爱华网2008年11月
译者：新华社译审、清华大学公共政策研究员 尹宏毅
2009年3月14日
简评
本报告全文将近67000字。由于篇幅很长，译者谨将内容加以删节和简介，并加上自己的概括，但愿能够满足读者需求。纵观人类的现代史，我们可以看到，人类的进步并非呈线性道路，而是一波三折的。但每一次曲折都带来对前进势头的加强和巩固。经济学有一个术语，叫做“规模效益”，可以暂且用来对此加以概括。
起源于西方资本原始积累和对外殖民掠夺的全球化进程由于两次世界大战而暂时停顿。这一过程起初是从西欧，尤其是英国向外的发散。而后来美国接替了英国的角色，成为全球化的这一发散中心。直到今天，在政治、经济、军事、外交、科技等许多领域中，这种单一中心的情况依然存在。但既然一直有这种外溢，就像大海一样，它的“海水”最终会比较均匀地分布。所以我们说，尽管中心的对外发散将会继续，但中心对边缘的控制却正在被削弱，并将最终消失。
与之相适应，我们原先提到发达世界就立即想到欧美和日本，提到发展中或欠发达地区就想到亚非拉。而如今，继冷战期间及其随后一个时期亚洲四小龙的崛起之后，我们又看到“金砖四国”（BRIC）的脱颖而出。这一过程将会在全球地理范围的限度内继续下去。当然，我们可以说，印尼大概永远不会超过印度，台湾再怎么发达，总体上也不会超过中国大陆。中国国力的优势可以说是先天的，也可以说是固有的。美国的优势也是如此。但我们正在目睹的是一种发展过程的民主化。其结果最终必将是世界的多极化和多元化。就是说，许多个中心都将成为内生的政治、经济、军事与科技创新的动力源泉。
在这一发展过程中，目前存在一些迫在眉睫的问题。穆斯林世界并非清一色地拒绝现代化。就像东亚存在中国、日本、四小龙和朝鲜一样，中东也有沙特、土耳其、埃及、伊朗、伊拉克和哈马斯。世界上的暴力活动与宗教偏见和“年轻人口的膨胀”有很大关系。从拉美、非洲、中东到南亚，大批年轻人口不仅将成为恐怖组织的招募对象，而且将构成全球移民的洪流。这股力量既带来骚动和不稳定，也带来经济上的生机与活力。
现代史上一件有趣的事情是，经济学家马尔萨斯提出、但却无法解决的人口问题，最终由农学家，尤其是育种专家解决了，就是通过大量增加粮食产量，从而掀起一场绿色革命得到解决。世界当下的宗教争端与恐怖主义问题，也可能会通过能源方面开发替代性燃料来取代石油得到缓解。就是说，许多恐怖活动的经费来源都与“石油美元”相关。如果减少或切断恐怖分子的财路，就可以打断他们的脊梁。此外，替代能源开发断了俄罗斯作为石油输出国的财路，对其民主化的演变也是有利的。正如南宋陆游的诗句所写：“山穷水复疑无路，柳暗花明又一村。”
20世纪末中国的改革开放是在外部世界局势的促进下启动的。当时，我们痛切地感到经济上的落伍，因而有了“穷则思变”的理念。今天，外部世界再次发生重大变化。我们不仅感到，在各种经济成分内部存在着调整和改革的必要性，而且在国家的方方面面，都存在着变革的需要。用温总理的话说，“不能头痛医头，脚痛医脚。”
美国人从来就不把政治与经济截然分开。军事与政治、经济、社会之间也有密切联系。美国总统既是政治领袖、经济老总，又是武装力量的最高统帅。各种国家实体之间的分离只会使一国陷于国家治理上的“精神分裂”。
中国所面临的问题是多方面的。作为长期从事国际问题研究的译者，现在感到出现了新的局面。原先，我们一谈大国政治，就离不开美苏，后来是美国这个超级大国。记得80年代，新华出版社出版一本书，叫做《日本的全球出击》。当时我们在经济上也处于劣势。而现在，我们经常研究的是中国的全球外交与全球出击。
现在的情况是“我中有你，你中有我”。原先，我们新华社的国际新闻部门和国内新闻部门是截然分开的。比如说，社长原是河南分社社长，认为搞国际新闻报道的人头脑太复杂，接触资本主义的东西太多，这种“花和尚”不能信任，不得重用。而如今，世界问题研究中心竟然也有来自国内各分社的老记者、老编辑。无论中国西部的新疆和西藏，北部的内蒙，东北三省，还是南部的福建、广东、广西、云南，都与外部问题有着千丝万缕的联系。就甭提我们伟大祖国的首都北京和经济金融中心上海了。
所以说，在我们谴责美国搞“双重标准”、“只准州官放火、不许百姓点灯”的同时，我们也必须公平对待国内问题与国际问题。在经济上是如此，政治上是如此，宗教问题也应如此。只有这样，我们才能理顺各种关系，化解各种矛盾，以实现和谐社会的大目标。
概述
由于新兴国家的崛起、日益全球化的经济、相对财富和经济实力从西方向东方的具有历史意义的转移，以及非国家行为主体的不断增强的影响力，所以到2025年，二战后建立起来的国际体系将会几乎无法辨认。届时，国际体系将成为一个全球性的多极体系，发达国家和发展中国家之间的国力差距将继续缩小。在民族国家的国力转移的同时，各种非国家行为主体——包括工商企业、部落、宗教组织和犯罪网——的相对力量不断增强。参与者正在发生变化，但对持续的全球繁荣来说很重要的跨国问题的范围和广度也是如此。发达国家不断老龄化的人口、日益严重的能源、食物和水资源方面的制约因素以及对气候变化的担忧，将会限制和削弱仍将是空前的一个经济繁荣时代。
从历史上看，新兴的多极体系一直都要比两极或单极的体系不稳定一些。尽管最近出现了金融动荡——它到头来可能会造成许多持续不断的趋势的加速——但我们认为，我们并没有迈向国际体系的彻底崩溃，就像1914年到1918年发生的那样——当时，全球化的一个较早阶段陷于停滞。然而，朝着一个新体系转型的今后20年则充满风险。战略对抗很可能会围绕着贸易、投资以及技术的创新和收购展开。但我们不能排除可能会出现像19世纪那样的、充满军备竞赛、领土扩张和军事对抗的情况。
这是一个没有明确结局的故事，正如我们用来勾勒出不同的未来前景的一系列小插曲所表明。虽然美国很可能仍将是最强大的国家，但美国的相对实力——即使是在军事领域中——也会下降，美国的影响力将会进一步受到制约。与此同时，其它行为主体——国家和非国家的——愿意或者能够承担更大负担的程度则不明确。决策者和公众将必须应付对多边合作的不断增长的需求，因为国际体系的突出特征将是从旧秩序到仍在形成过程中的新秩序的不完全的转型。
经济增长刺激新兴参与者的崛起
就规模、速度和流动方向而言，正在发生的全球财富和经济实力的转移——基本上是从西方到东方——在现代历史上是空前的。这一转移来自两个来源。首先，石油和初级产品价格的上涨使海湾国家和俄罗斯发了横财。其次，较低的成本与政府政策相结合，已经使制造业和部分服务业转移到亚洲。
对巴西、俄罗斯、印度和中国（金砖四国）经济增长的预测表明，到2040年-2050年，它们加在一起，在全球GDP中所占的份额将相当于原先的7国集团。与任何别的国家相比，在今后20年里，中国对世界的影响都必将更大。如果目前的趋势继续下去，到2025年，中国将是世界上第二大经济体，并将是首屈一指的军事大国。它还可能成为最大的自然资源进口国和最大的污染国。印度大概将继续享有较为迅速的经济增长，并将努力实现一个新德里成为其中一极的多极世界。中印两国必须决定，它们在多大程度上愿意，并能够扮演日益全球性的角色，以及彼此愿意有多大联系。俄罗斯具有潜力在2025年的市场上变得更加富裕、强大和自信，如果它在人力资本方面投资，实现经济的拓展和多样化，并与全球市场实现融合。另一方面，如果俄罗斯未能采取这些措施，油价和天然气的价格又保持在每桶50美元到70美元范围内，它就可能会经历一场严重的衰落。预计不会有任何其它国家上升到中国、印度或俄罗斯的水平。也没有任何国家有可能比得上它们各自的全球影响力。然而，我们期望看到另外一些国家——譬如印尼、伊朗和土耳其——的政治和经济实力增强。
中国、印度和俄罗斯基本上没有遵循西方的自由主义自我发展模式，而是采用一种不同的模式——“国家资本主义”。国家资本主义是一个松散的术语，用来描述赋予国家以显要角色的一种经济管理体制。另外一些崛起中的大国——韩国、台湾和新加坡——也利用国家资本主义发展了本国经济。然而，由于俄罗斯，尤其是中国的幅员辽阔及其在“民主化”方面的做法，所以它们沿着这条道路走下去的影响可能会大得多。对于进一步民主化的长期前景，我们仍持乐观态度，尽管进展可能会很缓慢，全球化也使许多最近实现了民主化的国家承受着越来越大的社会和经济压力，并可能会使自由主义制度遭到削弱。
许多其它国家在经济上也将进一步落后。撒哈拉沙漠以南的非洲地区仍将是最容易遭受经济破坏、人口压力和政治动乱的地区。尽管全球范围对撒哈拉沙漠以南的非洲地区是主要供应者的农矿产品的需求增加，但当地的各国人民却不大可能会获得很大的经济收益。在几个地区，农矿产品的价格的持续上涨可能会使腐败的或者在其它方面能力很差的政府的地位进一步巩固，从而削弱民主的和基于市场的改革的前景。虽然许多拉美主要国家到2025年都将成为中等收入国家，但另一些国家，尤其是在很长时期里积极采取了民粹主义政策的委内瑞拉和玻利维亚等国，将会落后——一些拉美国家，譬如海地，将变得更穷和更加无法治理。总的来说，就经济竞争力而言，拉美将继续落后于亚洲等经济迅速增长的地区。
亚洲、非洲和拉丁美洲在今后20年里将占人口增长的差不多全部。而西方的人口增长则将仅占不到3%。在人均财富方面，欧洲和日本将继续远远超过中印等新兴国家，但由于其工作年龄人口减少，它们将难以保持强劲的经济增长。美国将是发达国家日趋老龄化的人口当中的一个部分的例外，因为它将经历更高的人口出生率和更大规模的移民。寻求从劣势国家迁徙到享有较多特权国家的移民的人数很可能会增加。
位于目前的“不稳定弧形地带”的、具有年轻年龄结构的国家的数量预计将减少40%之多。在每4个剩下的人口膨胀国家当中，就有3个将位于撒哈拉沙漠以南的非洲地区。差不多所有其余的这类国家都将位于中东的核心地带，分散在南亚、中亚和太平洋岛屿上。
新的跨国议程
资源问题在国际议程中将占突出地位。空前的全球经济增长——在许多其它方面是积极的——将继续对一些具有重大战略意义的资源，包括能源、食物和水资源等形成压力。其需求预计将在今后10年左右时间里超过易于获得的供应量。例如，非欧佩克组织的液态碳水化合物——原油、液化天然气和沥青砂岩等非常规矿产——的产量增长将不会与需求保持一致。许多传统能源生产国的石油和天然气产量已经在下跌。在其它地方——中国、印度和墨西哥——产量增长已经持平。能够大幅度提高产量的国家将会减少。石油和天然气的生产将集中在局势不稳定的地区。由于这一点和另外一些因素，世界将处于一场根本性的能源转轨过程中，即放弃石油，转而采用天然气和煤炭等替代矿物。
据世界银行估计，到2030年，粮食需求将上升50%，因为日益增加的世界人口，不断提高的富裕程度，中产阶级扩大后转向西方饮食偏好。得不到稳定供应的水的状况已达到危急的地步，尤其是农业用水。这一问题将更加严重，因为世界范围的迅速城市化，以及世界人口在今后20年里增加大约12亿。今天，专家们认为，21个国家，总人口约6亿，耕地或淡水匮乏。由于人口持续增长，到2025年，36个国家，大约有14亿人，预计将属于这一类。
气候变化预计将加剧资源匮乏。虽然气候变化的影响将因地区而有所不同，但一些地区将开始受到有害影响，特别是缺水和农业生产的损失。随着时间的推移，农业生产方面的地区差异有可能变得更加明显，下滑将不成比例地集中在发展中国家，尤其是在撒哈拉以南非洲地区。农业损失预计将加重。多数经济学家预计，其影响到本世纪末将会很严重。对于许多发展中国家来说，农业产量下降将是毁灭性的，因为农业占经济的很大份额，许多本国公民生活接近勉强糊口的水平。
新技术可以再次提供解决方案，譬如矿物燃料的可行的替代物或克服粮食和水方面的制约因素的手段。然而，目前所有的技术对于在所需的规模上取代传统能源结构来说是不够的。到2025年，新的能源技术可能不会在商业上可行的和普及。技术创新的速度将是关键。即使生物燃料，清洁煤或氢气有一个良好的政策和资金环境，过渡到新的燃料也将是缓慢的。重大技术历来有一个“采纳的滞后”。能源部门最近的一项研究发现，平均需要花费25年，一项新的生产技术才能广泛采用。
尽管人们认为可能性很小，我们也不能排除一种可能性，即到2025年的一场能源过渡会避免付出能源基础设施彻底改造的代价。在此期间实现相对快速和廉价的过渡的最大的可能性，来自更好的可再生能源发电来源（光伏发电和风力）和改进的电池技术。对其中许多技术来说，个别项目的基础设施成本障碍将比较低，从而使许多小型经济实体得以发展自己的能源转换项目，直接有利于自己，例如，固定式燃料电池供电住房和办公室、充电的插入式混合动力汽车，以及把能源重新卖给电网。此外，能量转换计划，如计划利用房主的车库中的电力产生氢气，用于汽车燃料电池，可避免需要开发复杂的氢气运输基础设施。
展望恐怖主义、冲突和核扩散
恐怖主义、核扩散和冲突仍将是主要关注，即使资源问题
在国际议程中上升到更为重要的位置。到2025年，恐怖主义不大可能消失，但如果经济继续增长，中东的青年失业得到缓解，恐怖主义的吸引力就可能会减弱。为青年提供的经济机会和进一步的政治多元化可能会阻止一些人加入恐怖分子的行列，但另外一些人——受到各种因素，如渴望复仇或成为“烈士”的鼓动，将继续诉诸暴力来实现其目标。
由于缺乏就业机会和政治表达的合法手段，离心离德、日益的激进主义，还有可能招募青年加入恐怖组织，这些条件都将成熟。到2025年，恐怖主义组织将可能是地位长期以来就确立的组织的后裔的一种结合。这些组织继承了实施复杂的攻击所需的组织结构、指挥和控制过程，以及培训程序——和成为自我激进派的愤怒和被剥夺的人们的新出现的集合。对于活跃于2025年的恐怖团伙来说，技术和科学知识的传播将使之能够获得世界上的一些最危险的能力。我们最关心的事情之一仍然是，恐怖主义或其他恶意集团可能获得和使用生物制剂，或不太可能地，获得一个核装置，造成大量人员伤亡。
尽管伊朗获得核武器并非是不可避免的，其他国家对伊朗拥有核武器的忧虑可能会导致该地区各国制定与外部力量之间的新的安全安排，获得更多的武器，并考虑追求自己的核野心。目前尚不清楚的是，在伊朗拥有核武器的情况下，冷战时期的绝大部分时间各大国之间存在的那种稳定的威慑关系是否自然会出现在中东。在核保护伞保护下发生的低强度冲突插曲可能导致一场意想不到的升级和更广泛的冲突，如果有关国家之间的明确的红标线没有牢固地确立的话。
我们认为，在大多数国家都专注于全球化和全球范围的力量重组所带来的挑战的世界上，类似于冷战的意识形态冲突不可能扎根。意识形态的力量在穆斯林世界——尤其是在阿拉伯世界的核心地带——很可能是最强的。在可能会疲于应付年轻人口膨胀和薄弱的经济基础的国家，如巴基斯坦、阿富汗、尼日利亚和也门，激进的沙拉菲伊斯兰教的趋势很可能会获得吸引力。
我们有一段时间没有看到的类型的冲突，如围绕资源问题的冲突，可能会重现。对能源紧缺的知觉将推动各国采取行动，以保证其今后能够获得能源供应。在最坏的情况下，这可能导致国家间冲突，例如，如果政府领导人认为保证获得能源资源，对于保持国内稳定和政权的生存至关重要的话。但是，即使采取有限的行动而不发动战争，也将产生重要的地缘政治后果。对海上安全的担忧为扩充海军和现代化建设的努力，譬如中国和印度发展远洋海军实力，提供了理由。建设区域海军的能力可能导致紧张局势加剧、相互对抗，以及制约举措，但它也将为在保护重要海上通道方面的多国合作创造机会。由于亚洲和中东的水变得越来越稀少，在国家内部和国家之间，合作管理水资源的变化很可能会变得更加困难。
在今后20年里动用核武器的风险虽然仍然很低，但却很可能会大于今天，因为几个相互融合的趋势。核武器技术和专业知识的扩散正在造成一种担忧，即可能会出现新的核武器国家，恐怖组织可能会获取核材料。印度和巴基斯坦之间目前的低强度冲突继续形成一个幽灵，即这种事件可能会升级为这些核大国之间的更广泛的冲突。的可能性，在朝鲜等核武器国家发生未来的政权垮台的可能性，也使人对弱国控制和保障其核武库安全的能力产生疑问。
如果核武器在未来15到20年里被动用，国际体系会感到震惊，它也将经受人道主义、经济、政治和军事上的影响。如果今后使用核武器，就可能会带来显著的地缘政治变化，因为一些国家将寻求与现有的核大国建立或加强安全联盟，而另外一些国家则将推动全球核裁军。
一个更为复杂的国际体系
几十年来一直发生的加强权威和权力传播的趋势可能会加快，因为出现了新的全球角色，体制缺陷日益恶化，可能扩大区域集团可能会扩大，非国家行为主体和网络的实力得到加强。国际舞台上的众多演员可能会加强国际体系的力量——通过填补老化的第二次世界大战后机构留下的空白——或进一步分化国际体系，并使国际合作陷于瘫痪。行为主体类型的多样性提出了未来二十年内发生分裂的可能性，特别是考虑到国际社会面临的各种各样的跨国挑战。
崛起中的金砖四国不大可能会像德国和日本在19世纪和20世纪那样挑战国际体系，但由于其日益增长的地缘政治和经济影响力，它们将享有高度的自由，可以按照自己的需要制订政治和经济政策，而不是完全采用西方的规范。它们也很可能要保持其政策的自由机动，让别国去承担处理恐怖主义、气候变化和能源安全等问题的主要负担。
现有的多边机构——这是大和累赘的，是专为不同的地缘政治秩序而设计——将难以最初迅速的调适，以执行新的任务，适应不断变化的成员组成，并增加其资源。
非政府组织（NGOs）——它们集中解决具体问题——将越来越多地成为景观的一个组成部分，但没有多边机构或政府协调一致的努力，非政府组织网络实现变革的能力很可能是有限的。实现更大的包容性——以反映新兴大国的出现——可能会使国际组织更加难以处理跨国挑战。对持不同意见的会员国的尊重将继续影响组织议程和限制可以尝试的解决方案的种类。
亚洲地区主义的加强——可能到2025年——将具有全球影响，引发或加强形成可能会成为准集团的三个贸易和金融集群——北美、欧洲和东亚——的趋势。建立这样的准集团将对达成未来的全球范围的世界贸易组织（WTO）协议的能力产生影响。在制订有关信息技术、生物技术、纳米技术、知识产权和“新经济”的其他方面的跨区域的产品标准方面，区域集群可以展开竞争。另一方面，如果亚洲缺乏区域合作，就可能会助长中国、印度和日本在能源等资源方面的竞争。
对于国家、机构和非国家实体的日益复杂的重叠作用来说固有的是扩散的政治身份，从而导致建立新的网络和重新发现社区。到2025年，在大多数社会中，没有任何一个政治身份很可能居于主导地位。以宗教为基础的网络可能是典型的围绕问题建立起来的网络，因而与世俗的组织相比，它们在环境和不平等等许多跨国问题上，可以发挥更强大的作用。
美国：主导力量削弱
到2025年，美国将发现自己是世界舞台上的一些重要角色之一，尽管仍然是最强大的角色。即使是在军事领域——到2025年，美国在该领域中将继续拥有相当大的优势——别国在科学技术方面取得的进展、国家和非国家实体更多地采用非正规战争策略、远程精密武器的扩散，以及越来越多地使用电脑网络战的攻击，将越来越多地限制美国的行动自由。美国的作用受到进一步的制约会影响别国和有效解决议程中的新问题的可能性。尽管反美情绪最近上升，美国可能将继续被视为中东和亚洲的一个急需的区域平衡者。美国将继续可望发挥重要作用，利用其军事力量打击全球恐怖主义。在气候变化等新的安全问题上，美国的领导地位将被普遍认为对影响相互竞争的分歧意见来说是至关重要的，以寻求解决办法。与此同时，众多有影响的角色和人们对巨大权力的不信任意味着，在没有强有力的伙伴关系支持的情况下，美国发号施令的空间将会缩小。世界其余地方的事态发展，包括一些关键国家——尤其是中俄两国——的事态发展，也很可能是美国政策的至关重要的决定因素。
2025年：什么样的未来？
上述趋势表明了主要的不连贯性、冲击和出人意料的事情。对于这一切，我们将在全文中重点论述。例子包括使用核武器或流行病疫情。在某些情况下，意外因素只是时机问题：例如，能源转型是不可避免的；唯一的问题是何时，以及这种转型多么突然或顺利地实现。放弃一种类型的燃料（矿物燃料）转而采用另一种（替代燃料）的能源转型是一起历史事件，在一个世纪里顶多发生一次，产生重大的后果。放弃木材转而采用煤炭促成了工业化。在这种情况下，一场转型，特别是突然的转型——即放弃矿物燃料——将对中东和欧亚大陆上的能源生产国产生重大影响，有可能造成一些国家的全球性和区域性实力的永久性衰落。
其他的不连续性较难预测。它们很可能是由于几个趋势的相互作用，并取决于领导层的素质。我们把一些不确定性，譬如中国或俄罗斯是否成为民主国家，归入这一类。中国不断壮大的中产阶级使机会增加，但并没有使这样的事态发展不可避免。在缺乏经济多样化的情况下，俄罗斯的政治多元化似乎不太可能。从下面的压力可能会迫使这个问题得到解决，一位领导人也可能会开始或加强民主化进程，以维持或刺激经济的增长。油价和天然气价格若持续暴跌，就会使前景改变，增加俄罗斯实现进一步的政治和经济自由化的可能性。如果这两国当中的任何一个要民主化，这将标志着民主化的新浪潮，会对许多其他发展中国家具有广泛的意义。
摆在欧洲、日本甚至还有俄罗斯面前的人口挑战的成果也是不确定的。在其中的任何情况下，人口统计结果都不必宣告国家的命运，。如果说有不可避免的结果的话，那就是国家不再带有那样强烈的地区特色，而是全球性的。科技、移民的作用、公共卫生的改善和鼓励更多的女性参与经济活动的法律，是其中的一些措施，可能会改变目前发展趋势的轨迹。从前的轨迹是朝向较低的经济增长、社会紧张关系的加剧，以及可能的衰落。
无论是全球性机构是否做出调整和恢复——另一个关键的不确定性——也取决于领导才能。目前的趋势表明，分散的权力和权威会造成全球性的治理欠缺。要扭转这些趋势线，包括新兴国家在内的一些国家就必须在国际社会中承担强有力的领导职责。
一些不确定因素与另外一些相比，会造成更大的后果——假如发生的话。在本报告中，我们强调的是冲突加剧的整体可能性，因为某些形式的冲突可能会威胁到全球化。我们把动用大规模杀伤性武器的恐怖主义和中东核军备竞赛归于此类。文中对关键的不确定因素和可能产生的影响进行了讨论。其概述见上面的文本框中第七页。在4个虚构的情景下，我们都强调目前正在进行的全球变革可能会构成的新挑战。它们提出有别于最近的事态发展的新的情况、难题或困境。作为一个整体，它们并不包括所有可能的未来情况。这些情景没有一项是不可避免的，甚至不一定有可能。但是，同其他许多不确定性一样，这些情景是潜在的、改变棋局的因素。
到2025年，第二次世界大战后构建的国际体系将几乎无法辨认。实际上，“国际体系”是用词不当，因为它可能会更摇摇欲坠，而不是有序，其组成可能会是混合的异构。这适合于到2025年仍将是进行中的一场过渡。转变正在受到不断全球化的经济的推动，这一经济的特点是相对财富和经济实力从西到东的历史性转移，以及新的参与者，特别是中国和印度的日益重要性。美国仍将是唯一最重要的角色，但其主导地位将会减弱。正如美国在19世纪和20世纪的表现一样，在世界舞台上，中国和印度将时而保持沉默，时而又迫不急待地承担起更大的作用。在2025年，双方将仍然更关心他们自己的内部发展，而不是改变国际体系。
与民族国家之间的力量转移同时发生的，是各种非国家行为主体，包括企业、部落、宗教组织，甚至犯罪网络的相对实力也将继续增加。犯罪网络甚至可以“接管”并经营几个国家。在非洲或南亚的一些地区，我们所了解的国家可能会消亡，因为政府无力提供包括安全在内的基本需求。
到2025年，除了民族国家之外，国际社会还将由许多角色组成，并缺乏一个实现全球治理的总体办法。该“体系”将是多极的，有许多国家和非国家行为者的集群。多极化的国际体系，如欧洲同盟，过去存在过，但新出现的体系则是前所未有的，因为它是全球性的，包括各种形态的国家和非国家行为者，它们不属于分为重要性大致相等的竞争对手阵营。“新秩序”的最显著特点将是从美国主宰的单极世界转变为由旧的大国和崛起中的国家组成的一个相对无等级的结构，以及力量从国家到非国家行为者的扩散。
历史告诉我们，快速的变化带来了许多危险。尽管最近出现了金融波动——这可能最终加速许多正在发生的趋势——但我们并不认为我们正在走向一场彻底的崩溃——发生在1914年至1918年的情况，当时全球化的一个较早阶段停止了。然而，未来20年的迈向新的国际体系的过渡充满风险。这种风险超过我们在2004年发表《预测全球未来》报告时所设想。这些风险包括中东的核军备竞赛的不断增长的前景和争夺资源引发的可能的国家间冲突。需要注意的跨国问题的广度也不断扩大，包括了与能源、食物和水方面的资源限制相关的问题，以及对气候变化的担忧。在没有全球机构领导人的一致努力的情况下，目前看来这些机构无力应付上述挑战。它们可以帮助世界解决这些跨国问题，更一般来说，减少发生迅速变化的风险。
变化多于连续性
在地缘政治挑战不断增加的时候，迅速变化的国际秩序使发生间断、冲击和意外情况的可能性增大。没有任何单一的结果看来是事先安排好的：例如，许多人假定不可避免的经济自由主义、民主和世俗主义的西方模式可能会失去光泽——起码在中期里是如此。在一些情况下，意外因素仅仅是一个时间选择的问题：例如，能源的转型是不可避免的；唯一的问题是这样一场转型何时和多么突然或顺利地实现。另外一些间断不那么可以预料。我们认识到，今天的看来也许不合理的事情到2025年可能会变得可行，甚至很有可能，因而我们考察了单一事件引发的几项“冲击”。实例包括一场核武器交火所造成的全球范围的影响、迅速地替换矿物燃料，以及中国实行民主。
新的技术可能会提供解决办法，譬如矿物燃料的可行的替代物，或者消除食物和水方面的制约因素的手段。一项重要的不确定性是，新的技术是否会得到及时的开发和商业化，以避免资源限制所造成的经济增长的严重减速。这种减速会危及新的大国的崛起，沉重打击尚未充分参与全球化博弈的各国的野心。短缺如果在世界上占居主导地位，就可能会引发与稀缺通过技术等手段得到克服的世界截然不同的行为。
替代性的未来前景
像我们从前的报告一样，我们将描述我们所讨论的发展趋势可能会带来的替代性的未来前景。我们认为，今后15年到20年是重大的历史转折点之一。在这些转折点上，若干因素很可能会发挥作用。这种因素如何交织在一起以及领导的作用对于结果将是十分重要的。
在构建这些情景的过程中，我们注重有关民族国家与非国家行为主体相比的重要性的关键的不确定性，以及全球合作的水平。在一些情景中，国家占居比较重要的地位，推动着全球发展的动态因素。在另外一些情景中，非国家行为主体，包括宗教运动、非政府组织和炙手可热的个人扮演了比较重要的角色。在一些情景中，通过伙伴关系和越境的从属关系，重要的参与者与竞争的群体相互作用。按照另外一些情景的设想，独立的参与者的活动及其有时相互之间的冲突带来了更多的互动。
在所有虚构的情景中，我们都凸显了持续不断的全球变革可能会带来的挑战。这些情景提出了新的情况、困境或者僵局。这些问题可能会造成全球景观的巨大变化，从而带来截然不同的“世界”。这些情景当中没有一个是不可避免的，甚至一定是可能发生的。但是，就像许多其它不确定性一样，它们也是改变棋局的潜在因素。
一个没有西方的世界。在这个世界——对它的描述见于上海合作组织的一位未来领导人所写的一封虚构的信件中——上，新的强国取代了西方，成为世界舞台上的领导者。美国感到负担过重，因而退出了包括阿富汗在内的中亚地区；欧洲不愿意站出来担任领导。俄罗斯和中国等国被迫应付中亚地区的外溢效应和不稳定的可能性。在北约组织的地位衰落的同时，上合组织的地位上升。美欧的反华敌对情绪达到高潮；保护主义贸易壁垒得到实施。俄中两国缔结了出于权宜之计的婚约；另外一些国家——印度和伊朗——团结在它们周围。任何稳定的阵营——无论是在西方，还是在非西方的世界上——的缺乏加重了不稳定和紊乱，从而可能会威胁到全球化。
“10月份的惊奇”。在这样一个世界——在一位未来的美国总统的一篇日记中得到描述——上，许多国家专注于实现经济增长，而牺牲环保。科学界一直未能发出具体的警告，但一种担忧加重，即一个极限已经达到，在这一极限上，气候变化加快，可能会造成的影响将具有极大的破坏性。纽约市遭到一场与全球气候变化相关的严重飓风的袭击；纽约证券交易所遭到严重破坏。在这种毁灭面前，世界各国领导人必须开始考虑采取断然的措施，譬如对沿海城市的部分地区进行转移安置。
“金砖四国”的争吵。在这个世界上，围绕着重要资源的获取权问题的冲突在中印两国间爆发。外部大国进行干预，以免冲突升级，扩大成一场全球灾难。冲突的导火索是，中国人怀疑别国试图威胁北京的能源供应。错觉和失算导致了这场冲突。这种情景凸显了能源等资源对一个大国的持续的经济增长和发展的重要性。它表明，在一个多极的世界上，冲突不仅很可能会在新旧大国之间，而且还可能在崛起中的大国之间爆发。
政治并非总是地方性的。在这个世界——在一位虚构的《金融时报》记者的一篇文章中得到简介——上，各种非国家网络——非政府组织、宗教组织、工商领袖和地方积极分子等——共同制订有关环境问题的国际议程，并利用他们的影响力选举联合国秘书长。非国家角色的全球范围的政治联盟在达成世界范围的一项新的气候变化问题协议方面起到重要作用。在数字通信、不断扩大的中产阶级和跨国利益集团构成的这个互联的新世界上，政治不再是地方性的，国内与国际的议程越来越可以互换。
日益全球化的经济
在规模、速度和方向流动方面，正在发生的相对财富和经济实力全球范围的转移——基本上是从西方转移到东方——在现代历史上是空前的。这一转移来自两个重要来源。第一，油价和农矿产品价格持续不断的上涨使海湾国家和俄罗斯发了横财。第二，较低的劳动成本，加上某些政府政策，使制造业和一些服务业的所在地转移到亚洲。对这些产品的全球范围的强有力的需求在亚洲各国形成了很大的规模经济。供求方面的这些转变是深刻的和结构性的。这表明，我们正在目睹着由此带来的经济实力的转移很可能会持续下去。这些转移是全球化背后的推动力量。正如我们在《预测全球未来》报告中所强调的那样，这种推动力量是一项重要的发展趋势。它正在改变经济流动和基本的经济存量的历史格局，造成恢复平衡的压力。这种压力对于富国和穷国来说都是痛苦的。
虽然这种转移不是零和游戏，但早期的输家，如大多数拉美国家（除巴西和其他几个国家外）和非洲既没有获得初始资产转让方面的利益，也没有获得任何来自受援国的巨额投资。某些工业化国家，譬如日本，看来也越来越多受到新兴市场之间的早期金融联系的挑战。美国和欧元区正在接受新兴市场的大部分流动性，但相对于其目前的处境而言，它们是否会获得收益则取决于几个因素，包括西方国家能否减少石油的消费和需求，这些国家能否利用占有比较优势的经济部门，如技术和服务部门中的有利的出口环境，以及接受国的国内政策，特别是在货币政策以及对外国投资的开放性问题上。
回到未来
亚洲的经济强国——中国和印度——正在恢复它们两个世纪前所占据的地位，当时中国生产了世界财富的大约30%和印度约为15%。自18世纪以来第一次，中印两国注定将成为全球经济增长的最大的贡献者。到2025年，这两个国家可能会超过除了美国和日本以外的所有其他经济体的国内生产总值，但就人均收入而言，它们将继续落后几十年。2025年左右的这些年的特点将是这些亚洲大国的“双重身份”：很强大，但许多个别中国人或印度人与西方人相比，还是感觉比较穷。
到2040年至2050年，巴西、俄罗斯、印度和中国加在一起的经济增长预测将赶上原先的七国集团占全球国内生产总值的份额。根据同样这些预测，到2025年，8个最大的经济体按递减顺序排列将是：美国、中国、印度、日本、德国、英国、法国和俄罗斯。
尤其是中国，已成为一个新的金融巨头，它的外汇储备在2008年达到2万亿美元。迅速发展的国家，包括中国和俄罗斯，也都建立主权财富基金（SWFs），目的在于利用其几十亿美元价值的资产，以实现更高的回报，帮助它们经受住经济风暴的考验。其中一些资金将以投资的形式返回西方，从而促进生产率和经济竞争力的提高。然而，新兴大国在发展中国家的外国直接投资（FDI）正在显着增加。
一代拥有全球竞争力的企业正从新的大国中脱颖而出，从而促使这些国家在全球市场上的地位进一步巩固，从巴西的农业和海上能源勘探、俄罗斯的能源和金属、印度的IT服务、医药和汽车零部件到中国的钢铁、家用电器，以及电信设备。在波士顿咨询集团2006年的一份报告所列举的来自非经合组织国家的前100家全球领先企业当中，84家的总部设在巴西、俄罗斯、中国和印度。
不断壮大的中产阶级
我们正在目睹人类历史上前所未有的时刻：以前从未有如此众多的人口像今天正在发生的这样摆脱赤贫。仅仅1999年至2004年就有惊人的1.35亿人摆脱赤贫，超过了日本的人口和几乎同样多的生活在今天的俄罗斯的人口。
世界银行说，在今后几十年里，被认为属于“全球中产阶级”的人数预计将从4.4亿增加到12亿美元，即从占世界人口的76%上升到16.1% 。大多数新加入者将来自中国和印度。
•然而，全球中产阶级的硬币有黑暗的一面：差异在两个端点的继续拉大。许多国家，尤其是内陆国家和资源贫乏的撒哈拉沙漠以南的非洲国家，缺乏参与全球化博弈的基本面。世界银行说，到2025至2030年，被认为贫困的世界人口将减少约23%，但世界上的穷人——仍占全球人口的63%——的相对处境将是更为贫困。
国家资本主义：一个民主制度消亡后的市场正在东方崛起？
千百万人摆脱赤贫的巨大成就支撑着新的大国——尤其是中国和印度——在国际舞台上的崛起，但这并没有讲述一个完整的故事。今天，财富不仅正在从西方转移到东方，而且还进一步集中在国家的控制之下。在2008年的全球金融危机之后，在世界各国，国家在经济中的作用的吸引力可能会增强。
除了印度等一些明显的例外之外，得益于财富的大规模转移到国家——中国、俄罗斯和海湾国家——都不实行民主制度，其经济政策也使公共和私营部门之间的区别变得模糊。这些国家在自我发展方面并没有按照西方的自由主义模式，而是利用一种不同的模式——“国家资本主义”。国家资本主义是一个宽泛的词语，用来描述十分注重国家的一种经济管理体系。
另外一些国家，譬如韩国、台湾和新加坡，在发展经济的初期阶段也选择了国家资本主义。然而，由于俄罗斯，尤其是中国在国际舞台上的重要性，所以它们走这条道路的影响可能比较大。具有讽刺意味的是，西方各国经济中国家作用的目前的大大增强是由于正在发生的金融危机。国家作用的这种增强可能会使新兴国家更加偏好国家控制，更为不信任不加管制的市场。
国家参与新兴市场的日益重要的角色到最近为止，一直与西方的几乎相反的变化趋势形成对照。在西方，国家在与衍生金融工具和信用掉期等私人金融工程设计保持同步方面力不从心。这个资本市场的深度和复杂性的起源可以追溯到20世纪80年代，但却随着从90年代到最近为止的资产涨价和牛市一起增长。金融工程设计——建立在10年前还无法想象的杠杆作用的高度水平基础上——则又给全球市场注入了空前程度的风险和波动性。进一步的控制和国际管制——当前金融危机的可能的一项结果——可能会改变这种轨迹，尽管在国家在经济中的角色问题上，西方和迅速出现的经济大国之间仍然可能会存在差距。
矫正当前的全球失衡方面的颠沛旅行
新兴市场拒绝让货币升值，尽管经济繁荣，加上美国愿意欠下更多的债务，造成了一种相辅相成的，尽管最终是不可持续的失衡周期。实际上，2008年华尔街发生的事件标志着对这些失衡的一场更大范围的调整和方向矫正的开始。在全球经济进入调整期的时候，矫正这些失衡将会很不顺利。全球经济政策的协调方面的困难——部分地是日益增强的政治和金融多极性的产物——使一场颠沛的旅行的可能性增大。
以下的事态发展之一或者一项组合可能会造成调整：美国消费的减速以及美国储蓄率随之而来的增加，还有新兴的亚洲市场，尤其是中国和印度的需求增加。失衡是趋于稳定还是在2025年以前回升，至一定程度上取决于新兴大国选择汲取金融危机的哪些具体的教训。一些人可能会认为，这场危机是一个理由，说明需要在缓冲措施方面进一步囤积资金；而另外一些人——由于认识到很少有哪个新兴的经济体对普遍的经济下滑具有免疫力——可能会认为，囤积储备并没有那么重要。
严重的金融中断和必需的经济与政治调整往往超越了金融领域的范畴。历史表明，这种恢复平衡将需要做出长期的努力，以建立新的国际体系。需要克服的具体问题包括：
? 贸易和投资方面的保护主义的加强。基于新兴经济的迅速出现，各大公司——许多都将是国有的——日益咄咄逼人地进行对外收购，将会引起政治关系的紧张，可能会在反对外国贸易和投资的国家造成公众的不良反应。美国人对全球化所带来的不均匀的好处的看法可能会给保护主义势力火上浇油。
? 加快争夺资源的速度。新的大国将越来越多地拥有获取初级产品的手段，以图确保持续的发展。俄罗斯、中国和印度已经把自己的国家安全与通过本国的国有能源公司进一步使国家控制和获取能源与市场联系起来。海湾国家对租赁土地和在其它地方购置土地感兴趣以确保充足的粮食供应。
? 民主化过程的放慢。除了显示出一条不同的经济发展道路之外，中国尤其提供了政治发展方面的一项替代性的模式。这一模式可能会被证明对业绩较差的专制主义政权以及由于多年的经济业绩低下而感到失望的薄弱的民主国家具有吸引力。
? 使国际金融机构相形见绌。主权财富基金给新兴市场注入的资金超过了国际货币基金组织和世界银行的总和。这一趋势甚至可能会在全球经济失衡减弱的情况下继续下去。中国已经开始把主权财富基金方面的投资与直接的援助与外援相结合，常常在发展项目的投标中直接超过世界银行。中国、俄罗斯和海湾合作委员会各国等新近富裕起来的国家的这种对外投资将导致外交上的调整和这些国家与发展中国家之间的新的关系。
? 美元的国际角色的衰落。尽管资金最近流入美元资产之中，美元也升值了，但是到2025年，美元仍然可能会丧失其作为一种无可比拟的全球储备货币的地位，变成各种货币组成的一个市场篮子中的平等货币当中的头号货币。这可能会迫使美国更为谨慎地考虑其外交政策的实施对美元的影响。没有对美元的外部需求的一个稳定的来源，美国的外交政策行动就有可能使美国人暴露在货币冲击面前，并使其利率上升。
欧元越来越多的使用已经显而易见，从而可能会使美国今后更加难以利用美元在国际贸易和投资中的独特作用来冻结资产和阻断敌手的金融流动，就像它最近在对朝鲜和伊朗领导层实施金融制裁方面所做到的那样。然而，使得放弃美元的激励因素和倾向得到缓解的是国际金融体系中的不确定性和不稳定性。
多个金融节点
在西方以美国和欧盟为主，在中亚和中东以俄罗斯和海湾合作委员会国家为主，在东方以中国，最终还有印度为主，金融的景观将第一次真正地呈现为全球性的和多极的。由于最近的金融危机使人们对较少地利用金融杠杆的金融活动更加感兴趣，所以伊斯兰教国家的金融也可能会得到推动。虽然这种全球性的和多极的金融秩序表明，美国的国力相对衰落了，市场竞争和复杂性可能会加剧，但是伴随这些不利条件的很可能是许多积极因素。随着时间的推移和这些若干金融中心的发展，它们可能会造成重叠，从而促使市场与金融冲击和货币危机相隔绝，在全球性的金融瘟疫扎下根基以前减轻其影响。类似地，由于一些地区更多地投资于自己的金融中心，为了保护这些金融流动而维护地缘政治稳定的激励措施将会增加。然而，历史表明，朝着地区金融中心的这种转向可能会迅速地外溢到积聚着力量的其它地区。这种“提供最后救助的金融家”很少满足于使自己的影响力严格地限制在金融领域。地区之间的紧张关系可能会使西方陷于分裂，使美国和欧盟获得越来越不同的经济和货币工作重点，从而使西方领导并实现全球经济的共同增长的努力难度增大。
不同的发展模式，但维持多久？
在以国家为中心的模式中，国家做出关键的经济决策，在中国，而且越来越多地还有俄罗斯的情况中，民主受到限制，这一模式使传统的西方发展处方——基本上就是自由主义经济学和民主——的必然性受到质疑。在今后15-20年，更多的发展中国家可能会转向北京的以国家为中心的模式，而不是西方传统的市场模式和民主的政治制度，以增加实现快速的经济发展和主观认为的政治稳定的机会。虽然我们相信差距仍会存在，但是国家在西方国家的经济中作用的加强也可能会减轻这两种模式之间的对比。
在中东，世俗主义——它也被看作是西方模式不可或缺的一部分——可能会越来越被认为是格格不入的，因为伊斯兰教各政党逐渐获得显要的地位，并可能会开始管理政府。就像在今天的土耳其一样，我们可能会既看到伊斯兰化的加强，又看到对经济增长和现代化的更加注重。
缺乏任何总体思想和其中一些要素的混合与匹配——例如巴西和印度是生机勃勃的市场经济民主国家——意味着，以国家为中心的模式尚未构成替代性的体系，在我们看来永远也不大可能会如此。中国在今后20年里在政治和经济两方面是否会实现自由化，是对传统的西方模式的一种替代选择的长期可持续性的十分重要的考验。虽然民主化大概会是缓慢的，并且可能会带有中国自己的特色，但是我们认为，新兴的中产阶级将会施加压力，要求在政治上获得更大的影响，并使当权者具有问责性，尤其是如果中央政府在维持经济增长的能力方面出现差池，或者没有对污染加重或健康与教育服务的需要等不断增多的“生活质量”问题做出反应。政府自身提升科技和建立“高科技”经济的努力将会使促进开放的激励因素增加，以便在国内开发人力资本，并从外部吸引专门知识和思想。
另外一些能源生产国所提出的历史模式表明，对俄罗斯当局来说，回避要求自由化的压力会是比较容易的。能源生产国还一贯地利用所获得的收益来收买政敌。很少有哪个生产国 一方面过渡到民主制度，另一方面又保持了高额的能源收益。
石油和天然气价格的持续暴跌会改变前景，增加俄罗斯实现进一步的政治和经济自由化的可能性。
国际体系能否应对挑战？
权威和权力进一步传播的趋势在几十年里可能会加快，因为出现了新的全球角色、越来越多的无效机构、地区集团的增多、先进的通信技术，以及非国家行为主体和网络力量加强。
? 到2025年，民族国家将不再是世界舞台上唯一的，而且往往不是最重要的行为主体，“国际体系”将已发生变形，以适应新的现实。但是，转型将是不完整的和不平衡的。虽然国家不会从国际舞台上消失，但是各种非国家行为主体，包括企业、部落、宗教组织，甚至犯罪网络的相对实力将会增强，因为这些群体影响范围日益广泛的社会、经济和政治问题上的决策。
不断增多的行为主体可能会填补日益老化的第二次世界大战后机构留下的空白，从而加强国际体系，但它也有可能进一步分裂现有的制度，阻碍国际合作。鉴于遗留下来的国际机构处理新的跨国挑战的能力明显减弱，行为主体的类型和种类的多样性使得今后20年里发生分裂的可能性增大。
没有多边主义情况下的多极化
在这样一个世界上，我们不大可能会看到一项总体的、全面的和统一的全球治理对策。目前的趋势表明，2025年的全球治理将是一个相互重叠的、东拼西凑的产物，往往是具体的和支离破碎的努力，因为联盟将不断改变，包括成员国、国际组织、社会运动、非政府组织、慈善基金会和公司等。
? 这种利益和行为主体的破碎性将进一步削弱联合国在其成员国之间加强共识，以采取有效的多边行动的前景，特别是在当前的或扩大后的安全理事会内部，或者为了维持联合国体系的更广泛的改革。
? 这种多极化也不大可能包括拥有占压倒优势的实力与合法性、以充当机构改革代理人的一个单一的、占主导地位的民族国家。对大多数最紧迫的跨国问题，包括气候变化、全球化的金融市场的管制、移民、失败的国家和犯罪网络等，单个的民族国家的行动都不大可能有效地解决。与现有的机制能够应对的速度相比，对有效的全球治理的需要增加得还要快。领导人将寻求各种途径解决跨国问题，利用新的机构，更加可能地还有许多非正式组织。最近的趋势表明，现有的多边机构——大而繁琐——将难以充分迅速地适应，以执行新的使命，适应不断变化的成员结构，并获得必要的资源。非政府组织和慈善基金会——它们集中精力解决具体问题——将日益成为景观的一部分，但它们的一种能力很可能会受到限制，就是在没有多边机构或各国政府的一致努力的情况下实行变革。
追求更大的包容性，以反映新的大国的出现，可能会使国际组织处理跨国挑战的难度增大。对持不同意见的会员国的尊重将继续影响组织的议程，并限制可能的解决方案的种类。大的和不断扩大的组织，从联合国大会到北约和欧盟，都可能会发现要面临的挑战尤其棘手。因此不太可能做出任何努力，给国际组织结构建立“零基础”，从而使有些组织消失或再造。
由于存在太多的机构，所以有效的行动也可能受到阻碍。其中许多机构的目的性正在减弱，其合法性和有效性也是有限的。这可能具有全面的适用性，从西方驱动机构到历来属于第三世界的机构都包括。我们预计，构成19世纪后期多极化特点的军备竞赛、领土扩张和军事对抗在新兴的多极化当中不会那么重要。但我们不能排除这种可能性。对大多数国家来说，战略对抗有可能围绕着贸易、投资、技术创新和收购等展开。但是，对资源，如能源，甚至还有水的日益担忧很容易使重点恢复到领土争端或悬而未决的边界问题上。
亚洲是这种边界问题之多特别值得注意的一个地区，在中亚的情况中也是如此，因为能源资源的大量蕴藏使一种可能性增大，就是重演外人争夺独家控制市场准入权的19世纪的“大角逐”。如果矿物燃料的替代物得到迅速开发，一些国家的国力可能会急剧下跌，这一事实带来具有潜在危险的不稳定风险。由于中国、印度和其他国家的国力增长，该地区的较小国家在一项平衡努力中，可能会寻求外界的保护或干预。
有多少个国际体系？
新兴的大国，特别是中国和印度，在维护稳定和开放的秩序方面具有共同的利益，但它们所采取的“手段”却是不同的。它们惊人的经济成功所采用的经济模式与西方传统的自由放任的经济发展处方相矛盾。正如我们已经看到，对于许多人认为的这些国家的经济持续发展的首要目标来说，气候变化、能源和其他资源方面的需求很可能会更成问题。鉴于这些不同的观点，一个问题出现了，就是这些新的玩家及其所采取的替代办法能否与西方的传统办法相融合，形成一个具有凝聚力的、能够解决越来越多的跨国问题的国际体系。
虽然这些新兴的大国都持有以国家为中心的观点，但它们的国家利益却截然不同，它们对全球化的依赖也十分引人注目，因此看来不会有可能它们之间形成直接对抗地位较为稳固的西方秩序的一个替代集团。现有的国际组织，譬如联合国、世贸组织、货币基金组织和世界银行等，可能被证明具有充分的反应和适应能力，以容纳新兴大国的意见，但这些新兴大国是否会获得或想要获得额外的权力和责任，则是一个单独的问题。实际上，这些崛起中的大国当中的一些或全部国家都可能会满足于利用这些机构，但又不担任与其地位相称的领导负担。同时，它们的成员资格也并不一定涉及重大的责任或分担责任，从而使他们能够谋求实现经济发展的目标。对一些人来说，就安全理事会新的常任理事国问题达成一致意见似乎遥遥无期，甚至在未来15-20年里也是如此，这一事实提供了额外的借口，说明必须放弃以牺牲国内目标为代价的全球角色。一项很大的不确定因素是，是否存在政治意愿，以重塑国际体系，向新兴大国提供新的足够的责任，使之承担更多的全球负担。
我们向其征求意见的大多数专家——美国和外国的——都预测，崛起中的大国不会像德国和日本在19世纪和20世纪初期那样挑战或从根本上改变国际体系。新兴大国将具有高度，可以“自定义”他们的政治和经济政策，而不是完全采用西方的规范。因为其越来越多大的地缘政治影响力、国内市场，及其在全球资源获取、制造业，金融业和技术方面的角色，所以崛起中的大国也可能要维护自己进行回旋的政策自由，并希望别国也承担起处理恐怖主义、气候变化、核扩散和能源安全等全球性挑战的负担。例如，俄罗斯和中国的资源民族主义和国家资本主义支撑着它们以精英为基础的政治，并限制了其就贸易、能源、金融或气候变化等重大国际经济的问题做出妥协的愿望。
? 印度等另外一些国家缺乏战略性经济和政治上的远见，也没有获得国内基层对深刻的经济自由化的支持。许多全球性问题需要做出牺牲或突然改变这些国家的发展计划——这是另一个原因，说明它们喜欢充当多边体系中的旁观者，而不是领导者。
一个由网络构成的世界
针对全球治理方面可能会出现的不足，在国家和非国家行为主体当中，将形成集中精力抓具体问题的网络。这些网络在运作过程中将谋求实现趋同的目标和利益，包括解决问题的真正意图、商业上的自身利益、道德的理由，以及国际组织和非政府组织影响摆在不断变化的世界面前的问题的愿望。在某些情况下，一个围绕问题组建的网络的核心将是一个国家或国际委员会，或者专家机构，它们是非选举产生的，但却具有很大影响，可以就政府治理、贸易或其他问题提供报告或进行监督。这种网络的目前的例子包括金融稳定论坛、固碳领导论坛和氢能经济国际伙伴关系组织。
问题小组可能将有助于制定和传播有关各种领域的标准和规章，包括信息技术（IT）、管制体制和管理“新的后工业经济”等。对于一些种类的问题，网络可能将为民族国家之间达成协议奠定基础。由于在非正式的背景下所做的基础工作，所以民族国家将能够采取解决问题的措施，取得合法地位，有时还把提出倡议的功劳归为己有，同时避免外部国际组织强加的解决方案所带来的耻辱。到2025年，非政府组织的数量和类型也可能会急剧增加。进入成本低、管理费用低，以及个人和组织利用互联网相互附属的能力，都将促进这种集体的组建。
除了这类问题小组之外，一系列新的社会行为主体——具有超能的个人，甚至犯罪网络——将越来越多地影响结果。这些精英们的能力是其财富和一系列的国内和跨国的联系——往往跨越企业、政府、国际组织和非政府组织——所赋予的。使用其广泛的接触和多国身份，他们帮助影响跨越国家和组织界限的“跨国”结果。
宗教扮演越来越重要的角色。基于宗教的网络可能是典型的问题网络，到2025年，它们与世俗的跨国集团相比，在施加影响和塑造结果方面，可以发挥整体的更强大的作用。实际上，我们可能会进入一个神职人员担任领导的新时代。在其中，宗教领袖在解决未来国际争端和冲突方面成为主要的权力掮客。
? 权力和影响力方面的丰厚奖赏已经属于跨越南北两半球的宗教企业家和电视福音传教士——对穆斯林来说是埃米尔•哈立德，对基督徒而言就是马修•艾许牧罗或乌克兰的穆林德牧师。 哈立德的网站是世界上第三大受欢迎的阿拉伯文网站（半岛电视台排名第一）。
在基督教传统范围内，跨越全球南方的全新模式的权威和领导需要独立的牧师和宗教企业家。他们的活动带来崇高地位和巨大的财富。在2025年以前，一些福音传教士和超大型教会的传教士可能将寻求成为国家领导人，特别是如果这些国家的经济在全球衰退中遭到毁灭的话。
虽然宗教群体一直是全球化的一个巨大的受益者，但宗教也可能是反对同一现代化进程的一个主要载体。宗教结构可以引导社会和政治抗议，特别是对缺乏社会精英可以获得的通信手段和影响力的人们来说。这之所以是相干的，是因为未来20年将占主导地位的许多经济发展趋势有潜力推动社会分裂和民众的不满，其中包括富人与穷人之间不断拉大的差距、印度和中国的城市和农村之间的鸿沟，由于现代化而占有优势或落后的国家和地区之间，以及能够管理全球化的后果和政府无法这样做的国家之间的巨大差别。宗教积极分子可以借鉴经文和长期历史传统，以便从社会正义的言论和平均主义角度来捏造民众的冤情。
如果全球经济增长确实遭受了类似于20世纪90年代末的印度尼西亚危机的严重挫折，但却是在全球范围内，具有宗教基础的农村叛乱和种族斗争可能会随之在包括巴西、印度、中国和在非洲大部分地区在内的国家爆发。如果连中等严重程度的气候变化预测也是正确的，其影响可能会刺激非洲和亚洲很大一部分地区的宗教冲突。最有爆发这种冲突风险最大的和最有可能把少数群体当作替罪羊的国家包括一些以穆斯林为主的、但有大量的基督徒少数群体的国家（埃及，印度尼西亚和苏丹）、基督徒为主、但有大量穆斯林少数群体的国家（例如刚果民主共和国、菲律宾和乌干达）或基督徒和穆斯林势力不相上下的国家（埃塞俄比亚、尼日利亚和坦桑尼亚）。
如果宗教结构提供抵制全球化的载体，它们还协助人们应付同样的力量，加强社会稳定和经济发展。没有宗教安全网，发展中国家混乱和支离破碎的程度会糟糕得多。由于最近30或40年来，以农村为主的社会已经变得比较城市化，数以百万计的移民已被吸引到较大的城市综合体，却没有提供充足的医疗保健、福利和教育的资源或基础设施。宗教组织提供的替代性社会制度在赢得大众对宗教的支持方面一直是一个强有力的因素。在不同信仰当中，情况都是如此。
国家及其机制越弱，宗教机构的作用就越重要，宗教意识形态的吸引力也就越强大。这种意识形态通常具有原教旨主义或神权政治的性质。
到2025年，出现一个“影子”国际体系吗？
造成国际体系的进一步分裂是越来越多的跨国犯罪网络在管理世界资源——特别是全球能源、矿物和其他战略市场——以及在其一贯参与国际贩毒活动方面所构成的威胁。全球范围对能源的需求增加，提供了罪犯分子直接与能源供应商和供应商所在国家的领导人取得联系，从而拓展自己的活动的机会。由于能源供应越来越多地集中在治理不善的国家，长期以来的腐败做法以及缺乏法治，所以犯罪组织实现渗透的可能性很大。
? 犯罪组织在能源部门中的非法活动为附属公司提供了全球能源市场上的不公平的竞争优势。 随着时间的推移，由于其影响深远的触角伸向政府部门和公司董事会会议室，罪犯分子可能有能力控制国家和影响市场的走向，即使不是对外政策。对于许多资源丰富的国家来说，能源的收入为整个经济奠定了基础，能源政策是对外政策决策方面的一项重要考虑。
? 在欧亚大陆市场上，由于有组织犯罪一直是政治和经济环境的已经制度化的一部分，犯罪组织人物已经逐渐演变成有影响的企业家和腐败官员的宝贵的合作伙伴，所以犯罪网络渗透的可能性大概是最大的。由于俄罗斯和欧亚大陆供应商获得欧洲和亚洲能源市场的越来越大的份额，我们预计，这些有组织的犯罪网络将会扩大其行动，助长进一步的腐败和对外交政策的操纵，以便从中渔利。
政治并非总是地方性的
在这个虚构的情景下，一个新的世界出现了。在其中，民族国家并不负责制订国际议程。权力和权威摆脱民族国家的分散，促进了包括社会和政治运动在内的次国家的和跨国实体的发展。公众对环境退化和政府无所作为的日益关注在这个例子中共同作用，“赋予”政治积极分子的网络以“权力”，使之得以从各国首都的国家一级官员手中夺取控制权。全球通信技术使个人能够直接从属于超越地理界限的、由认同感驱动的组织和网络。环保是利益和愿望普遍汇合其中的一个问题。
这种情景的先决条件包括： 在一个日益权力下放的世界上，各国政府的影响力和权力下降。
? 散居国外的侨民、工会、非政府组织、少数族群和宗教组织等取得显着权力，与国家建立正式和非正式的关系。
? 通信技术使人们得以无处不在地和不断地融入到其所认同的网络之中。
多极世界上的权力共享
在今后15-20年里，与任何其他国际角色相比，美国都将对国际体系的演变产生更大的影响，但与它数十年来所享有的权力相比，在一个多极世界上，它所拥有的权力较小。由于美国的经济实力，在较小程度上还有其军事实力的相对下降，所以它在从许多政策抉择中进行选择方面将不再有同样的灵活性。我们认为，美国发挥领导作用的兴趣和愿意也可能会受到更多的制约，因为美国选民对美国作为世界领袖的经济、军事和机会成本做出了重新评估。经济与机会成本尤其可能会导致美国公众支持新的权衡。
世界其余地方的事态发展，包括一些重要国家——尤其是中国和俄罗斯——的国内事态发展,也可能会成为美国政策的至关重要的决定因素。与其他主要大国冲突相对较少的世界，会为一个多极体系的发展铺平道路。在该体系中，美国是平等国家当中的“头号国家”。最后，事态发展将影响美国外交政策的范围。突发事件——譬如动用核武器或大规模杀伤性武器的恐怖活动——可能会震动整个国际体系并重新确定美国角色的重点。
对美国领导作用的需求很可能会保持强劲，能力将缩减
尽管10年来反美情绪高涨，但在中东和亚洲，美国仍可能继续被看作是一个迫切需要的区域平衡角色。最近的一项调查显示，中国的邻国对其崛起越来越感到，而且在许多地区，敌对情绪趋于平缓，即使对美国的态度不是有所改善的话。除了中国不断增强的经济实力外，它的军事现代化计划也引起邻国的日益强烈的关注。关注的程度可能会上升，即使亚洲安全有所改善，例如中台之间实现和解，尽管在这样的最终结局中，相反的反应也是可能的。在中东，伊朗成为核国家会使压力增加，迫使美国向以色列等国提供安全保护伞。
其他国家将继续寻求美国在气候变化等新的“安全”问题上的领导。例如，按照2012年以后的排放控制制度，许多国家认为美国的领导角色对于鼓励中印两国等排放温室气体的主要发展中国家做出减少二氧化碳排放量的认真承诺来说十分重要。77国集团的大多数国家都认识到，自己是污染国造成的环境损害的受害者，因而并不反对美国对北京进行干预。
此外，其他国家也将寻求美国在对付大规模杀伤性武器扩散方面的领导，通过采取措施说服人们不要对大规模杀伤性武器感兴趣，加强不扩散制度，防止获取大规模杀伤性武器以及相关的专业知识和技术，在引起关注的国家使大规模杀伤性武器的研制倒退或予以消除，促进对动用大规模杀伤性武器的威慑，并减轻动用大规模杀伤性武器的后果。
新的关系和对旧的伙伴关系的重新校准
一个日益多极化的世界表明，美国和其他大国将不得不应付越来越多的参与者，包括有影响力的非国家参与者。美国若堕落到重商主义和资源民族主义成为别国的压倒一切的运作模式的世界中，就可能会使美国的合作伙伴减少，从而使局势紧张，即使不是使大国之间在这种零和世界上发生对抗的风险增大。另一方面，世界如果继续繁荣，就会使进一步分担责任的前景增大，并促成多边主义和全球性机构的重振。
在到2025年为止的时期里，中国和印度很可能仍是专注于自身发展的、维护现状的大国，从目前体制得到好处，而不是过份渴望美国或其他国家设法彻底改变国际秩序，直到北京和新德里断定，自己的地位已经改善，可以帮助制订新的法规。虽然新兴大国将要保持足够的回旋余地和自主权，以便在独立于美国之外的情况下施加地区影响力，但它们与美国的关系可能会加深，如果推进经济发展的计划继续保持在正确轨道上。如果经济崩溃，尤其是在中国的情况中，可能会导致民族主义的兴起和与包括美国在内的其他大国关系紧张的加剧。
欧洲将面临棘手的国内挑战。这种挑战可能会限制其发挥更大的全球性作用的能力，特别是在安全领域。对威胁增加的感觉——不论是对恐怖主义还是俄罗斯重振雄风——都可能改变欧洲对增加国防开支和采取统一行动能力增强的估算。对马格里布联盟和中东地区的经济和社会发展的日益增长的兴趣使一种可能性增大，即欧洲发挥类似于其在东扩方面取得的成就的稳定作用。为了与中国保持同步，日本可能会在该地区发挥更大的政治和安全作用。我们期望巴西等其他国家承担更广泛的区域作用，并提高其参与解决贸易和气候变化等关键的全球性问题的程度。
目前的趋势表明，与其他崛起中的大国相比，俄罗斯在直接挑战它认为的美国主导的国际体系方面具有更为切身的利益。然而，如果使经济更为多样化，培养一个独立的中产阶级，并依靠外国的技术专长和投资开发能源资源，就可能会改变这一轨迹。倘若出人意料地提早放弃矿物燃料，也可能会削弱俄罗斯最近的重振雄风。
在中东，美国很可能会仍将是占主导地位的外来角色，因此，目前的趋势表明，亚洲国家所起的作用增大了。这些国家正用政治上的纽带加强其日益增强的经济联系。亚洲大国——像欧洲大国一样——可能会寻求或卷入中东未来的国际安全努力方面的任何角色。由于气候变化，人道主义需要增加。非政府组织的作用将出现与这种增加相应的增长。而包括美国在内的国际社会也将更加依赖于非政府组织承担人道主义救援负担。
金融误差减少
美元很容易遭到一场严重的金融危机打击；到2025年，美元在国际上的作用可能会有所下降，从无与伦比的“全球储备货币” 跌落到一篮子货币的平等货币当中的头号货币地位。这可能会由于一场危机而突然发生，也可能会随着全球恢复平衡而逐步进行。这种下降将意味着真正的权衡，并迫使美国做出外交政策实施方面的新的、艰难的选择。
? 美元的全球储备地位赋予美国以特权，包括与货币冲击的风险隔离。这使得较低的利率成为可能，而对美元的外部的稳定需求赋予美国以一种独特的能力，就是运行庞大的财政账户赤字，而又不会受到全球经济的责备。
美国享有这些特权已有60多年历史。这些特权也许已经渗透美国人的思想，以致被人忽略。虽然完全丧失储备地位不大可能，但是美元的衰落可能会迫使美国在实现外交政策目标和付出支持这些目标的高昂的国内代价之间做出艰难的权衡。例如，面对高利率、高税负和潜在的石油危机，美国公众将必须对采取强有力的军事行动的经济后果加以斟酌。对希望美国发挥较强作用的其他国家的影响可能是同样巨大的，如果美国不肯或不愿采取行动的话。此外，美国在金融上依赖外部力量实现财政稳定，也可能会以始料未及的方式削弱自己的行动自由。
较为有限的军事优势
在2025年，美国将仍然保留独特军事实力，特别是它有能力在全球范围内投送军事实力。其他国家将继续羡慕和依赖这一实力，以确保一个安全的世界。美国保护“全球公域”和确保能源的自由流动的能力可能会变得更加突出，因为人们对能源安全的担忧增加。美国也将继续被面对潜在的敌对核大国的崛起的许多国家视为安全方面的首选合作伙伴。虽然出现新的核武器国家可能会限制美国的行动自由，美国在常规和核武器以及导弹防御系统能力方面的军事优势将是任何新的核国家遏制公开的攻击行为方面的一个关键因素。美国还应当在利用其军事实力对付全球恐怖主义方面发挥重要作用。
然而，美国潜在的对手将继续努力采取旨在利用人们所认为的美国的军事与政治弱点，从而创建公平的竞争环境。在将来，先进国家可能会发动太空对抗打击、网络攻击和信息战，以便在一场冲突的前夕破坏美国的军事行动。针对重要的美国经济、能源和运输基础设施发动的网络和破坏性攻击可能会被一些敌人视为回避美国在战场上的优势和直接攻击美国本土利益的一条途径。此外，继续扩散远程导弹系统、反接近能力、核武器和其他形式的大规模杀伤性武器，可能会被潜在的敌人和美国的盟国都看作是在危机时期日益制约美国的行动自由，尽管美国占有常规军事优势。
