爱华网行政法学课程讲义
第二章行政法主体论
——2.4国家公务员法
行政组织法架构示意图：
2.4国家公务员法
2.4.1公务员和公务员法
起源：公务员最初译自英文“CivilServant”；
（一）西方公务员概念：
通过非选举程序而被任命担任政府工作的国家工作人员。
西方公务员的范围：
①英国模式，小范围
②美国模式，中范围
③法国模式，大范围
（二）我国公务员法的内涵与外延变迁：
1、“政府中行使国家权力，执行国家公务的人员”
——1987年党的十三大报告
2、“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”
——1996年《国家公务员暂行条例》（已废止）
3、“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”——2006年《公务员法》
思考：在上面三处法律文件中，对公务员的表述有何不同，意义何在？为何有此变化？
（三）公务员的概念：
概念：公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员
范围：国家权力机关、行政机关、司法机关公职人员，政党机关（含中共及民主党派）、社会团体机关公职人员，参照公务员管理的事业单位公职人员。
（四）公务员法的配套规定：（对公务员法各项内容的细化）
①《行政机关公务员处分条例》
②《公务员考核规定（试行）》
③《公务员录用规定（试行）》
④《公务员奖励规定(试行)》
⑤《公务员申诉规定（试行）》
⑥《公务员调任规定（试行）》
⑦《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》
⑧《公务员培训规定(试行)》
⑨《新录用公务员任职定级规定》
⑩《公务员范围规定》
⑪《公务员登记实施办法》
⑫《公务员职务与级别管理规定》
⑬《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》
⑭《公务员录用考试违纪违规行为处理办法（试行）》
⑮《公务员体检标准》
2.4.2我国公务员制度的基本原则
1、党管干部原则
2、公务员管理公开、公平、公正原则
3、公务员录用、任用任人唯贤原则
4、公务员管理分类管理、监督与激励保障并重原则
2.4.3公务员的条件、义务与权利
（一）公务员任职条件
1、公务员的任职条件，是指社会成员进入国家机关成为公务员所必须具备的要件。《公务员法》规定以下几个方面：
1)具有中华人民共和国国籍；
2)年满十八周岁；
3)拥护中华人民共和国宪法；
4)具有良好的品行；
5)具有正常履行职责的身体条件；
6)具有符合职位要求的文化程度（一般为大专）和工作能力；
7)法律规定的其他条件。
还需符合省级以上公务员主管部门规定的拟任职位资格条件。
2、公务员禁止录用范围：
下列三种情形属于禁止被录用为公务员的情形：
1)曾因犯罪受过刑事处罚的人员
2)曾被开除公职的人员
3)有法律规定不得录用为公务员的其他情形的人员
（二）公务员的权利
公务员的权利是指国家基于公务员的身份和职责，对他们的特定行为所给予的许可和保障。
1)职责保障权；
2)身份保障权；
3)经济保障权；
4)参加培训权；
5)批评建议权；
6)申诉控告权；
7)申请辞职权；
8)法律规定的其他权利：人身自由、平等权、政治权、休息权
小贴士：公务员可以参加集会、游行、示威吗？（不能参加以颠覆国家为目的的集会游行和示威）
（三）公务员的义务
公务员的义务是指国家基于公务员的身份和职责，对于他们的特定行为给予的限制与约束。
1)模范遵守宪法和法律；
2)按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；
3)全心全意为人民服务，接受人民监督；
4)维护国家的安全、荣誉和利益；
5)忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；
6)保守国家秘密和工作秘密；
7)遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；
8)清正廉洁，公道正派；
9)法律规定的其他义务。
2.4.4公务员的职位分类制度
人事分类是人事管理的基础和前提。人事分类是否科学、合理，直接影响人事管理的有效性和科学性。世界通行的分类制度有两种：
品位分类：以人为对象
职位分类：以职位为对象
过去，我国实行的是以“品级分类”为特征的干部制度，只提供了领导职务和非领导职务两个职务系列。
思考：品级分类有哪些弊端？
《公务员法》设置的双梯制职位分类体系
1、划分职位：
①综合管理类
②专业技术类
③行政执法类
2、划分职务：领导职务与非领导职务
3、划分级别：1-27级
2.4.5公务员管理制度
一、公务员的更新机制
（一）公务员的录用制度
公务员的录用制度，是指将符合公务员条件的社会公民通过法定程序接收到国家机关中担当公务员职责的制度。
1.公务员录用的适用范围。
录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。
2.公务员录用的管辖部门。
中央公务员主管部门和省级公务员主管部门负责。
3.公务员录用程序
4.公务员录用的特别规定
其一，录用特殊职位的公务员，经省级以上公务员主管部门批准，可以简化程序或者采用其他测评办法。
其二，新录用的公务员必须经过为期一年的试用。只有当试用期满合格的，才能予以任职；试用期内不合格的，应当取消录用。
（二）公务员的任免
公务员任免是指依照法定程序，任命或者免除公务员单位的某一职务。
1、任职方式：
《公务员法》规定了我国目前采用的三种任职方式：
选任制：通过民主选举的方式任用公务员
委任制：由任免机关确定任用人选，并直接按法定程序以任命方式指定其拟任一定职务
聘任制：对于公务机关所需要的特别技术人才所采取的合同制任命方式
特别规定：领导任期制和严格限制机关外兼职
2、公务员的职位聘任制度
（1）适用情形：公务员聘任制度的对象只能是非涉及国家机密的且专业性较强的职位和辅助性职位。
（2）聘任方式：公开招聘和直接选聘
（3）制度特征：
A.订立聘任合同，协议工资制
B.任期1-5年（试用期可约定1-6月）
C.人事争议仲裁解决争议。
思考：设立公务员聘任制度有何意义？
（三）公务员培训和交流
1、公务员培训
①初任培训
②任职培训
③专门业务培训
④在职培训
2、公务员交流
1)调任：机关外人员调入或机关内人员调出（注意仅针对国有企事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员）
2)转任：在机关内部平级调动
3)挂职锻炼：在职公务员赴基层担任职务
（四）辞职、辞退和退休
1、公务员辞职
公务员辞职是指公务员担任现职后因某种理由或意愿而需要依法辞去所任职务，经所在机关同意后解除其职务的制度。包括两种情形：
（1）辞去公职：放弃公务员身份（书面30和90日）
注意！禁止辞去公职的情形：
1)未满国家规定的最低服务年限的；
2)在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的；
3)重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；
4)正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；
5)法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。
（2）辞去领导职务：可另行任职，包含四种形式：
①因公辞职
②自愿辞职
③引咎辞职
④责令辞职
注意：后两种仅适用于部门首长及领导成员。
“引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，两年内不得提拔；受到降职处理的，两年内不得提拔”
——《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》中共中央办公厅2010年3月31日颁行
2、公务员辞退
（1）可辞退情形：公务员考核不合格，工作能力欠缺，不服从安排，不遵守纪律等情况。
（2）不得辞退情形；因公致残部分或全部丧失工作能力，患病或负伤在医疗期内的，女职工在孕期、产假、哺乳期内的等四种情况不得被辞退，
（3）程序和后续待遇：必须按照管理权限作出辞退决定，并以书而形式告知。被辞退公务员可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险。
3、公务员退休
公务员的退休，是指公务员达到一定的年龄、工作年限或者丧失工作能力而按照国家规定办理手续，退出工作岗位，并享受一定数额的养老保险金。
（1）强制退休（法定退休）：男性60，女性55
（2）自愿退休：符合条件后自愿提出经批准
工作年限满30年的；
距国家规定的退休年龄不足5年，且工作年限满20年的
2.4.6公务员激励和保障机制
我国公务员的激励机制主要包括考核、职务升降、奖励和工资福利保险等等环节，其目的在于激发公务员的内部工作动力，并保障公务员安全、良好的正常生活。
（一）公务员的考核制度
公务员的考核，是指对公务员履行职责的情况作出的考查和评定。
1.考核内容：德、能、勤、绩、廉
2.考核方式：平时考核和定期考核
3.考核结论：优秀、称职、基本称职和不称职
4.考核效力：
1)当年称职获年度奖金，两年称职升一级工资，五年称职升一职级
2)三年优秀评为三等功并优先晋升
3)当年不称职应予降职，两年不称职予以辞退
（二）公务员职务升降
职务晋升和降职分别是指公务员由原来较低职务调升（降低）至另一个较高（较低）职务。公务员晋升职务，应当逐级晋升。
相关制度：
1、任职前公示制度和任职试用期
2、竞争上岗：厅局级正职以下领导职务（部门系统内）
3、公开选拔：厅局级正职以下领导职务或副调研员以上非领导职位，面向社会公开选拔。
（三）公务员奖励
公务员的奖励是指公务员有突出表现或有特殊贡献而给予其一定的物质或精神利益以资鼓励的制度。
1.精神奖励：嘉奖、记功(三等功、二等功、一等功)和授予荣誉称号
2.物质奖励：并给予一次性奖金或者其他待遇
3.奖励精神：精神奖励为主物质奖励为辅
4.奖励对象：公务员个体或集体
（三）公务员工资福利
公务员的工资保险福利与公务员管理制度中的许多环节，如录用、考核、奖惩、晋升、辞职辞退、退休等紧密相关。
工资待遇：
1)基本工资
2)津贴（地区附加津贴、边远地区津贴、岗位津贴）
3)补贴（住房、医疗等补贴、补助）
4)年度考核奖金
公务员工资水平调查增长机制
《公务员法》第七十五条：公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。
国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。
《公务员法》第七十六条：公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇。
2.4.7公务员监督机制
公务员监督机制包括：公务员回避制度、公务员惩戒制度和公务员权利救济制度。
（一）公务员回避制度
公务员回避制度，是指为了防止公务员利用职权徇私，影响公正执法或者逃避法制监督而对其任职和公务行为作出一定限制的法律制度。
回避制度是行政正当原则中避免偏私原则的核心要求，主要包括三种情形：
公务回避
任职回避（含就职回避和离职回避）
地域回避
1.公务回避制度。
（1）公务员执行公务过程中需要回避的情形：
1)涉及本人利害关系的
2)涉及与本人有法定亲属关系人员的利害关系的
3)其他可能影响公正执行公务的
（2）公务回避的发起程序：
1)公务员自行回避
2)利害关系人申请回避
3)行政机关直接要求回避
2．任职回避制度。
（1）就职回避
特定亲缘关系不得担任特定职位
这里的“特定亲缘关系”包括：夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系
这里的“特定职位”包括：在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务；有直接上下级领导关系的职务；在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作
（2）离职回避
离职后特定时间内不得从事特定工作：
《公务员法》第102条规定：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”
3．地域回避制度。
是指公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当异地就职的回避制度。
就职回避示意图——避免近亲繁殖
（二）公务员惩戒制度
1、概念
公务员的惩戒，是指行政机关公务员因违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，而承担的纪律责任和行政处分。
2、惩戒手段、有效期及法律后果：
①警告：6个月不得晋升
②记过：12个月，不得晋升，不涨工资
③记大过：18个月，不得晋升，不涨工资
④降级：24个月，降低职位和级别，不涨工资
⑤撤职：24个月，撤销职位，降低级别，不涨工资
⑥开除：GAMEOVER
3、公务员免责制度
《公务员法》第54条的规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”
思考：请分析上述法条规定的目的和意义何在？
（三）公务员权利救济制度（内部行政救济）
公务员属于内部行政法律关系的相对人，因此在涉及内部行政争议时无法实施外部行政救济手段，只能寻求内部行政救济。
1、概念：
内部行政争议是指公务员对涉及本人的待遇、处分、辞退等人事处理不服的而产生的争议。
2、内部行政救济程序
（1）复核：自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；
（2）申诉：对复核结果不服的，自接到复核决定之日起十五日内，向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉。
（3）再申诉：对省级以下机关作出的申诉处理决定不服，可向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。
（4）控告和求偿：公务员同时还可行使控告和求偿权
公务员权利救济及处理程序一览图
