有份，其承包对象也可以是集体经济组织之外的成员，另外，对“家庭承包”的含义我们也必须明白，它是家庭成员全体作为承包方，即以“户”作为承包单位，承包户家庭成员死亡，只要这个承包户还有其他人存在，承包关系仍不变，由这个承包户中的其他成员继续承包。
（三）《土地承包法》所规定的土地发包与承包的主体及双方的权利义务
土地家庭承包的发包方是：村集体经济组织或村民委员会或村民小组，承包方是本集体经济组织的农户，且双方享有下列有权利，履行下列义务。
1、发包方的权利。①发包方的发包权。②监督管理权，即监督承包方合理利用和保护土地的权利。③制止权。由于土地既是自然资源，又是社会资源，与人类生存息息相关，因此，对承包人损害土地和农业资源的行为，如承包户在承包土地上建房、挖土、挖沙、挖石、采矿等行为必须予以制止。④法律、行政法规规定的其他权利。
2、发包方的义务。①不得非法变更、解除承包合同。②不干涉承包方依法进行的正常生产经营活动。③依承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务，这也是统分结合的双层经营体制“统”的要求，土地承包以后，单独的农户在农机推广、水利灌溉、机械作业等方面的能力较弱，且信息来源渠道少，这些都要求发包方为其解决较为切实可行。④执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设。⑤法律、行政法规规定的其他义务。
3、承包方的权利。
①依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，所谓“使用”就是承包人在不改变土地用途的前提下，有权对其承包的土地进行合理有效的使用，对于因进行农业生产而修建的必要附属设施，如建造沟渠、修建水井等构筑物，也是对承包土地的一种使用，也应予以保护。所谓“收益”主要是指承包人从承包地上种植的农作物及养殖畜牧中获得利益，如，果树结的果子、粮田里产出的粮食。关于“生产经营权”是指农户可以在法律规定的范围内决定如何在土地上进行经营，如选择作物种植的时间及品种。对于“处置”是指农户可以自由决定农产品是否卖出，如何卖、卖给谁，这都是承包户的权利。这里，重点讲一下农村土地承包经营权的“流转”问题。由于“土地承包经营权”具有物权性，是一种用益物权，因此，可以在法律许可的范围内进行流通转换，其流转的方式有：转包、出租、互换、转让。“转包”：主要发生在农村集体经济组织内部农户之间，转包人转包土地后对土地承包经营权的产权不变，受转包人有权获取承包土地的收益，但要向转包人支付转包费，转包无需发包人同意，只须向发包人备案。“出租”：是农户将土地承包经营权租赁给本集体经济组织以外的人，出租人可以收取租金，土地的租赁也不须发包人同意，只须向其备案。“互换”：是集体经济组织的农户之间为方便耕种和各种需要，对各自的土地承包经营权的交换，双方农户达成互换合同后，还应与发包方变更原土地承包合同。“转让”：是农户将土地承包经营权移转给他人，转让将使农户丧失对承包土地的使用权，应严加限制。一般只有在转让方有稳定的非农职业或有稳定的收入来源情况下，才允许其转让，且受让的对象也应当是从事农业生产经营的农户，且还须经发包方同意，变更原土地承包合同。
②承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。土地的征用有严格的法律条件，《土地管理法》及相关法律、法规规定，征用必须是国家为了保证社会公共事业或公益事业的发展，依法律程序而进行，它是一种政府行为。土地承包人所得的补偿包括被征土地补偿费、安置补助费及土地附着物和青苗补偿费。
③法律、法规规定的其他权利，如承包人的继承权，但应注意，如果承包人死亡，承包经营的家庭消亡，其承包地是不允许继承的（指耕地和草地），但林地除外，这主要是从我国的实际出发，为缓解人地矛盾，体现社会公平而作出的规定。如果允许继承，可能出现一人有多份地的情况，但承包地虽不能继承，而承包收益是可以继承的。林地之所以允许继承，是由于林业生产经营周期长、投资大、收益慢、风险大，如果不允许林地继承，不利于调动承包人的积极性，甚至还会出现其他一些负面影响。
4、承包方的义务。①维持土地的农业用途，不得用于非农建设，这里的“农业用途”是指将土地直接用于农业生产，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，而不得将土地用于这以外的建设活动，如在土地上建造房屋、建造工厂等。②依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害，这是由我国的土地现状而决定的。因为目前，我国耕地数量少（约14亿亩），人均耕地仅为一亩多一点，且耕地总体质量差，生产水平低，耕地中有灌溉设施的不到40%，抗自然灾害的能力差。再者，我国耕地的后备资源缺乏，开发难度大，故我们必须合理利用土地。③法律、行政法规规定的其他义务。
三、农村土地承包的原则和程序
（一）农村土地承包的原则
1、按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以放弃自愿承包土地的权利的原则。这里的“平等”主要体现在两个方面：一是本集体经济组织的成员都平等地享有承包本集体经济组织土地的权利，无论是男女老少，体弱病残；二是本集体经济组织成员在承包过程中都平等地行使承包权，发包方不能厚此薄彼，亲亲疏疏，不能对本集体经济组织成员实行差别对待。至于本集体经济组织成员放弃承包权，必须是其完全自愿，任何单位和个人不得对其强迫。
2、民主协商、公平合理的原则。土地是广大农民安身立命的根本，因此，对土地进行承包时，本法强调“民主协商”原则，不得搞“暗箱操作”，不得搞“一言堂”，强迫本集体经济组织成员接受承包方案，“公平合理”要求本集体经济组织成员之间所承包的土地在土质好坏、离居住地距离的远近、离水源的远近等方面不能有太大的差别，即使有差别，也应当在合理的范围内。
3、承包方案应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上的成员或三分之二以上的村民代表同意的原则。村民会议的参加人员应当是本集体经济组织18周岁以上的村民参加，如果在外人员较多或村民居住分散，全体村民不易召集的情况下，也可采取选派代表参加会议的形式，否则，承包方案不能生效。
4、承包程序合法。
（二）农村土地承包的程序
1、村民会议选举产生承包工作小组。这是进行土地承包的第一步，承包小组由村民选举产生，能反映村民的民主意愿，保证所选人员的素质，因为承包工作是一项比较繁杂、繁重的工作，它涉及土地的丈量、统计、承包方案的拟订等一系列事项，因此，必须选举生产承包小组。
2、承包工作小组拟订并公布承包方案，因承包方案的好坏直接关系到承包工作能否顺利进行，因此，承包工作小组应当对本集体经济组织的土地状况进行认真调查研究，并且在拟订方案时，应当遵循民主协商的原则，依照法律、行政法规的规定拟订，承包工作小组在完成承包方案后，应当将该方案予以公布，以便征求本集体经济组织成员的意见。
3、依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案，这一程序实质上是体现了村民自治的精神，村民会议必须有村民三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。
4、公布组织实施承包方案。
5、签订承包合同。土地承包合同是明确发包方与承包方权利义务的一种协议，在合同签订方面，双方的法律地位是平等的，且合同自双方签字之时即成立生效。虽然《农村土地承包法》第23条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或林权证，并登记造册，但承包方自与发包方签订承包合同时即取得土地承包经营权。可见，土地承包经营权的设立，不以登记为生效条件。另外，承包合同生效后，发包方不得以承办人或负责人的变动而变更或解除合同，那种“新官不理旧事”的观念是错误的，同时也是违法的。再者，土地承包合同生效后，如果集体经济组织分立或合并，对业已生效的承包合同效力不发生影响，分立的组织或合并的组织不得以此为借口解除合同，侵犯承包人的合法权利。还有一问题，发包方与承包方签订合同时，对承包期限不得随意超长约定，依据《农村土地承包法》，耕地的承包期为30年，草地的承包期为30—50年，林地的承包期为30—70年，这是法律明确规定的最长期限，不能超过。
四、农村土地承包经营权的保护
（一）对全家迁入小城镇或迁入设区的市并转为非农业户口的承包户的保护，《土地承包法》对这两种不同的情形是分别对待的。首先对全家迁入小城镇（指县级以下的城镇），其承包户的承包地是否收回，由承包户自己决定，发包方不能不顾承包方的意愿，强行收回土地。因为现阶段，我国小城镇的规模都不大，就业机会不很多，并且小城镇还没有建立城市居民最低生活保障等社会保障制度，如果进城农民一旦失去非农职业或生活来源，农村土地予以了保留，则他在农村享有的土地承包经营权将是其基本的生活保障。当然，承包户保留的承包地，可以自己回去管理，也可转包给其他人或委托其亲友代管；如果承包人在土地承包期间举家迁入设区的市，转为非农业户口的，承包人应将承包地交回，如不交回的，则发包方可以将其收回，但应注意的是收回的是指耕地、草地，并不包括林地。这样规定，是为了稳定林地承包经营权，调动承包方植树造林的积极性，防止乱砍滥伐，保护生态环境。当然，承包方对承包的承包地有较大投入时，有权获得相应的补偿，这也是我国民事立法公平原则的体现。
（二）对妇女的土地承包经营权的保护。首先，对结婚的妇女保护，妇女结婚嫁入地所在村应当尽量解决其土地承包问题，分给嫁入妇女一份承包地。但有的村没有富余土地，有的村甚至实行“增人不增地，减人不减地”的做法，如果是这种情况，出嫁女原户籍所在地的发包方不得收回其承包地。这样，对于出嫁女无论在何种情况下都拥有一份承包地。其次，是对离婚或丧偶妇女承包权的保护。如果妇女离婚或丧偶，且仍在原居住地生活的，其已取得的承包地应当离婚或丧偶妇女继续承包，发包方不得收回；不在原居住地生活的，新居住地的村应分一份承包地给该妇女，否则，原居住地的发包主不得收回原承包地。
五、其他方式的承包
（一）适用对象：是不宜采取家庭承包方式的“四荒地”，即荒山、荒沟、荒丘、荒滩。
（二）内容：承包方不限于本集体经济组织的内部成员，外村的农户，其他组织等从事农业生产经营者都可通过承包合同取得对这些土的承包权，而承包方对取得的这些土地可依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转。
（三）具体方式：对此类地的承包方式，有招标、拍卖、公开协商等形式，所谓招标，就是招标方即集体经济组织通过发布招标公告或向有意投标者发出投标邀请，由各有意承包的农业承包经营者作为投标方参加投标竞争，由招标人进行审核比较，从中择优选出中标者，并与之签订合同。所谓拍卖，是指以公开竞价的形式，将特定物的财产权利转让给最高应价者的买卖方式，各个应买人在拍卖过程中可以以竟相抬高价格的方式出价购买，拍卖这种方式，可以实现土地资源的优化配置，盘活农村集体经济组织的资金，具有极强的生命力。
六、承包经营权纠纷的解决
如果承包方与发包方就土地承包经营权发生纠纷，其解决的途径有这样几种：①当事人双方自行协商解决；②当事人双方也可请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解；③当事人可向农村土地承包仲裁机构申请仲裁；④当事人向人民法院起诉。这四种解决纠纷的途径没有先后顺序，完全由当事人自己掌握、选择。但有一点须说明，如果承包经营权发生纠纷后，当事人是申请仲裁机构进行仲裁的，如果一方对裁决不服，应当在收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉，否则，仲裁机构的裁决即生效，当事人即丧失了请求司法救济的途径，也就是说丧失了诉权。
