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标题上海公务员诚信体系建设的研究

内容

2005年度上海市人事局招标课题

上海公务员诚信体系建设的研究

一、课题研究背景

（一）国际及我国征信业务发展轨迹

国际上最早的征信机构出现在19世纪30年代的伦敦，这可以说是历史的必然。随着工业革命脚步日益临近和海外殖民地的迅速扩张，欧洲商业迅速发展，企业间跨地区、跨国的赊销、赊购业务的日渐频繁，信用交易逐渐成为企业经营上不可或缺的方法。但由于企业和个人信用良莠不齐，企业的经营风险也随之增大，作为信用交易的经常参与方－商业银行感到了解授信对象的信用状况十分必要，为满足市场的这一需求，1830年世界上第一家征信局应运而生。继英国后，法、德等国也相继成立了类似的机构，但当时企业信用信息的流通还主要在行业内部，采用同业征信的方式进行。

1837年全美第一家征信局在纽约布鲁克林成立，标志着北美地区的信用管理体系出现萌芽。经过近140余年的发展，到上世纪70年代美国已成功地发展出成体系的赊销信用管理技术和各种信用支付工具，成为全球信用管理技术最为发达的国家，北美也一跃成为世界最大的信用交易市场。

我国征信机构的发展史可追溯到上世纪30年代的上海。1932年6月6日，浙江实业银行的章乃器先生和上海商业储蓄银行的资耀华先生共同组建了中国第一家征信公司－“中华征信所”，其主营业务有两项，一是企业信用历史沿革和现状调查；二是信息和金融一般情况的调查。但这一民族征信工业的火种还未及发出光热，就被湮没在抗日战争的弥漫硝烟中了。

1987年7月，经研究论证，外经贸部计算中心与美国邓白氏公司商业资料有限公司（D&B）签订了合作协议，合作双方相互提供商业资信调查服务，这一事件标志着建国后我国第一家征信机构的诞生。1988年1月，外经贸部计算中心与邓白氏公司在京联合举办“国际贸易信息研讨会”，该会议在国内外引起了极大的反响。包括美联社、路透社、CNN和新华社、中央电视台等十余家世界主流媒体对此均进行了深入的报道。受此影响，资信调查业务在我国和国外企业间广泛地开展起来。

1992年底，全国第一家专业从事企业信用资信调查服务的公司－北京新华信商业风险管理责任有限公司在京成立，该公司的出现向外经贸部计算中心在企业征信市场的垄断地位发出了挑战，对我国征信市场的格局产生了深刻的影响。此后，国内陆续涌现出了一批从事资信调查的企业，华夏国际企业资信咨询公司、上海中商征信有限公司、远东资信评估有限公司和新世纪企业资信评估有限公司就是其中较为著名的代表。

至此，虽然经过十余年的发展我国局部地区的社会信用联合征信体系日趋成形，但全国范围内尚没有一套支持征信业务实时开展的权威的联合征信系统。这种情况随着“上海市社会信用联合征信系统”的建成在一定程度上得到了改观。这种改观体现在对信用行为的记录方式及信用信息的采集范围，从对个人、企业信用行为的描述以照片式的静态记录过渡到摄像式的动态跟踪；从负面信息的录入过渡到融正负面信息为一体的全面采集，使联合征信系统在更宽广的领域中发挥了积极的作用。

（二）我国征信体系建设尚处于起步阶段

1997年东南亚金融危机后，我国的经济增长政策进行了大幅调整，从原先的以外贸出口为主逐步转向依靠拉动内需发展经济。而拉动内需的有效手段之一就是发展个人消费信贷，扩大消费，挖掘经济的可持续增长潜力。1999年3月人民银行专门向各商业银行下发了《关于扩大个人消费贷款的指导性意见》，要求商业银行有计划地扩大个人消费贷款的发放力度。当时中国内地个人信用体系建设领域尚属空白、相对滞后的信用制度建设严重制约了相关业务的发展。而另一方面，由于业务的互相竞争，各商业银行的风险防范体系处于“信息孤岛”状态，只能单一地了解客户在本行的交易表现，而对其在他行的交易行为和社会其他领域的信誉情况几乎一无所知，这种被称为银行“信用盲点”的信息割据局面给商业银行个人消费信贷业务的规模扩大造成了极大的风险，银行只能抬高放贷门槛以牺牲业务规模换取较低的风险。据1999年6月的统计数字表明，当时全国个人消费信贷余额不足商业银行贷款总额的1％，而一般发达国家的水平约在30－60％之间。

为突破信贷业务中的信用瓶颈，进一步尝试在其他社会领域中包括在职业信用领域中引入征信的概念与流程，1999年，时任国务院总理朱镕基特别批示：同意个人信誉公司在上海试点。1999年7月经人民银行总行授权同意，由人民银行上海分行和上海市信息委共同牵头，在上海组建了全国首家征信机构－上海资信有限公司，开展个人信用联合征信业务试点。上海市政府对社会信用体系的建设极为重视，从增强上海城市综合竞争能力和完善全国金融中心城市的基础建设出发，将个人信用联合征信项目列为2000年市政府为民办实事工程项目，在政策层面保障了项目的实施和推进。因此，项目一经启动即得到了来自政府、主管部门和商业银行等各方面的广泛支持。为加强项目的协调力度，2000年1月由项目主管部门上海市信息办和人民银行上海分行牵头，在上海资信有限公司和全市15家商业银行共同参与下组建了“上海市个人信用联合征信数据中心理事会”，作为项目的行业监督、自律机构和业务协调机制，推进项目相关工作的开展。

经过历时一年的筹建，2000年7月1日上海市个人信用联合征信数据库初步建成、出具了我国大陆第一份个人信用报告。系统投入试运行后，引起了国内外社会各界的广泛关注，系统的建设质量和筹建效率更得到了业内人士的一致好评。2000年10月于旧金山召开的第二届个人信用报告全球会议和11月召开的“首届消费信贷高峰年会”对上海市个人信用联合征信项目给予了高度评价，认为上海资信有限公司的成立是近年来全球资信界发生的最为重大的事件，项目的建设效率和信息丰富程度令人印象深刻。

随后，2002年3月28日，在上海市政府的支持和上海市体改办、工商局、税务局、技监局、统计局、海关以及人民银行上海分行的配合下，我国第一个企业征信数据库系统－“上海市企业信用联合征信数据库”又在上海资信的实施下在沪建成。时任上海市市长陈良宇出席了企业联合征信数据库系统的开通仪式，并将查询的第一份企业信用报告授予张江高科技园区开发股份有限公司。该系统将上海地区55万家企业也纳入了本市社会信用联合征信体系，填补了中国内地企业信用联合征信数据库的空白，进一步完善了上海地区的社会信用体系建设。2004年5月24日下午，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在中共中央政治局委员、上海市书记陈良宇、上海市市长韩正等的陪同下视察了上海资信有限公司，并对上海社会诚信体系建设作出如下批示：“上海社会诚信体系建设起步早，基础好，似可以作为试点予以推动。诚信建设覆盖经济和社会的各个领域，涉及法律、制度、道德、管理、服务、信息等许多方面，是一个综合的体系，需要从重点行业、机构和企业的信用建设入手逐步推广，需要有关政府部门和社会机构的密切配合和协作，需要逐步建立和完善相应的法规。上海的建议可转请有关部门研究，上海的做法也可介绍各地参考。”

通过5年的运作，上海市社会诚信体系建设得到了较为全面的发展，体现了中国特色、上海特点，集中反映在四个方面：一是建立了一个较为完善的征信平台，使征信业务得以在各个领域进行延伸辐射；二是较好把握了信用、诚信和征信三者间的关系，信用是社会诚信体系建立的核心内容，征信是实现的基本手段，而诚信属道德范畴，体现了一种文化；三是解决了奖惩结合的机制，在惩戒失信行为的同时更多考虑了守信者的便利；四是进一步丰富了征信的社会化服务功能，从参与社会化管理的角度，对一些特殊人群的管理也找到了较好的切入点。

（三）公务员诚信体系建设社会意义深远

我们一直在倡导建立诚信社会，而社会诚信首先就是政府诚信,诚信政府是社会诚信的定心盘。并且政府诚信是各种社会规范有效运行的根本保证。政府诚信与否就不是一个简单的政府自身的经济信用和伦理信用问题,更重要的还是一个政治信用问题,关系到一个国家在国际舞台上的政治形象和该国公民和企业所受到的信用评价。一个没有政府诚信的国家,人们对于其公民诚信和企业诚信也会抱怀疑和否定的态度。

政府诚信一般是指一个国家各级政府获得公民的信任和信任程度以及政府在立法、司法、执法、行政、服务等政务活动中公开、公平和透明程度，体现为政策法规的制度信用、政府政务的行为信用、政府交易的市场信用以及政府官员个人信用等。政府履行政务活动的载体是担任公务员的自然人，其特殊的职责和权力决定了对公务员信用的特殊要求，所以，公务员既要具备一般债务人应该具备的信用，还要符合比一般公民更为严格的社会道德要求，并更为透明。

公务员是政府人员构成中的主体,他们的诚信程度如何,无可厚非地对政府信用程度起着举足轻重的作用,这不仅因为其言谈举止,代表政府信用的形象,更因为他们所做出的决策,对一个地区、部门、单位的发展至关重要。公务员的诚信行为对全社会成员起着表率作用,是最高层次的典型示范。公务员以诚信待民,就能凝聚民心,增强民众的认同感,赢得公众的支持和信任;就能使公众从公务员真诚的为人民谋利益的行为中受到感召,并自觉效法,从而形成以诚信为本、操守为重的良好风尚。否则，就会造成整个社会诚信的缺失。

我们可以这样认为，在现实中，政府不仅是诚信的实践者,还是一个榜样者,榜样者的诚信问题也就不仅是一个简单的政府自身问题,而关系到整个社会诚信风气的养成和诚信道德的路标指向问题。公务员作为政府人员构成的主体，如果没有了诚信，损害的绝不是公务员个体的利益，将是整个社会的长远利益。

在现代信息社会里,可以毫不夸张地说,公务员诚信问题直接牵动着每个人的心,也更为公众所重视。因为公务员诚信是政府诚信的条件。但在现实中，有不少公务员诚信缺失，有的还相当严重。比如不守承诺,违法行政,失信于民，急功近利,捞取“政绩”，在数字上动脑筋、做游戏,在材料上做文章,欺上瞒下,编造虚假政绩等。因此，我们在对上海公务员诚信考核喊好的同时，更要从社会诚信、政府诚信的高度来认识公务员诚信问题，不能把公务员诚信仅仅局限于公务员本身。

随着社会诚信体系的建立，在要求公众讲信用、守诚信的同时，公务员能否起到带头作用，对于推动诚信社会的建设将起到至关重要的作用。

二、国家公务员诚信体系建设的概念

（一）社会信用体系的概念

社会信用体系是一种以社会信用制度为核心的维护经济活动、社会生活正常秩序和促进诚信的社会机制，是一项政府推动下全社会参与的社会系统工程。

社会信用体系，是市场经济条件下，在一个国家或地区范围内，由一系列与信用相互联系、相互促进、相互影响的道德文化、法律法规、制度规范、组织形式、技术手段、运作工具和运作方式构成的综合系统。按其组成可以分为政府信用体系、企业信用体系和个人信用体系，它们通过对失信行为的记录、揭露、预警和惩戒，有效遏制市场交易当事人信息不对称的现象，使失信者付出沉重代价，诚实守信者得到应有的经济利益和保障，从而有力地维护经济活动和社会生活的正常秩序。

市场经济的发展，是以信用关系的日益透明和不断扩大为基础的，没有信用就没有良好的社会经济秩序，信用是现代市场经济的基石，是政府取信于民的基础，是企业发展的生命，是个人立身的根本。

（二）个人信用体系的概念

个人信用体系是指根据个人的收入与资产、已发生的借贷与偿还、信用透支、发生不良信用时所受处罚与诉讼情况等、征信机构对个人的信用等级进行评估并随时记录、存档，以便信用的供给方决定是否对其提供授信和提供多少授信额度的制度。

个人征信服务一般是通过收集、整理和分析消费者（自然人）的信用信息资料，为客户提供消费者的资信调查报告和相关信息的增值服务，帮助客户判断和控制信用风险。在理论、方法和适用法律等许多方面，个人征信与企业征信有很大的区别。尽管广义的个人征信服务包括：个人征信局服务、个人风险管理服务、个人信用评分建模技术服务等类型，但以大型征信数据库方式工作的个人征信局是现代个人征信服务的主流。

征信局也称个人征信局，原本是美国对于个人征信机构的习惯称谓，现在已经作为一个特定名词被征信行业所普遍接受。与传统的理解不同，征信局并不是政府的一个管理部门。作为个人征信机构，除了提供个人信用调查报告和各类个人评分作为授信机构的授信决策参考，也不直接提供授信者授予或拒绝给予信用的理由。

（三）公务员诚信体系的概念

公务员诚信是指公共行政管理的对象(组织和个人)对国家公务员的行政行为及其能力的信任,是国家公务员的行为准则和应具备的基本道德品质，国家公务员的诚信道德在社会诚信体系中占有重要的地位,是国家公务员行政道德的核心，治国安邦的根本。

信用是由个人信用、企业信用、政府信用等组成，在这些信用中，政府信用是整个社会信用的基石，起着核心与支柱的作用，提高政府信用是打造整个社会诚信体系建设的重要内容之一。同时，政府职能是通过各级公务员的公职行为得以实现的。人事部、市人事局十分重视公务员诚信建设，在国家公务员行为规范、国家公务员通用能力标准框架及市新录用公务员宣誓誓词中都明确要求公务员做到“忠诚守信”、“诚实为民，守信立政“。因此，现阶段，出台相关政策，加强监督检查，严格考核奖惩，把公务员诚信度与其选拔、考核、奖惩等切身利益结合起来，为国家公务员诚信建设提供制度、机制上的保障不失为一项有益的探索。

公务员诚信体系建设从大的范畴来将，和公民的诚信体系是一致的，在道德范畴和各类信用关系上是一致的；公务员诚信体系具体事项是公务员各类行为的征信综合；公务员诚信体系应该由公务员诚信体系的有关规定、制度设计、指标考核、公务员相关准则及公务员其他信用行为的链接。

三、国外个人征信体系的经验借鉴

西方发达国家如美国是世界上社会信用体系最为发达的国家，也是信用相关法律最为健全的国家。其法律构架很有特色，许多发达国家的信用管理相关法律的立法工作都曾借鉴过美国的法律和立法经验。美国的信用管理相关法律有17部，多数都是在1960年至1980年期间建立的。这些法律的建立，逐步完善了美国社会信用体系的法律支持框架。

但美国并未建立针对公务员的独立征信管理体系，它主要基于本国完善的个人征信体系进行管理，具体做法是：

（一）建立职业信用档案

在美国，无论是公务员还是一般职员在求职时，均被要求提供一份由权威征信机构出具的“个人职业信用报告”。该报告详细记录了求职人的个人身份信息、教育背景、工作经历、银行信用记录、公用事业交费记录等信息，供用人单位参考。一位美联储的官员提到一件自己亲身经历的事。当初她被推荐进入美联储工作的时候，曾接受了美联储相关部门对其进行的严格的个人信用调查，包括在她个人的授权下，从征信局查询她的个人信用报告，向她曾经工作的机构核实相关信息等。她也因此为此支付了1万多美元的调查费用。这一切在她看来都是值得的，也是应该的。作为一名政府官员，应从踏入政府门槛的一瞬间就时刻铭记政府的信用是由每一个官员的信用来体现的。

（二）建立失信惩戒机制

在美国，一旦发生失信行为，有专门法律来保障对失信行为的惩戒，以提高失信成本。一位美国商人说：一个人可以失去财富、失去职业、失去机会，但万万不可失去信誉。公务员的失信行为一样将受到惩戒，如政府官员如果伪造数据，将受到罚款5000美元，拘禁两年半的惩罚。1965年，林登•约翰逊(Lyndon Johnson) 总统发布了11222号行政命令(Executive Order 11222)，规定了政府公职人员行为的6条基本原则。该行政命令明确规定政府雇员应避免可能被视为或导致如下后果的行动：1）利用公职谋私利；2）对任何组织或个人偏心对待；3）妨碍政府效率或效益；4）丧失行动的完全独立性或公正性；5）在官方渠道之外做出政府决策；6）给公众对政府诚信的信心造成不利影响。

新加坡目前实施的是的公务员公积金制度，政府每月从公务员个人工资中中扣除20%，政府补贴20%，以此构成公务员公积金。如果公务员到正常离职或退休时未发生失信于宣誓承诺的行为，将获得一大笔可观的公积金，保其后顾无忧；如果公务员任职期间在诚信行为上出现问题，公积金就上缴国库。在这种制度安排下，公务员工作时间越长，积累的公积金越多，失信导致公积金损失就会越多，失信成本也就越高。又如：在新加坡的政府公务员，不论其身份、地位和官职多高，一旦触犯贪污法令，都和普通国民一样被控上法庭、定罪、罚款和入狱。这样政府的公信力就会提高，这也新加坡经济快速发展的一个重要因素。

四、国内公务员诚信体系的建设现状

自十六大召开以来，各地对信用体系建设工作都非常重视，特别是政府带头诚信方面，各地均根据当地的情况提出了一些举措和措施，例如建立公务员信用档案，建立公务员评估考核机制，开展公务员信用知识培训等等。下面就一些开展较有特色的公务员诚信建设的做法作进一步介绍和分析：

（一）北京市的公务员诚信建设

北京市宣武区就如何建设诚信政府，结合深化政务公开工作，于2003年专门颁发了《关于深化政务公开建设诚信政府的实施意见》，建立了政务承诺制度、投诉举报制度和责任追究制度，对于行政不良行为、违法违规行为的处理进行了具体的规定。此举工作在结合建设诚信政府和深化政务公开方面，有着新的创举，但在如何从根本上提高公务员诚信意识、建立公务员诚信监督机制方面，尚未迈出实质性的一步。

（二）重庆市的公务员诚信建设

重庆市将出台公务员诚信标准，建立公务员诚信档案作为公务员诚信体系建设的抓手。同时，还将研究制定把诚信纳入考核内容的具体意见，在平时和年度考核中予以实施，以保证激励诚信表现，惩罚失信行为。公务员的诚信考核记录内容不仅包括个人在履行职责中的成绩、行使职位权利中的守法行为，树立政府形象的个人言行等，也包括政令不畅、作风不正、工作不力、形象不佳、纪律不严等不良行为记录，以及公务员在社会生活中的个人信用记录。这一做法在可操作性和推广性方面有一定实际意义。

（三）山东的公务员诚信建设

山东的公务员诚信建设在烟台、青岛等地开展的较有代表性，主要推出了三项举措：一是进行诚信教育宣传，增强整体素质。举办诚信知识教育培训班，培训机关干部、窗口行业职工，编印并发放信用知识手册，组织窗口单位进行演讲比赛等。二是建章立制，规范政府行为。制定公务员诚信守则，纳入机关岗位目标责任制考核。同时完善执法公示制、岗位责任制、服务承诺制、首问责任制、限时办结制、失职追究制等20多项制度，健全失信行为惩戒措施。三是强化考核监督，建立分级分类量化考核制度，规范绩效评估项目和量化标准，推广考核末位离岗培训制度；四是探索建立公务员诚信档案。山东的公务员诚信建设工作从试点到推广，逐步走向系统化、全面化，但其工作重点仍以宣传教育培训为主，且由于整个区域的社会诚信体系建设工作仍处于起步阶段，因此还较难真正的普及推广应用。

（四）广西、山西等地的公务员诚信建设

广西南宁：南宁市将在两年内建立公务员信用档案，有关部门将完善个人信用征信工作，初步建成个人信用征信体系，使公务员和全体市民的诚信理念不断增强，社会信用有所提高，构建成该市信用体系的基本框架。南宁市为此将建立南宁市信用信息中心，采集、汇编、处理信用信息，建立南宁信用信息数据库，实现网上公开查询。在个人信用征信体系建设方面，南宁市将建立公务员信用档案，收集记录公务员相关信用信息，评定公务员信用等级，促进公务员队伍信用建设。同时，进一步协调有关部门完善个人信用征信工作，将公务员信用建设与社会保障、商业银行等有关部门的个人信用信息进行整合，构成该市个人信用征信体系的初步框架。这种做法可以说是参照了目前上海市个人征信体系建设经验，根据当地特色而考虑的。

山西太原：太原市重点是开展公务员诚信建设活动，下发了《太原市国家公务员诚信守则》、《太原市国家公务员“百岗评议”内容》，制定了《太原市市政管理局关于优化发展环境建设诚信太原工作方案的实施意见》，举行了“公务员诚信宣誓”仪式，将诚信建设与“办好市政事，做好市政人”活动结合起来，通过建设政府诚信、市场诚信、公务员诚信、社会诚信，逐步实现了由管理向服务、由权力向责任的转变，推进依法行政，强化市政监管职能。

（五）香港的公务员诚信建设

香港是一个法制社会，诚信的观念深入人心。如果不讲诚信，将很难在社会上立足。绝大部分公共机构不准其雇员从公事中收受利益。在法律上这些利益的定义包括：礼物、借贷、报酬或佣金、任何职位或契约、代支付或免除清还任何贷款、任何服务或优待等。在香港，公务员就是贪污1港元也要被立案查处。香港的做法和西方发达国家类似，并没有专门建立公务员诚信体系，它把贪污受贿、渎职等行为视为一种不诚信的表现，视同其他个人不良诚信行为，如果谁有这方面的问题，就会遭到众人的鄙视，进入个人档案，终身受影响。

五、上海公务员诚信体系的建设现状

上海的个人征信体系建设起步早，于1999年进行个人征信的试点，市政府批准成立了“上海资信有限公司”，人民银行总行授予业务资质，个人信用联合征信服务系统于2000年7月建成开通。

上海社会诚信体系建设号召政府带头诚信，带头使用信用产品，公务员诚信体系建设于2004年在杨浦区率先开展，随后，松江区、金山区也加入了公务员诚信体系建设的行列。

（一）杨浦区的主要做法和成效

杨浦区的公务员诚信建设重点是：在公务员的录用和考核方面，率先使用信用产品，一旦个人有不良信用行为，将不予录用，作为公务员考核的重要参考。

1.具体做法流程

1）委托上海资信提供公务员个人信用：区人事局与上海资信有限公司在认真研究和协商的基础上，签订了《关于杨浦区国家公务员年度考核使用个人信用报告事宜合作备忘录》，委托上海资信进行技术开发，提供定制的公务员个人信用报告，并接受相关咨询。

2）个人信用报告内容：个人信用报告包括个人基本信息、银行信用信息、非银行信用信息（含通讯项目、公共事业项目的缴费信息）、特别记录、查询记录等，不涉及本人信用以外的个人隐私。公务员个人信用情况仅作为2004年度考核参考，不计入公务员考核量化分值。

3）召开专项会议部署工作：2004年11月18日，区人事局召开区机关人事干部会议，下发了《关于在本区公务员年度考核中试行个人信用报告制度的通知》，并就此项工作进行专门布置。规定本次试行个人信用报告的范围是杨浦区机关各部门、各街道（镇）及依照公务员管理的事业单位中科级及其以下公务员。

4）各部门积极做好宣传发动工作：为提高公务员诚信意识，及时了解公务员的心态和掌握其反响，区机关各部门以多种方式加强宣传动员：有的专门召开动员大会，领导作动员讲话，专项布置该项工作；有的发放书面通知，强调其重要性；有的在推行前召开座谈会，听取不同年龄、学历、职务公务员代表的看法。通过部门宣传发动，使公务员形成了共识，提高了诚信意识。

5）公务员授权申请：公务员根据个人信用报告查询须知，认真填写《公务员个人信用报告授权查询申请表》，并签名。部门及时做好申请表回收工作。在获得公务员书面授权情况下，部门按规定格式汇总授权公务员的姓名、证件号码、证件类型等信息，形成公务员信用报告批量查询申请文件，并附收交的《公务员个人信用报告授权查询申请表》交区人事局。区人事局汇总查询申请后，向上海资信提交公务员信用报告批量查询申请文件。从公务员授权申请的情况来看，杨浦区列入授权申请范围的有1963人，已授权申请的有1915人，占总数的97.5%;因各种原因不能授权申请的（如在外挂职、培训或住院等）有40人；在授权条款上增加条款的有7人；明确不授权的有1人。

6）反馈个人信用报告：在提交授权申请5个工作日后，上海资信向区人事局提交了1621份个人信用报告，另294人为“零信用”。区人事局通过部门将各自封袋的个人信用报告交给公务员本人。公务员本人查阅个人信用报告后，向组织报告个人信用情况，并将个人信用报告报单位组织人事部门。经汇总，杨浦区公务员信用良好，1621份个人信用报告无一人有不良信用记录。

7）更正不实信息：因上海资信采集的信息源来自各大银行和公用事业收费机构等，可能导致部分公务员个人基本信息有误。因此，公务员对上海资信提交的信用报告有异议的，可在向组织报告个人信用记录前，先向上海资信提出查询核实，确有不实信息的，可更正后，再将信用报告报单位组织人事部门。

杨浦区在加强对公务员进行诚信教育，推进政务公开、信息公开、实行首问行政问责制，在科级以下公务员年度考核中引入个人信用报告制度，打破了公务员考核体内循环的运作方式，引入第三者评价公务员，扩大了社会监督渠道，提高了公务员诚信意识，加快社会诚信体系建设的步伐。

2.取得的初步成效

1）得到了广大公务员的积极响应。开始时公务员对“信用”有点陌生，有的公务员有所顾虑，怕涉及隐私，但通过宣传教育，消除了顾虑。试行的个人信用报告制度得到了广大公务员的积极响应，短短时间内，有97.5％的公务员提出了授权申请，一些处级干部也主动要求查一下本人的信用情况。

2）提高了公务员的信用意识。一些公务员在得知将要试行个人信用报告时，唯恐某些“拖欠”记录会影响自己的信用，特地赶在授权前将“拖欠”费用补交齐。有的患病住院，特地赶回单位，填写授权申请书；有的出差、探亲在外，要求将授权申请表寄去，填好后再寄回单位，或委托同事代为签名授权。经过试行，杨浦区公务员对社会诚信建设重要性的认识普遍提高，对社会诚信建设的内涵也进一步明确，大家意识到信用是人的一张“脸面”，和自己的生命同等重要，从现在开始得多留神，不要在自己的信用上打上“黑烙印”。

3）取得了良好的社会效应。杨浦区试行公务员个人信用报告制度后，在社会上引起了一定的反响，人民群众对公务员增强自律意识，强化诚信观念给予了充分的肯定，一些媒体表示出一定的关注。人民日报、解放日报、东方卫视、东方早报、中国人事报等纷纷作了报道，中国信用网、新浪网、新华网等网站也纷纷转载，肯定了杨浦区的探索。

4）深化了公务员考核的内涵。杨浦区将个人信用报告作为公务员考核的参考，进一步拓宽了公务员考核的范围，考核的触角由体系内扩展到体系外，引入社会对公务员行为的客观评价，使考核体系更趋于客观和完整。

3.进一步强化的几个方面

1）加强诚信教育培训。开设公务员诚信教育讲座，使广大公务员进一步了解公务员诚信的要求，提高对诚信重要性的认识；开展新录用公务员，新晋升科级干部宣誓仪式，通过宣誓承诺，增强诚信服务责任感；开展公务员诚信知识竞赛，强化诚信意识，多形式的开展诚信教育活动，使公务员牢固树立诚信为本，操守为重的观念。

2）制定诚信守则。按照社会诚信体系建设的总体精神，根据公务员行为规范、职业道德、岗位职责和人民的期望，对杨浦区公务员目前在诚信方面存在的问题进行认真的分析和梳理，科学、合理地制定体现时代特征、公务员特色和杨浦特点的公务员诚信守则，加强诚信制度建设，使大家进一步明确努力方向，推进诚信体系建设。

3）将公务员个人信用情况纳入考核体系。进一步完善公务员考核体系，以分数量化的形式，将信用情况纳入公务员年度考核指标体系。同时，将个人信用报告征集范围扩大到区全体公务员，并在公务员招录和事业单位招聘中试行个人信用报告制度。探索在部分人员中试行个人信用评估报告制度，根据杨浦区公务员的特点，有针对性地确定信用评估报告范围、内容和方法。

4）推进公务诚信，提升政府公信力。加强服务政府、责任政府、法治政府建设，进一步转变政府职能，推进政务公开、信息公开，努力做到依法行政、规范管理、提高行政效能。建立诚信机制，增加诚信透明度，公务员在公务活动中，对面对社会、面向群众承诺的事要坚决做到、不打折扣，讲实话、报实情，自觉接受社会公众监督，把诚信的要求贯穿于工作的各个环节之中，使诚实守信的良好风尚在机关不断发扬光大，提升政府公信力。

今年，杨浦区更加深化的推进了公务员诚信体系的建设，在去年要求科级以下公务员提交个人信用报告，今年将面扩大到处级以下公务员都需将个人信用报告报单位组织人事部门，共有2000余名公务员查询了自己的个人信用报告。

推进公务员诚信体系过程中，从理论和实践中需要探索的问题主要有以下几个方面：

1、公务员作为一个特殊群体和其他职业特殊人群的信用差异；

2、公务员在履行公职行为的信用和作为一般市民的信用的关联关系，以及这种关联关系对其公职信用行为的影响；

3、能否将公务员个人信用纳入考核还要有一定的法律依据。

（二）松江、金山等区的主要做法

松江区：松江区效仿了杨浦区的一些做法，对于部分公务员的考核引入了个人信用报告产品。同时，松江区政府专门颁布了《公务员诚信守则》，开展创文明诚信机关、做人民满意公务员活动。政府机关率先垂范，影响并直接带动了群众性诚信建设活动。

金山区：金山区为了提升公务员素质，加强管理，确定了新的公务员考核机制，将原来单纯的一年一次的述职考核变为履职考核、绩效考核和诚信考核三大考核相结合的考核体系。政令不通、作风不正、工作不力、形象不佳、纪律不严等都会被记入诚信服务档案，并作永久性的记录，个别失信行为情节严重的，将给予处罚。具体如何量化、制度化，仍在探索之中。

六、上海公务员诚信体系建设具体设想

公务员诚信体系建设要落到实处并取得比较好的效果，首先必须要建设一个相对完整的公务员诚信数据库，用以采集、记录、整合公务员诚信信息和出具公务员诚信报告之用。其次，为了能把这个数据库建设好，必须有一个较完善的公务员诚信信息的采集机制，才能保证公务员的诚信信息得以准确、完整和及时的采集和加载。此机制必须是政府和社会各机构和方面全面联动，积极配合才能得以完善和实施。可以由地方政府牵头建立联席会议制度，把相关各方召集到一起来，共同做好这项工作。第三，为了顺利地推行这个信息采集为主要目的的机制，国家和地方政府需要制定相应和必需的法律法规或行政规章，为信息采集提供法理依据，以及用以规范信息采集行为，并保障采集机制的顺利实施。

公务员诚信数据库的建设，从技术上说与一般的个人信用信息数据库的建设有较多共通之处，但也有它本身的特殊性。首先，公务员诚信信息的各个信息提供机构要有自己的信息记录系统，用以记载相关人员的历史诚信信息。譬如各个政府机关和其它社会单位。其次，各个信息源机构需要和诚信数据库建设平台之间开发和建立一个信息接口，用以传输相关信息，同时协商确定信息数据的采集范围和方式。第三，公务员诚信体系数据库承建单位，需要建设一个专门的数据库系统，包括计算机，通讯设备，机房，管理人员等等。第四，数据库承建单位需要和各信息提供部门之间建立信息的更新机制、信息反馈机制、信息共享机制和信息异议机制。如此才能保证信息交流渠道的畅通和诚信数据库建设、维护和使用的长期稳定。

为了使公务员的诚信信息发挥作用，必须建立公务员诚信的考核指标体系、评价标准和奖惩机制。要根据诚信数据库中所记录的公务员的历史诚信状况，给予相应的奖励或惩罚。这样才能使得诚信体系建设进入一个良性循环。也因此我们很需要探索建立一整套诚信评价指标体系。

总之，公务员诚信数据库的建设最终目的是服务于公务员诚心体系建设，为提高公务员诚信水平提供平台、载体和手段。因此数据库的建设要集中于数据库和信息的使用。为了更好地利用诚信数据库，要让这套评价指标体系和奖惩机制发挥作用，也要非常注意诚信信息在全社会的共享，提高诚信信息的使用广度、深度和频度。另外，诚信信息的采集的范围也要尽可能的宽广和全面。整个公务员诚信信息数据库的建设要定位于为公务员诚信体系建设提供抓手和管理工具，定位于为社会信用体系建设提供基础性的平台。

（一）信息采集内容及数据库建设方案

1、信息提供方式

公务员信用信息提供数据的方式是用网络传输或者介质进行数据文件交换。

交换的数据文件包括：公务员基本信息表、公务员职务行为信息表、公务员金融信息表。

介质可以是CDR光盘，ZIP等。

数据文件的编制方法参见第二部分。

数据文件的提供时间为每年二次，具体时间根据业务情况商议。

2、数据文件的编制方法：

①记录的间隔：

记录之间以回车换行符间隔；记录内的各域之间以‘|’结束，不应有回车换行符。

②文件命名规则：

公务员信用信息以文本文件形式提供数据时，文件名的格式为：

<文件类型>_<机关单位>_<操作员号>_<日期>_<序号>

其中，文件类型为：

公务员基本信息表：gwypinfo

公务员职务行为信息表：gwyact

公务员金融信息表：gwycredit

其中机关单位代码和操作员号为系统向各机关单位分配的代码，由数据开始传输时发放。

3、数据文件的内容

①公务员基本信息表（gwypinfo）

序

号采集信息的内容及字段名备注

1记录类型*A01- 个人身份信息

2证件类型*1-身份证

2-护照

3-军官证

4-台胞证

6-其他证件

7-香港身份证

8-社保卡

3证件编号*

4姓名*

5性别0-未知的性别

1-男性

2-女性

9未说明的性别

6出生日期格式：YYYYMMDD

7婚姻状况1-未婚

2-已婚

3-丧偶

4-离婚

9-其他

8最高学历10-研究生

20-大学本科

30-大学专科和专科学校

40-中专

50-技工学校
二十一世纪人才网--人才研究无锡新世纪人才网

60-高中

70-初中

80-小学

90-文盲或半文盲

99-未知

9

最高学位0-其他

1-名誉博士

2-博士

3-硕士

4-学士

5-未知

10行政职务00-其他

01-国家主席、副主席、总理级

02-副总理、国务委员级

03-部、省级

04-副部、省级

05-司、局、地、厅级

06-副司、副局、副地、副厅级

07-县、处级

08-副县、副处级

09-正科级

10-副科级

11-科员级

12-办事员级

20-未知

11职称1-初级

2-中级

3-高级

4-无职称

12账单地址___国家__省__市__区__________

13账单地址邮编

14住址___国家__省__市__区__________

15住址邮编

16住宅电话

17住宅居住起始时间（年）

18户籍地址___国家__省__市__区__________

19户籍地址邮编

20工作单位（全称）

21单位地址___国家__省__市__区__________

22单位地址邮编

23单位电话

24本单位工作起始时间

25数据来源机构号

②公务员职务行为信息表

序号采集信息的内容及字段名记录编码说明

1证件号码*ID

2证件类型*IDTYPE

3姓名*NAME

4记录级别

5记录类别

6事件名称

7记录提供方

8记录时间

9记录时间段

10信息提供日期PREDATE

11预留字段

③公务员金融信息表

序号采集信息的内容及字段名备注

1记录类型*C-贷款还款

D-贷款结清

2证件类型*1-身份证

2-护照

3-军官证

4-台胞证

6-其他证件

7-香港身份证

8-社保卡

3证件编号*

4姓名*

5贷款机构号*

6贷款账号*

7月末贷款余额*以分为单位

8剩余还款月数*

9协定月还款额*以分为单位

10本月还款日期*

（应还款日期）格式：YYYYMMDD

11本月还款金额*以分为单位

12月末逾期贷款余额*以分为单位

13还款拖欠30到60天次数*

14还款拖欠60到90天次数*

15还款拖欠90天以上次数*

16结清日期**格式：YYYYMMDD

17信用卡月末透支余额*以分为单位

18信用卡月末恶意透支余额*以分为单位

19信用卡本月内透支总额*以分为单位

从上面所述看来，公务员诚信体系的数据库建设参照了其它人群的信用体系建设方案。它们在技术方案、设计思路和管理方法上有很多相同之处。是借鉴和利用了上海建设个人联合征信系统的很多成功经验。

但是，公务员诚信体系数据库建设也有它自己的特色和个性。首先，该体系建设的信息来源要比一般消费者信用体系建设的信息来源复杂和宽泛得多。其次，公务员诚信信息的数据特征要比一般信用信息更难量化和记录。第三，公务员诚信信息的数据库建设在国际上和国内都尚未形成一个标准，需要我们不断探索和尝试。

从当前的实践和理论探索过程来看，要使公务员诚信体系建设具有前瞻性和可操作性，要解决以下二个方面的问题：

一是要有一个符合中国特色，具有时代特点，体现人群特征的信用产品。这个产品的设计本身也是无例可循的。我们只能综合借鉴各种人群已有的信用产品和国际国内已有的经验进行开发设计并不断地在实践中完善。见附件《公务员信用报告》的简单版本。

二是建立诚信评价的指标体系或诚信产品的设计开发，都需要建立在一个对已有的实际数据上进行实证分析的基础之上。这样，才能为数据库的建设，产品的开发，指标体系的建立提供方向性的指导意见和参考依据。对杨浦区公务员样本的跟踪、分析，确实可以找出公务员和一般普通消费者的不同群体的消费轨迹。

下面我们以一般消费信贷信用为例，对杨浦区公务员信贷消费方面的信用状况的做一个研究分析，供大家在评判和体会公务员的一般消费信用时，提供一点感性认识。

（1）目的：通过分析若干有代表性的风险特征变量，揭示我们对杨浦区公务员为代表的公务员群体与一般消费者群体两者之间是否存在明显区别。

（2）选取的风险特征变量：

a、发生拖欠的比例（有过开户的人）

b、月均拖欠余额（有过拖欠的人）

c、人均拖欠次数（有过拖欠的人）

d、平均通用风险评分（有过评分的人）

（3）选取的时间观察点：

2004年12月31之前。

（4）考察对象:

所有在观察点之前，在贷记卡，准贷记卡或者贷款等方面的历史的、累计的和帐户的表现。（譬如，准贷记卡发生拖欠比例指的是观察点之前，曾经至少在准贷记卡一个帐户的一个账期上发生过拖欠情况的人在所有同一群体有过准贷记卡帐户的人当中的比例）

（5）指标值：

信贷产品种类

风险指标准贷记卡贷记卡贷款通过风险评分

发生拖欠的比例A3.6％33.6％5.5％－

B2.1％19.8％12.7％－

月均拖欠余额（元）A32.4646.7

（60天以上）2402.7－

B800.4401.3

（60天以上）6857.2－

人均拖欠次数A1.02.74.1－

B1.83.44.4－

平均通用风险评分A－－－739.5

B－－－646.6

注：A－杨浦区公务员； B－一般人群。由于查过信用报告的杨浦区公务员人数较少（有效1393人），所以一般人群中还包含部分未查过信用报告或评分的杨浦区公务员和其他公务员，所以结果有一定的误差。但是，由于一般人群总样本数非常大，理论上公务员人数比例很少，因此此误差很小可以忽略不计。

（6）评估结论：

从分析结果来看，如果杨浦区公务员具有一般的代表性的话，则公务员群体与一般群体比较而言：

从拖欠比例来看，在准贷记卡上比例接近，前者稍高。在贷记卡拖欠比例上前者远高于后者。在贷款拖欠比例上则相反，前者表现远好于后者。

从拖欠金额来看，公务员群体在准贷记卡和贷款上表现好于一般群体，在贷记卡上差于一般群体。

从拖欠次数来看，公务员在各个信贷产品上的表现好于一般群体。

从通用风险评分的平均情况来看，公务员也高于一般群体，两者相差100分，应该说有较明显的区别。

因此，总体来看，公务员信用状况好于一般群体；但在贷记卡（即真正的信用卡）的某些方面，却比一般群体风险要高。

（二）公务员信用评价指标体系

公务员的信用主要从德、法、政三个方面来考虑。考虑到中国的国情，如果一个公务员还是党员，还应该从党员的角度来考察其信用状况。总之，凡是涉及到公务员与社会、单位、组织或他人形成某种显性或隐性契约的地方，都是考察其信用状况的所应考虑的因素。公务员有其职业的特殊性，所以评价公务员的信用还应该考虑到其特殊性。在信用评价体系的指标设计上，也应该有所侧重。

公务员信用评价指标体系主要有以下几个特点：

1、指标的模块化

指标体系是为了实现评估目的，按照系统论的方法构建的由一系列反映被评估公务员的相关指标组成的系统结构，以系统的、充分的体现公务员的总体信用。公务员信用评价指标体系所选取的各项指标按照所反映的特征归类形成模块，再将各模块有机结合、综合评估，组成一套严密的体系，全面反映公务员的信用状况。

2、定性指标与定量指标相结合

通过定性与定量指标的综合评估公务员信用情况，可以克服单纯定性分析或定量分析的缺陷，既保证评估范围的全面性、合理性，也对不可精确测量的指标做出客观、公正的评估。

在评估过程中还需针对定性指标设置严格的评估标准，以确保定性指标的评估质量，减除评估人员的主观臆断性、知识水平结构和经验丰富程度等因素对评估结果的影响。

上海公务员信用评价指标体系

指标分类

（类别总分）评价指标

（满分值）评价内容说明

职业信用

（40）工作能力（10）职业能力是否符合岗位要求，个人素质是否符合工作要求等公务员的职业特性要求公务员必须保持特殊的职业信用，这是国家信用、政府信用和单位信用的组成部分。

工作态度（10）对待出勤、任务、接待等是否认真，是否让服务对象满意

工作成绩（10）工作成果是否突出、是否对提升政府信用有贡献

工作操守（10）是否有贪污腐败、假公济私等行为

法律信用（30）民法信用（10）民事活动中是否曾经发生过责任侵权行为在法律层面上，任何公民都负有与显性契约的关系人的守信义务，这种关系一般受民法、商法或刑法调整。

商法信用（10）经济活动中是否有违约行为

刑法信用（10）是否有刑事违法和犯罪情况

道德信用（20）家庭关系（10）长辈、夫妻、子女等关系处理是否良好。

在一般社会活动中反映出来的信用状况，包括在家庭内部、社区和其它社会单元所反映的信用情况。因为在道德层面上，每一个公民对其它社会主体都负有一系列隐性契约，如尊老爱幼等。

社会关系（10）邻里、街道等关系是否处理得当、口碑是否良好。其它社会活动和社会行为，如见义勇为、乐于助人等表现如何，同事关系处理如何

其它信用（10）是否是党员、是否是干部、是否是特殊部门或特殊岗位人员等（10分）特殊身份(党员等)、特殊部门或特殊职位的要求是否达到，表现如何。以上三方面以外的其它可能影响公务员信用评价的因素

满分100对在各项细分指标上的表现，按其程度分为上中下三等评出具体得分。

上－10；中－6，下－1。如有需要，可以再行微调。

在科学的确定公务员诚信标准时，要区分以下几个方面：

一是区分公务员的公务行为与个人行为

以行为发生的时间为标准、以行为发生的空间为标准、以行为的动机为标准、以行为的客体为标准，明确哪些是公务员的国家意志，哪些是公务员的个人意志；哪些是公共利益，哪些是个人利益；哪些是职务履行，哪些是权利行使。

二是区分公务员道德规则与法律规则

需要在道德范畴论公务员诚信标准，在法律范畴论公务员诚信

标准，明确外在约束与自我约束的关系。

三是区分外部诚信规则与内部诚信规则

区分公务员行为规则的种类，外部诚信一般体现为行政诚信，公务员诚信一般体现为内部诚信。

七、关于建立健全公务员诚信体系政策的建议

公务员诚信体系建设是我国的一项创举，在欧美的征信发达国家，如：美国、英国等，尽管征信业务起步较早，已有近百年的发展历史，但目前尚未建立针对公务员的独立征信管理体系。上述征信发达国家公务员的信用管理是通过“职业信用档案”和“失信惩戒机制”的建立来完成的。无论是公务员还是一般职员在求职时，均被要求提供一份由权威征信机构出具的“个人职业信用报告”。该报告详细记述了求职人的个人身份信息、教育背景、工作经历、银行信用记录、公用事业交费记录等信息，供用人单位参考。

我国的公务员诚信体系建设始于2003年，为规范公务员的执业操守、提高政府职能部门的行政能力，2003年末一些南方经济较发达地区率先提出了公务员诚信体系建设的设想和要求，汕头市还专门颁布了《公务员信用守则》。

目前，国内各地在公务员诚信方面纷纷推出了一些措施，但均尚未建立全面化、系统化的公务员诚信体系。上海个人征信体系建设起步早，基础好，公务员诚信体系建设也已在杨浦区率先试点，在上海上海资信和杨浦区政府有关部门的协力合作下，已取得了初步的成效。

在试点探索过程中，我们认为要建立健全公务员诚信体系，必须建立全面、系统的制度机制，并使制度机制得到良好的运行，对有效的保障公务员诚信体系建设有着长足的意义。建议建立公务员诚信管理办法，建立健全以下八方面的机制：

（一）建立公务员诚信承诺机制

诚信承诺机制，是指公务员对其遵纪守法、诚实守信的履行职务进行承诺，一旦有违背承诺的现象，即记录到公务员诚信档案。目前山东等地已尝试在公务员考试录用中引入诚信承诺机制，但实际上，公务员职务工作中的诚信承诺是相当重要的，滥用权力、轻诺寡信、言行不符、“暗箱”操作，这些不诚信的行政行为屡见不鲜。要建立完善行政审批责任制和过错追究制，提高政府公信力。建立公务员信用承诺制度，形成高效、廉洁、诚信的行为规范。公务员的“承诺”制度对于提高政府的公众形象将起着一个很重要的作用，同时它还将提高整个政府工作的办事效率，节省出更多的政府资源，这些都将能提高政府的威望。

在建立“承诺”制度的同时，还需要建立一套完善的奖励、惩罚和监督的制度，否则这个制度将只会是一句空话。所以，作为政府的话，应该先制定一套较为完善的对公务员“承诺”制度的奖励、惩罚和监管的制度。借鉴国外对失信公务员处罚，纳税人既是政府的所有者、大股东，同时也是享受政府服务的消费者、顾客，政府应该按照公众的需要提供服务，而不是让公众没有选择权地接受“配给”。香港政府监督部门对公务员使用“功绩预算”制度，通过财政控制、来年预算有效地实现对失职公务员及其部门的惩奖，内地可借鉴。对承诺失信的公务员、政府部门可考虑行政处分之外的处罚。如在美国，政府官员如果伪造数据，将受到罚款5000美元，拘禁两年半的惩罚，在国内行政刑法制度目前还是空白。公务员首先要明确行政不是直接的政府管治工具，其功能是为公众提供高效服务，提高政府在公众心目中的形象及权威性，起到对政府的维护作用。公务员的职责是根据公众的需要提供服务，贴近公众提出承诺，比如将犯罪率降低到多少？公众遭遇暴力后报警，在多少分钟内必须做出反应？没实现承诺如何向公众赔偿？现有的公务员工作思路大多还停留在“我提供什么，你就应该接受什么”，并没有充分地感觉到公务员工作是一种服务。而且这种服务有明晰合理的制度进行监督考核，公务员工作才有可能实现高效、廉洁、讲诚信。

如何对公务员工作进行有力监督？除了新闻媒体监督外，还有三大渠道应该保持畅通透明：信息传递机制保障政务的公开、反馈机制应在现有的信访办基础上提高工作效率、对于公众的要求要建立有效的回应机制。综上所述，无论诚信承诺是以哪种形式，建立健全该项机制是很有必要的。

（二）建立公务员诚信档案机制

公务员诚信档案，是指把公务员在履行职责，行使行政权利和社会生活等方面的个人诚信和信誉信息汇集起来，进行整理储存，从而形成个人的信用档案信息资料。公务员的诚信考核记录内容不仅包括个人在履行职责中的成绩、行使职位权利中的守法行为，树立政府形象的个人言行等，也包括政令不畅、作风不正、工作不力、形象不佳、纪律不严等不良行为记录，以及公务员在社会生活中的个人信用记录。这是建立公务员诚信体系的基础平台。国内如重庆、南宁等地方均已在这方面有所探索。香港廉政公署协助公务员事务局成立了“公务员诚信信息资料中心“推行公务员廉洁守正计划，收到了良好的成效。

建立公务员诚信档案，对于全面推行政务公开，建立政府决策公示制、预告制和通报制，增加工作透明度，为培植政府信用、抓好政府公务员的诚信建设将起到重要作用，同时也在全社会树立起"忠诚、廉洁、高效"的公务员队伍新形象。在构建政府乃至社会诚信工程时，国家机关的公务员走在前列，率先建立公务员诚信档案势在必行。公务员人数相对全体市民，要少得多，而且他们本身都是归口管理，档案已经全部输入了电脑，有计算机系统的信息资料。各级党委设的组织部和纪检委，各级政府设的人事部门和监察部门，还有检察院的反贪局等机构，本来就有责任掌握每个公务员特别是担任领导职务的公务员的“德、能、勤、绩”动态。在这些部门实现基本信息共享毫无障碍，也无需增加管理成本。此项任务在具体操作中绝非一个档案馆所能承担的，应当由国家公务员管理部门来研究和牵头运作，各相关部门相互配合，并且要有现代技术的支持。具体内容包括：个人信用信息的收集、登记、评价、考核和信用信息资源的共享、信用档案管理、信用等级认证等等。各人的诚信档案独卷设置，各主管部门定期记录并上报备案，作为对公务员使用、提拔、奖惩的重要依据；同时公务员诚信档案可向本人公开，向广大群众公开，让各级公务员的信用情况处于社会广大群众的监督之下，另外还要鼓励公务员提供个人诚信方面的资料，经组织人事部鉴定后，随时移交入馆。要有针对性对公务员诚信情况跟踪考察，并以档案为依据，给组织人事部门任用干部当好参谋，提供可靠的依据，同时将研究制定把诚信纳入考核内容的具体意见，在平时和年度考核中予以实施，以保证激励诚信表现，惩罚失信行为。上海可基于个人联合征信系统信息，对组织人事、职务履行信息进行记录、归集、跟踪。为公务员的任用、考核提供依据。

（三）建立失信行为分类机制

失信行为分类机制，是指对公务员的失信行为进行分类，以有助于对公务员诚信度的评估与考核。一般来说，公务员失信行为可分为三类：一是与工作直接相关的失信行为；二是与职务有关的失信行为；三是与职务无关的失信行为。公务员诚信评估考核的重点是与工作直接相关的失信行为和与职务有关的失信行为。

1、要增强政府官员和公务员的诚信意识。作为政府官员和公务员必须把诚信体现在自己的具体工作中，要“言必信，行必果”，“取信于民”。特别是各级领导要首先增强诚信意识，防止因功利主义、本位主义和地方保护主义导致不讲信用的行为发生。

2、要增加工作的透明度。凡直接面向社会、服务群众的行政管理部门和执法部门，只要工作性质允许，都要推广公示制、首问负责制等工作制度。在容易产生不正之风和违法乱纪行为的工作岗位和工作环节，要把明确权限、强化监督作为诚信建设的重点。凡有条件的地方，都应通过设立热线电话等方式，建立畅通渠道，认真受理群众和企业的举报投诉，广泛听取群众的意见建议，自觉接受社会监督。要继续抓好行政审批制度改革。对取消的审批事项要建立监管制度，绝不能明取消，暗变通，变相审批。对保留的审批事项，要建立科学、合理的管理制度，保持政策的连续性，防止短期行为，注重长期信用，使客商放心投资，安心创业。

3、要严格责任追究制。要在实践和探索中逐步建立起决策失误行政责任追究和经济赔偿制度，对因失信、无信而给当地经济和社会发展造成不良影响的政府官员和公务员，要视情况追究其行政、经济甚至法律责任。

（四）建立公务员诚信评估考核机制

公务员诚信评估考核机制，是指通过建立公务员诚信评估考核指标体系，对公务员的诚信度进行量化考核。通过这种将诚信与考核挂钩，将诚信纳入公务员考评体系，并把公务员队伍中那些个失信于民、形象欠佳、纪律不严的现象记入“诚信档案”，个别失信行为情节严重的，将受到相应处罚的做法，对于加强公务员的管理，提高国家公务员的整体素质，都将起到积极的作用。

公务员是政府人员构成中的主体，他们的诚信程度如何，无可厚非地对政府信用程度起着举足轻重的作用，这不仅因为其言谈举止代表政府信用的形象，更因为他们所做出的决策对一个地区、部门、单位的发展至关重要。所以公务员一定要讲诚信，这是一个最基本的条件，如果我们的公务员连最起码的诚信都不讲的话，还如何取信于民？如何体现执政为民？所以说，不讲诚信就不能算是一个称职的公务员。

长期以来，对公务员的考核一般局限于工作业绩，至于日常生活中的信用如何，则与考核无关。换句话说，即使一个公务员毫无信用，也不妨碍其考核的合格甚至优秀。个别公务员，在工作与生活中呈现双面人格：在公众场合，温良恭谦，可进入私人生活，却变了样儿。严重地影响着公务员在公众中的形象与公信力。随着社会诚信体系的建立，在要求公众讲信用、守诚信的同时，公务员能否起到带头作用，对于推动诚信社会的建设将起到至关重要的作用。而公务员信用情况常常是从具体的个人小事反映出来的，这些事情看起来不足挂齿，但却反映出一个人的信用，一个人的品行。上海市杨浦区在科级以下公务员年度考核中引入个人信用报告制度的做法，充分表明：一个合格的公务员首先应是一个讲信用、守诚信的人。一个信用不好的公务员尽管能力再强、业务再精，在面对公众时，他的表现也难以取信于人，同样也不会把做人与做事有机地统一起来，成为一个让公众信赖的人。同时，这一新的考核机制，从工作单位延伸到了社会生活的方方面面，延伸到了家庭生活细小事情。诸如手机费恶意拖欠、房贷车贷赖着不还、水电煤不按时交纳等个人信用污点，都将成为公务员考核的内容，薄薄一纸个人信用报告，将成为他们年度考核的指标，让他们着实掂量到了“信用”两字的分量。

诚信考核的实施，不仅仅是对原来考核机制的突破，更重要的是通过诚信考核，有助于促使公务员恪尽职守，杜绝失信行为。公务员作为公众人物的信用问题已经引起了政府管理部门的高度重视，有信则行于天下，无信则寸步难行的理念正深入人心。建议有关部门借鉴上海市杨浦区的经验，建立一套科学的公务员诚信考核制度，鼓励公务员带头讲诚信、守信用，让守信者得益，失信者受损，激发大家共同维护诚信政府的形象。

健全考核机制，加大考核力度。以公务员考核制度为切入点，实现对公务员工作实绩的动态管理。进一步规范公务员绩效评估项目和量化标准，继续推行公务员日常考核暂行办法，将公务员理论学习、党建活动、廉洁自律、工作纪律、文明服务、仪表仪容等内容纳入考核范围，切实增强考核的激励作用。建立公务员诚信教育制度。逐步在干部队伍中形成说实话、办实事，言必行、行必果的良好氛围，努力提高政府公信力。建立公务员诚信考核制度。对其履行职责、兑现承诺的情况进行考评，把诚信记录列为对公务员考核的一项内容，作为任免、奖惩的依据。

（五）建立守信受益失信惩戒机制

建立守信受益失信惩戒机制是指，对重信誉、守承诺的公务员要兑现精神和物质的奖励，对失信甚至构成严重后果者要进行惩罚，包括道德、法律、经济全方面的惩罚，以提高失信成本。如将无不良信用行为作为公务员考核的底线标准。最后，提高公务员的失信成本，对失信的公务人员要实施道德、法律、经济全方面的惩戒。必须大力提高各方面的失信成本，以刚性的失信惩戒机制制约公务员的违规操作。将诚信作为每年考核每一位公务员“德”的底线标准。

（六）建立诚信监督机制

诚信监督机制，是指建立公务员诚信管理制度，必须配套建立相应的监督执行机制。最有效的监督机制就是健全相关法律法规，但实际上，目前我国相应的信用及相关的法律法规机制还不健全，还不能完全依据法律手段、内部监督进行。对公务员行为的规范监督，涉及到诚信考核和纪律处分问题，情况很复杂。去年杭州市将公务员收受现金、有价证券、支付凭证和公款吃喝、公费旅游、公车私用和参与赌博、嫖娼等行为列为个人诚信“高压线”，一旦触线，就有可能丢掉饭碗。上海市金山区目前运行的公务员“诚信考核体系”是目前我国公务员考核体系中最有实际意义、最严厉的一个项目。按照这个办法，公务员平时工作中的失信行为包括政令不通、作风不正、工作不力、形象不佳、纪律不严等几种现象，推展开来，能够约束公务员履行工作职务时的上千种诚信行为。不过，这些办法实际操作起来比较困难，指标也难于量化。这里的关键在于，缺少一个独立于体制内有足够公信力的“第三者”监督力量存在。

行政管理制度改革是一项系统工程，在健全对政府部门的监督机制和加大国家工作人员失信于民的打击力度的同时，诚信制度和惩戒机制，以及社会、新闻等监督是不可或缺的。要建立健全民主科学的决策制度，公务员的公众行为，包括政策规定的制度与执行过程等，必须向社会公布，让新闻媒体、社会公众参与监督，让民众拥有知晓权、监督权、这样才能取信于民。

（七）建立公务员诚信教育机制

加强公务员信用教育，普及信用知识，树立信用理念，强化信用意识，对于建立公务员诚信体系有着广泛的意义。具体措施包括：一是编著推广公务员信用知识读本；二是持续性开展公务员信用教育培训工作；三是树立公务员诚信典范，加强诚信宣传工作。

加强思想道德教育，提高公务员的诚信意识，在全社会建设诚信文化。教育的功能在于改变社会风气，培植诚信文化。首先，要在公务员中通过培训、讲座等形式把诚信教育列入各级干部培训内容，列入职工在职培训计划。同时，增强法制观念，开展依法行政、公正执法、廉洁自律、提高办事效率、改善服务态度等方面的职业教育。其次，在全社会形成一股诚信风气，树立诚信文化。

同时配合诚信宣传教育工作，形成良好的社会舆论氛围。香港在国际关注贪污问题组织“透明国际”的全球廉洁排名榜上，由1997年的第18位上升至2001年的第14位。香港的廉政工作之所以卓有成效，很大程度上得力于预防教育上所采取的策略。

（八）加强“政德”诚信建设探索

要建设好公务员诚信体系，还要充分发挥好“政德”在施政行为中的各项功能作用，把“政德”这种自律性的软约束条例化、制度化，改变传统的单纯依托道德主体的内心道德信念的那种不牢靠的做法。

1、构建政德规范体系。“政德”规范是一定社会关系和道德关系在公务员的道德意识中反映和概括，它首先是作为一种社会理性对公职人员的行为起着约束和导向作用。因而“政德”规范体系建构是“政德”建设的“首期工程”。党的宗旨和国家政权的性质决定了社会主义“政德”的核心和价值取向是全心全意为人民服务，代表最广大人民群众的根本利益，从这一“政德”核心出发，根据公务员的职业特点、我国基本国情、政德传统及现实需要，“政德”规范体系中除应具备一般公民应遵守的基本道德规范外，还应该有更高要求，突出体现在以下四个方面的内容：一是公正廉洁、克已奉公。古典经济学最有影响的代表人物亚当•斯密在其《道德的情操论》一书中认为，没有公正就没有市场经济。如果追求金钱名利超出对智慧和道德的追求，整个社会就会产生道德和情操堕落，结果便是公正性原则被践踏，也使市场经济趋于混乱。同时，公务员只有做到廉洁才能实现作为人民公仆克已奉公的职业要求。二是爱岗敬业、勤政为民。公务员在不同的工作岗位上总掌握着大小不等的权力，树立正确的权力观相当重要。要认识到权力是为人民服务的工具，权位是为人民服务的岗位，积极为民办实事、办好事。权力来自人民，执政理当为了人民。公务员应当始终要用手中的权力为人民谋利益，绝不能把权力变成谋取个人或少数人私利的工具。三是实事求是、坚持真理。公务人员在从政、执法过程中要坚持真理，修正错误，襟怀坦白，敢说真话。当前，最重要的就是要在贯彻以经济建设为中心，坚持改革开放的基本路线的前提下，按照实践是检验真理的唯一标准，坚持用“三个有利于”判断各方面工作的是非曲直，努力扩大党内民主。本着对党和人民高度负责的态度，坚持真理，敢说真话。四是诚实守信，勇担责任。诚信是道德建设的基石，而社会主义市场经济既是法律经济，更是信用经济。因此，人人都讲诚信是现代化文明的必然要求。在社会信用体系中，政府及公务人员的信用居于中心地位，其信用状况如何直接关系政府形象。公务人员必须加强责任意识，特别要强化政治责任、法律责任和行政责任意识。在工作中信守诺言，讲信誉，重信用，忠实履行自己所承担的责任和义务。

2、加强“政德”教育。加强“政德”建设必须加强公务员从政职业道德的学习教育，使之内化认同从政道德规范，服从从政道德准则，明确从政道德义务，才能真正形成从政道德信念。一是“政德”教育，要有层次性，并努力做到“四结合”：首先是在内容上，法制与政德教育相结合。公务员法制观念淡薄必然加剧道德危机，而道德低下又成为法制建设的“绊脚石”，因此，必须“法德”双管齐下，相互促进。其次是在教育层次上，使中高层面与低层面教育相结合。以公务员的职务、工作性质、知识结构等为划分依据，施行全面教育，把握适度，增加“政德”的可行性和可操作性。第三是在角度上，正面教育与反面教育相结合。正面教育具有倡导性，但反面教育具有威慑性，有时比正面教育更具效果。因此，可正反结合，增强教育效果。第四是在方式上，强化教育与自我教育相结合。这是培养道德约束由他律转化为自律的渐进过程。二是政德教育要营造廉洁为荣、腐败可耻的舆论环境，这是“政德”教育的重要环节。道德的特点是强调教育和自律，通过运用教育的手段引导人的动机。道德所要求的不仅仅是人的外部行为的合法性，它还要求人们行为动机的高尚、善良。对人们行为的“内在”影响，是道德发挥作用的特殊机制，同时也是促使道德发挥作用的突破口。因此要通过新闻媒体大力宣传道德建设的重要性和必要性，大力宣传遵守社会主义从政行为道德规范光荣，践踏社会主义从政行为道德规范可耻的思想。引导人们向模范“政德”履行者学习，“见贤思齐”，提高自身的思想道德素养。同时，要对公务员与社会相违背的“缺德”、“失德”事件给予曝光，让人们看清它的表现和危害，从而去鄙视它、抛弃它。

3、建立“政德”管理机构。确立新的社会价值观体系，是一项长期、艰巨而又十分具体的根本性的任务，是一个健全的社会所不能忽视的。加强“政德”建设不能仅靠宣传教育和领导人谈话，社会需要有专门的道德管理机构来从事这项工作。目前，世界上许多市场经济发达的国家都设有道德管理机构，专司道德立法、道德监管。如法国设有道德与政治科学院，并设院士职位；美国有36个州颁布了道德法规，并设置了道德委员会来负责法规实施；韩国《公职人员道德法》规定：在国会、大法院、宪法裁判所、中央选举管理委员会、政府、地方自治团体以及汉城特别市、直辖市、教育厅，分别设立公职人员道德委员会。这些国家通过道德立法和道德行为的制度化管理加强对市场经济运行所需的公平竞争秩序的规范，降低市场的管理成本和交易成本。同时选择那些品格高尚、学识渊博、德高望重的社会精英担任道德管理机构的高级职务（如委员长、院士、专员），既有利于树立道德管理机构的完美形象，又使得道德行为制度化管理真实有效。这些做法反映了当今世界各国加强道德建设的共同趋势，值得我们认真学习借鉴。

4、完善“政德”监督机制。从这几年查处的违纪违法案件来看，对公务员的监督还存在薄弱环节，还没有完全形成有效的监督管理机制。因此，要尽快建立健全对公务员进行监督的制度和机制。在一般公务员及领导干部的选拔任用中，要认真贯彻德才兼备原则，将道德素质作为一条重要的标准；要加大监督力度，特别要加强主动监督，把监督的关口前移，把事前监督、过程监督和事后监督有机结合起来，做到公务人员的权力行使到哪里、政治行为活动延伸到哪里，对他们的监督就实行到哪里。这样，自律与他律紧密结合，必将有助于形成与社会主义现代化建设相适应的“政德”，从而推动以德治国方略的实现。政德的监督机制是一种有效的“他律”，这种“他律”是不可缺少的维系力量，它是道德软约束起作用的硬措施，也是“他律”转化为“自律”的必要条件。对干部实施有效监督，是加强干部队伍建设，保持党和国家政治生活活力，确保我国现代化建设长远战略目标顺利实现的先决条件。这就需要充分发挥法纪监督、组织监督、舆论监督和群众监督的作用，督促干部遵纪守法、廉洁从政。

5、强化“政德”奖惩。奖惩机制既是"制恶之闸"又是"引善之渠"，只有鲜明地奖励和倡明高尚的“政德”，严厉惩处、谴责不良“政德”行径，才能弘扬廉政之风，大兴“政德”。政德奖惩方式主要有物质奖惩与精神奖惩。由于“政德”是特殊的职业道德，其核心是为人民服务。因此，其奖惩措施相对地也应以精神为主，强调精神鼓励与舆论谴责的作用。但同时也需辅之以必要的物质奖惩，实行“软硬兼施”，有利于“政德”奖惩机制充分、有效地运作，从而达到倡明“政德”之功效。

作者发文日期 2006 年 8 月 27 日

　　

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