爱华网透视美国总统竞选资金制度
你知道美国竞选经费的游戏规则吗？你知道美国的企业财团是怎样绕过游戏规则的吗？
苏龙飞
奥巴马，注定是一位要载入美国史册的人物。不仅因为他是美国历史上首位黑人总统，同时，他也是美国有史以来获得竞选捐款最多的总统。
有人说，这次奥巴马竞选筹资是“一人顶一党”。因为奥巴马仅靠自身力量，就“一路狂吸”了创纪录的6.4亿美元竞选经费。由于奥巴马如此强大的募资能力，以至于他所在的民主党，只是象征性地向他划拨了180万美元竞选经费。而2004年民主党候选人克里竞选总统时，由于其自身筹资不足，民主党向他划拨了高达2.4亿美元的竞选经费。
据美国联邦竞选委员会公布的数据，2008年美国总统大选，两位候选人合计募集资金达10亿美元。这也是美国历次总统大选以来，候选人募资总额首次突破10亿美元。其中，奥巴马独占6.4亿美元，麦凯恩仅占3.6亿美元。奥巴马的募资额不仅大大超过麦凯恩，而且几乎相当于2004年大选时，布什和克里两位候选人的募资额之和。
透视：借“奥巴马竞选”看美国竞选资金制度
美国的总统竞选经费，一小部分(8400万美元)来自于“总统竞选基金”拨款(类似财政拨款)。而且，这个拨款是有条件的，即候选人如果接受了这笔拨款，则必须将竞选支出限制在一定数额内。如果候选人放弃拨款，采取完全自筹的方式，则其竞选开支不受限制。
除拨款之外的绝大部分经费，都是来自于选民直接或者间接的捐款。除了候选人外，还有三类组织在竞选募资中，担当着特殊的角色：政党、各类PAC、各种“527组织”。
政党在竞选中的作用，自不用多解释了。所谓PAC，意为“政治行动委员会”，主要是指商业财团及工会组织成立的政治性团体，后来也涵盖了一部分协会团体。PAC可以吸收选民的捐款，同时也可以向候选人及政党捐款。目前美国共有各种PAC超过4000个。
所谓527组织，它特指依据《联邦税法》第527款成立的、非PAC性质的政治组织，享有免税待遇。527组织最早源于环境保护、女权主义、移民等公益性团体。
了解这几个专有名词之后，就可以正式介绍美国总统竞选经费制度了。假设现在奥巴马正式宣布参选总统，各类政治机构也就随之运转起来了。而整个竞选过程的资金运作，由“联邦竞选委员会”全程监管。下面我们一步一步来介绍美国总统竞选资金制度(示意图见下)。
1.设立专项账户，专门机构监管竞选资金
首先，奥巴马组建的竞选团队，必须在联邦竞选委员会指定的银行，开设一个专项竞选账户。该账户用于接收各类捐款，以及支付各类竞选支出，该账户受联邦竞选委员会的监管。
同时，奥巴马所在的民主党以及各类PAC，也必须在联邦竞选委员会指定的银行，开设类似的专项账户，并且也受到联邦竞选委员会的监管。
2.限制各种捐款的来源、方式及额度
这些专项账户设立之后，他们就可以各显神通地为竞选进行筹款。但是，联邦竞选委员会对捐款的来源、方式及额度均做了详细的规定。
捐款来源：不得接受非美国公民的捐款(主要考虑避免外国政治势力介入)，不得接受来自企业及工会的捐款(主要考虑避免大型商业财团左右政局)。
捐款方式：100美元以下的小额捐款，以现金、支票、转账方式都可，超过100美元的捐款，必须以转账或者支票方式，而不得以现金方式。
捐款数额：单个选民可以选择向候选人、政党或者PAC捐款。其一年的总捐款额不得超过2.5万美元，其中，向总统候选人捐款不得超过2300美元，向政党捐款不得超过2万美元，向PAC捐款不得超过5000美元。政党可以向本党候选人划拨竞选经费，数额不限。PAC也可以向候选人及政党捐款，向候选人捐款，不得超过5000美元；向单个政党捐款，每年不得超过2万美元。
3.受监管账户定期公开募资及支出明细
这些受联邦竞选委员会监管的资金账户(即候选人账户、政党账户、PAC账户)，接受的捐款总额、开支总额、200美元以上的单笔捐款，及200美元以上的单笔支出，都必须定期向联邦竞选委员会汇报收支明细。并且，联邦竞选委员会会在官方网站公布，以供公众监督。
4.“直接竞选资金”与“间接竞选资金”
如此一来，总统候选人、政党、各类PAC的专项账户内，都会接收到大量直接或间接来自于选民的竞选捐款。
首先，“候选人专项账户”所获得的捐赠款项总额，就是候选人最终所募集的资金总额，奥巴马账户中这个资金额最终定格在了6.4亿美元。奥巴马凡用于竞选的各项开支，均从该账户支出。这称之为“直接竞选资金”。
其次，政党账户内从选民募集来的捐款，除一部分直接向候选人账户拨款外，政党还将账户内的大量资金，花费出去用于间接支持竞选。
再次，数量众多的PAC组织，历来都是美国大选中吸收捐款的大户，他们往往能够通过各种途径募集大量资金。但是，如前文所述，即使PAC账户募集再多的捐款，他们能够捐给候选人及政党的资金，分别不得超过5000美元及2万美元。在这种法律限制之下，PAC便将所募集到的剩余款项，以直接支出的方式，间接支持竞选。
这样，从政党账户、PAC账户所花费资金，称之为“间接竞选资金”。它们有个共同点就是，主要用于对所支持候选人的软宣传，比如大做广告支持候选人的观点、立场、政策主张，以及抨击对手方，但唯独不能出现“请投某某一票”的字眼。
5.不受监管的“资金后门”
在整个竞选中，还有一批特殊参与者——527组织，这些发源于环境保护、女权主义、移民组织等公益性团体，是唯一不受联邦竞选委员会监管的组织类别。也即，他们的账户可以无限制地吸收选民捐款，其收支明细也不必申报与公开，但是他们禁止向候选人及政党捐款。
虽然禁止527组织捐款，但是他们照样可以像PAC一样，将所募集的款项用于间接支持竞选。而且，由于其收支不受监管，因而，他们具有比PAC更大的运作空间。一些利益集团有可能通过此渠道，以非法的方式影响竞选(比如黑金政治)。目前美国国会正力图通过新的法案，将527组织的资金运作纳入监管范畴。
花絮：奥巴马竞选的募资轶闻
2007年9月，奥巴马在一份调查表中被问及，如果共和党对手接受“总统竞选基金”的资助，他是否也会接受，他选择了肯定回答。
但在2008年民主党预选中，奥巴马筹集的捐款总额，出人意料地达到2.65亿美元。奥巴马团队估计后续还能再筹集至少3亿美元。这时，对于奥巴马来说，接受受限制的8400万美元公共资金，显然不如使用自己筹到的无支出限制的3亿美元合算。
而共和党的麦凯恩，在总统预选中只筹到1.15亿美元。这种不利的形势，迫使他宣布接受公共竞选资金。而奥巴马则一改态度，宣布放弃公共资金，换取他对经费的支出自由。
据统计，这次大选总计有310万人捐款给奥巴马，这一数字甚至超过任一政党所获捐款人数。在奥巴马获得6.4亿美元捐款中，来自少于200美元的小额捐款者的资金，就达到3.1亿美元。低于200美元的小额捐款者，约占给奥巴马捐款总人数的85%。
这些数量众多的小额捐款，大体都是通过一种方式捐赠给奥巴马的——选民直接通过网上银行转账到奥巴马账户。其实，募款金额也是民意的一种体现，只有选民支持该候选人，才可能向其捐出款项。
由于少于200美元的捐款来源，可以不公开明细账目，这样奥巴马这种小额捐款聚集起来的3.1亿美元，在麦凯恩阵营看来，是一笔“无来源”巨款。2008年10月5日，共和党指控奥巴马接受超额捐款和非法捐款，进而要求对奥巴马竞选资金审计。
因为之前历史上，从未遇到过如此大规模的小额捐款，因而麦凯恩阵营根本就不相信，这是巨量的小额捐款聚集起来的。
不可忽视的是，奥巴马和麦凯恩都分别收到了超过300个“打包”捐款。打包，是指那些有实力，能带动他人一起写下大额捐款支票的金主。这些人的筹款能力，甚至可以高达百万美元。我们通过布什的案例，来看看打包捐款的具体模式：
2003年6月17日，布什谋求连任的首次筹款晚宴在华盛顿举行。喜来登饭店的大舞厅迎来了近1400名身着晚礼服支持者。每人要为布什献上一张2000美元的支票，才有机会目睹其风采。这1400张大额支票，就是一个“打包”捐款。而该晚宴的筹划者，就是“打包金主”，因为这些开票人都是通过他的人脉聚集而来。
布什用什么来回馈“打包金主”呢？比如，10万美元级的，能与总统、副总统一起吃两顿饭；而数额最大的“打包金主”，则可在白宫林肯曾经的卧室过夜。
另一个与奥巴马有关的筹资轶闻，是关于协助希拉里“还债”。由于希拉里竞选阵营入不敷出，希拉里不得不自掏腰包“借”给自己的竞选账户1100万美元。如果希拉里退出竞选时，她还没收回这笔私人借款，按相关法律她最多仅能得到25万美元补偿款。这就相当于她为自己竞选捐出1000多万美元。
于是，2008年6月5日，希拉里密会奥巴马，希望后者念在同属一党派的份上，能帮她解决资金困境。按相关法律，奥巴马不能从自己竞选账户中向希拉里拨款，但可以为她主持筹款会，或者邀请自己的竞选资金捐赠人资助希拉里。
对决：奥巴马与麦凯恩的“烧钱大战”
由于奥巴马强大的筹款能力，以及不受约束的经费支出。于是，他挟持着强大的金钱力量，对麦凯恩形成了强大的资金攻势。
在竞选初期，奥巴马阵营即分别向Google和Yahoo支付了数百万美元，用来购买“关键字广告”：如果在google中输入奥巴马的英文名字，搜索结果页面的右侧就会立刻出现奥巴马的视频宣传广告。关键字广告不仅包括姓名，还包括“油价”、“伊拉克战争”和“金融危机”等热点话题，如此一来，他就可以更好地向选民表达他在这些问题上的观点。
选战打到最后阶段，麦凯恩已是囊中羞涩。“这儿不是麦凯恩的地盘吗，怎么也在播奥巴马的广告？”有人问。对方无奈地摊开双手：“没办法啊！这家伙太有钱了！”据了解，在最后阶段，奥巴马和麦凯恩两人的电视广告差不多是4:1。
接近投票日的10月第二周，奥巴马在全美17个州投放电视广告，花费4200万美元。相比之下，麦凯恩在14个州投入广告的费用为1000万。凭借资金优势，奥巴马不仅能在亲民主党的各州巩固优势、在“摇摆州”加大火力，同时也可以大撒银子到共和党的传统优势州去“挖墙脚”。据了解，在共和党的“老地盘”北卡罗来纳州，奥巴马的广告投入是麦凯恩的8倍。
追寻：利益集团如何通过“政治献金”影响政策走向？
美国之所以会对竞选的资金制度，做如此细致的规定，诸如禁止企业财团捐款、限额捐款、收支公开等，目的就是最大限度将选举做到公开、公正，避免利益集团凭借巨额资金左右竞选，进而谋求非法利益。
但是，美国的利益集团同样可以通过各种方式，放大自己“政治献金”的影响力，进而谋求政府通过有利于自身利益的政策。美国的利益集团，是如何通过“政治献金”影响政策走向的呢？我们以曾经最为显赫的安然公司为例，加以说明。
安然作为公司，是被禁止向竞选捐款的。于是安然的利益相关方(比如股东、管理层等)，便成立“政治行动委员会(PAC)”，且根据法律规定，名称当中要带有企业名字——安然PAC。
如右图所示，安然PAC成立之后，它照样不能从安然公司募集捐款。但是安然的股东、管理层以及其他利益相关方，可以个人身份向安然PAC捐款。为了尽可能扩大自己的政治影响力，安然公司的股东、管理层等，每年都以法律允许的最大额度向安然PAC捐款。由于人数众多，以及常年累积，安然PAC就会聚集起一笔巨额的政治捐款。
然后，安然PAC就会选择一拨有利于自己的政客，连续多年资助他们进行各种竞选(可称之为“政治培养”)。一方面，为他们竞选提供最大额度的捐款，另一方面，出资做广告为他们做各种软性宣传。
经过长期的“培养”，安然PAC所支持的某些政客进入政府之后，便会倾向于推出有利于安然公司的政策。据统计，自1990年以来，安然及其员工共为各类政治选举，提供过577万美元的捐款，其中3/4用在了共和党候选人身上。在2000年大选中，安然公司为71位现任参议员和188位现任众议员提供过竞选资金捐助，捐助总额达到245.1万美元，其中共和党人士受捐177万美元，民主党人士受捐68.1万美元。
美国众多企业财团，就是以这种方式参与政治，进而影响政策走向。这次美国大选中捐款支出最多的是高盛，其雇员和高盛PAC共支出了500万美元，花旗集团则以420万美元排第二，摩根大通以410万美元排第三。
和企业财团类似，一些富有的单个“金主”也深度介入到竞选之中，进而谋求一些利益。比如，一些富有的个人，虽然法律限制了他对候选人的直接捐款额，但是他依然有其他方式达到同样目的。如右图所示，单个金主除了以最大捐款额向候选人捐款之外，他还可以通过自身人脉聚集众人联合开支票，向候选人“打包”捐款。此外，他还可以将资金捐给不受联邦竞选委员会监管的527组织，然后527组织再将这笔资金，以广告的方式为候选人做各种宣传，间接协助其竞选。
据美国《新闻周刊》报道，索罗斯是美国政治史上金额最大的单个“金主”，其提供的竞选资金数额超过2000万美元。一般而言，单个金主巨额资助候选人，通常是希望在未来的政府中谋求某个非竞选职位。
幕后：关于美国竞选的一些财务丑闻
2008年10月，有美国媒体报道说，共和党为副总统候选人佩林，花费了15万美元服装费。同时报道还指出，一笔数额为295美元的婴儿用品费用，可能是为了让佩林刚出生的小儿子加入竞选而支出的。有人质疑佩林是借竞选为自己及儿子谋取私利。
2008年4月，希拉里在曼哈顿中国城举办了一次筹款活动，令人惊讶地筹集到38万美元。而2004年凯瑞竞选美国总统时，花一年时间在同一地点才筹集到2.4万美元。这种强烈的反差，引发了公众的质疑。后据调查显示：有些华人捐了款，但后来承认没有绿卡而不具备捐款资格；另外几十人从事餐馆跑堂的职业，其收入水平同一次捐出上千美元不符。
2003年6月，联邦选举委员会对众议员麦克•傅格森处以21万美元罚款，原因是他在2000年的竞选活动中，接受了父母52.5万美元捐款。傅格森不承认有违法行为，但他同意支付这笔罚款。美国联邦竞选法案规定，即使是候选人的亲属，捐款也不得超过2300美元。
2002年，美国媒体爆出纽约州州长帕特森，在竞选参议员时，违法把经费用于情妇身上。帕特森曾经用竞选经费支付酒店两晚房租，费用253美元。帕特森表示将归还欠款，但强调这并不代表他承认房间是用于与情妇鬼混。
1996年，经过17个月的调查，有三名美国农业部的官员在法庭认罪。他们在工作场所劝募了18笔政治捐款，并且许诺将给这些捐款人职务上的特别照顾。这些捐款数额很小，在25美元到500美元不等。美国法律规定，只要是在联邦政府的建筑物内为政党募捐，都是属于违法行为。
1995年，克林顿总统无力支付“白水案”的法律诉讼费用，其支持者便成立了一个PAC。一名在克林顿故乡的中餐馆华裔老板，由于克林顿去吃过几次饭故而相识。当该PAC募集捐款时，餐馆老板分两次捐赠了64万美元。按法律规定，这已经远超出了单个人允许捐款的最大限额，这位捐款人便将支票和汇票，化整为零出自不同姓名。但是，开票的笔迹却是一个人的，结果被该PAC退回。
(本文刊于《公司金融》09年2月16日)
