爱华网2008-1-16
《发展研究》2006年第4期
环境责任保险：环境侵权社会化赔偿机制的重要手段
---基于福建省最大一起环境污染索赔案的思考
福建行政学院 阚小冬
[内容摘要] 传统的环境侵权民事责任个别化的机制，决定了它在解决这类问题上的局限性，从而引发了一系列的社会问题。建立我国的环境侵权社会化损害赔偿机制，环境责任保险制度是首选，它具有的“分散风险”的社会功能，已成为各国化解环境侵权救济危机的主要手段，行政主导与市场机制相结合是我国环境责任保险制度得以建立和发展的基础。
[关键词]：环境侵权救济机制 环境责任保险 行政主导与市场机制相结合
一、一纸难以执行的判决挑战传统的环境侵权救济机制
1992年，福州第一化工厂出资70％、屏南县政府出资30％，组建了榕屏化工厂，目前它已是亚洲最大的氯酸盐生产基地，同时也是屏南县最大的一家企业，年产值占县工业产值的15％，承担着全县三分之一的财政收入。屏南县的经济，由于榕屏化工厂的落户，有了很大的改观，伴随而来的环境恶化，却让这个县陷入了激烈的矛盾冲突之中。由于企业排放的废水、废气、废渣大量增加，化工厂附近的植被大面积枯死，果树、农作物绝收，水中的鱼、虾不能生存，村民们正常的耕种生活被破坏了，生活陷入了更为贫困的状态。化工厂也曾经给过一些赔偿，但环境污染致害的纠纷，始终未能得到彻底的解决。面对日益恶化的生存环境，村民们忍无可忍，将化工厂告上了法庭。
榕屏化工厂污染一案，曾被国家环保总局列为２００３年度全国十大环保污染案，并创下了几个之“最”：一是目前国内也是世界上，已知参与人数最多的民间自发环保诉讼，有1721名农民参加了诉讼；二是迄今为止福建省最大的环境污染索赔案,索赔金额高达1300多万元之多；第三它也是一起马拉松诉讼，2002年11月，农民们向宁德市中级人民法院递交了诉状，法院用了近三年的时间，于2005年5月做出一审判决：一、榕屏化工有限公司应立即停止对原告的侵害；二、被告赔偿原告损失２４.９７６３万元；三、被告应清除厂内工业废渣和后山工业废渣。原告、被告都提出了上诉，福建省高级人民法院于2005年12月做出了二审判决：被告赔偿原告损失改２４.９万元为68.4万元；变更被告应清除厂内工业废渣和后山工业废渣为应于本判决生效之日起一年内对厂内及后山的含铬废渣进行清理，并按规范进行处置，对原后山的堆场进行封场[1]。
判决结果，为大家所期待，但是这个判决能否得到执行，也许更为世人所关注：村民提供的高达千余万元的受损索赔清单，法院最终只认可了68万多元。但如果判决满足了村民的诉讼请求，即便榕屏化工有限公司有这样的财力，也会因为这高额的赔偿陷入困境，甚至于会导致它退出这个行业，而其他的经营者也将对这个领域望而止步，从而造成社会上这类产品的短缺，给整个社会的生产、生活带来负面影响。再就是被告“本判决生效之日起一年内对厂内及后山的含铬废渣进行清理，并按规范进行处置，对原后山的堆场进行封场”，在现实中缺乏可操作性。虽然排除侵害在环境侵权救济中，比赔偿损失具有更积极的意义，但执行却比赔偿损失更困难,因为排除侵害的适用，往往关系到一个企业生死存亡。作为化工企业，污染是其经营活动的副产品，在我国现有经济条件下，有其存在的合理性。因此国家制定了相关标准，允许它在一定范围内排放污染物。榕屏化工厂环保设施齐全，“三废”排放基本上符合国家标准，污染是其渐进的积累造成的。“榕屏化工有限公司应在一年内停止对原告的侵害”的判决如何执行？关门停产，可能吗？如果继续生产，污染则还将继续，与当地村民的冲突仍不可避免。“清除厂内工业废渣和后山工业废渣”，十几年生产所积累起来的工业废渣，数量肯定不少，如何清理？法院的这纸判决能得到彻底执行吗？
据有关专家初步估算，将我国所有污染对经济造成的损失汇总起来，每年污染造成的损失占ＧＤＰ的７％左右[2]，这一数字，接近这几年中国的经济增长速度。近年来，我国的环境污染事件不断增加，群众投诉居高不下，而由环境污染引发的群众信访事件更是以每年２０％的速度递增，有些地方因环境污染引发的矛盾冲突，已成为影响社会稳定的一大隐患。[3]
随着我国环境侵权行为的日趋严重和公民维权意识的提高，环境侵权损害赔偿的矛盾，在我国已越来越突出，如果这类问题得不到妥善解决，将有可能引发严重的社会问题。现有的环境侵权民事责任个别化的机制，决定了它在解决这类问题上的局限性，这使得环境侵权难以用传统救济手段进行救济，对传统民事损害赔偿的补充是环境责任保险的兴起，由过去立足于个别污染者对污染受害者的私人性损害赔偿，转化为立足于社会对污染受害者的社会性损害分担。而环境责任保险具有的“分散风险”的社会功能，已成为各国化解环境侵权救济危机的主要手段。
为了保证受害人获得及时和充分的救济，维持社会稳定，促进社会的可持续发展，有必要借鉴西方的环境责任保险制度，建立我国的环境侵权社会化损害赔偿机制。
二、环境责任保险在化解环境侵权救济困境的重要作用
环境责任保险是以被保险人因污染环境而应承担的损害赔偿和治理责任为标的的责任保险,它对在被保险地点由于环境污染导致的第三者人身伤害和财产损失赔偿，并承担污染现场清理和消除的费用。它的基本的功能首先是分散损失，排污企业通过保险合同将巨额赔偿责任转嫁给了保险公司,保险公司再将损失转嫁给成千上万的投保人,通过保险人这个媒介，侵权人把个人责任转嫁给了社会，由整个社会去为侵权人承担责任了。企业以较小的代价获得未来可能遇到的损失赔偿的分摊权，避免企业因巨额赔偿而破产，同时又能给受害者迅速、有效的救济。其次是防灾的功能，保险公司通过实行差别费率，对污染程度较高的企业适用较高的费率，从制度上为企业从事清洁生产提供刺激和引导，从而强化投保人的环保意识。
目前我国的环境责任保险设计是承保偶然的或突发的环境污染事故, 对于排污企业正常、累积排污行为所致的损害责任则排除在外。可是污染所造成民事赔偿的，并不仅仅限于突发性污染事故，还有累积性污染事故，污染物累积到一定程度，同样会对第三人造成人身或财产损害，且后者出现的频率和损失金额要比前者大得多，就如本案，我国目前的环境侵权行为更多的是后一种形态，对社会经济发展的长远影响更大。但在我国，即便是承保偶然的或突发的环境污染事故的责任保险，也没有发展起来。我国环境保护历来注重政府行政主导的作用，环境责任保险，没有得到应有的重视。企业虽然能意识到所面临的经营风险，也希望能获得一定程度的保障，但激烈的市场竞争，促使企业主们尽可能减少经营成本，包括保费的开支，特别是正在成长的非国有企业，大多处在资本的原始积累阶段，对资金的需求远远大于对风险控制的需求，既然没有法律的强制性要求，企业便对污染事故的发生抱着侥幸的心理，不会积极投保。
环境责任保险在发达国家是十分重要的环境保护手段，国家通过立法，规定保险公司必须采取有效措施减少企业的环境事故发生,以减少其社会危害性，同时在立法中用强制的方式要求企业参保。一般从事需要许可证和需要审批活动的生产企业，都要按照政府的规定缴纳一定数额的保险费，这样不仅能降低企业由于环境污染所带来损失的风险，而且有利于污染纠纷的迅速解决和污染的及时处理，有利于整个社会的安定和经济的健康发展。
发达国家的环境责任保险经历了一个发展的过程:从把污染风险排除在保险责任范围之外,到有条件的承保；从只保突发性的环境污染事故，到承保累积或复合性污染事故所引起的环境责任, 1974年英国出的环境损害责任保险单，对累积、继续、协同、潜伏性的环境污染事故予以承保，1977年，法国的环境责任保险承保范围扩大到了因单独、反复性或持续性事故所引起的环境损害；从自愿保险到强制性保险，１９９１年，德国将环境责任保险规定为强制保险，要求所有的工商企业都要投保该险，美国、瑞士和芬兰等国家，也都做了相应的规定；从由一般的商业保险公司承保，到组织成立专门的保险公司承保，1988年，美国成立了专业的环境保护保险公司，法国自1977年以后由外国保险公司和法国保险公司组成的再保险联营，意大利在1990年后由76家保险公司组成联合承保集团。从国际上的环境责任保险发展历史上看，有着共同的特点，便是环境保险的发展必须以健全的环境保护法律、法规和完善的监督管理体制为基础。虽然各国的发展背景不同，却有一个共同趋势，那就是污染责任保险的范围在不断的扩大。
成熟的市场不仅要通过完备的法律、法规保护权利人的利益，更应该有相应的制度，使这种权利能够实现,西方发达国家广泛应用的环境责任保险制度值得我们学习和借鉴。
三、行政主导与市场机制相结合的环境责任保险制度势在必行
环境责任保险是伴随着无过失责任原则而产生的，它为无过失责任的实现提供了赔偿基础。根据无过失责任原则的规定，只要加害人有污染环境致他人损害的事实以及该污染行为与该损害事实具有因果关系，法律不问加害人是否具有过错，加害人就应承担赔偿责任。污染企业投保的目的就是为了转移污染环境侵权的风险给保险公司,我国的环境责任保险制度的构建，不应仅限于突发性污染事故，而应把经常性排污造成的第三人受害的民事赔偿责任纳入责任保险的范围。但累积性污染事故的风险过大，只有让国家、污染者和保险公司共同分担这个风险，这样的救济制度才能是可持续的，行政主导与市场机制相结合是环境责任保险制度的基础。
环境责任保险具有支持国民经济发展、维护社会稳定、保障人民群众生命财产安全的社会管理功能，它能将政府从事故后沉重的赔偿负担中解脱出来，也是政府部门运用经济手段代替行政手段管理企业的有效方式之一。因此政府应该颁布相关的政策，推行强制保险，保险公司负责保险费的收取，并将不按时缴纳保费的情况及时反馈主管机关，由政府主管部门行使公权力对违规者予以处罚，追究当事人对社会公共利益所负的责任。依据是保险的大数法则，只有参加保险的人数和范围足够大，才能测得相对确定的保险事故的发生概率，降低缴费比例和相应提高保单的责任限额，参加者越多，单个企业所付的费用就越低。对保险公司来讲，如果能集聚相当的规模，则风险便相应分散了，其控制风险的能力将得到增强。在保险实务中，客观上是需要有大量同类的危险单位存在，并且由保险公司所承保的危险数量也是足够充分的。自愿性的投保显然不能达到这一目的，市场经济强调市场机制在市场中的导向作用，但市场经济也有其盲目性的一面，完全依赖于市场化的运作，发展环境责任保险，在我国现阶段是行不通的，政府的公权力便是一种重要的调节手段。根据我国的现状,在产生环境污染和危害严重的行业实行强制责任保险,如石油、化工、印染、采矿、水泥、造纸、皮革、火力发电、煤气、核燃料生产、有毒危险废弃物的处理等行业。而在其它污染相对较轻的行业,政府则给以积极引导，可以采取自愿保险的形式。
强制保险是依据法律、法规规定必须投保的保险，我国《环境保护法》却没有涉及环境责任保险的内容，因此缺乏实施的法律依据，在将来对环境保护法修改时，有必要把突发性与积累性的环境责任保险作为强制性保险列入其中，并通过立法，规定保险公司必须采取有效措施减少企业的环境污染发生,以减少其社会危害性，并赋予其安全检查的权利，即保险人有权随时前往检查，以促使被保险人采取改进措施和避免事故发生。对被保险人则规定其要履行维护保险标的安全的义务，如违背保险合同条款，或违反有关法律、行政命令，则被保险人无权获得赔偿。否则风险无法控制，便无法通过保险的方式加以保障。
污染危险企业侵权责任社会化是社会发展总的趋势，对于榕屏化工厂这类严重的社会性权益侵害现象，应当以法律的形式确立强制环境责任保险等社会救济手段，构建行政主导与市场机制相结合的环境责任保险制度。使制造污染企业的个别赔偿与社会化救济相结合，兼顾受害人和加害人的共同利益，这样才有可能实现国家经济可持续发展的目标。
参考文献：
[1]梅永存：“03年闽最大污染案有结果 农民一审告赢化工厂”新华网福州讯2005年5 月16日
[2] 李洁 “环保生死劫：中国每年因污染造成损失达GDP的10%”瞭望新闻周刊2007年3月19日
[3] 唐虹 偶正涛 蔡玉高：“环境污染事件成为影响社会稳定的一大隐患” 新华社合肥讯2004年12月17日
作者简介：阚小冬 女 副教授 兼职律师 主要研究方向：保险法 责任保险
信息来源：《发展研究》
