爱华网孙洪 龙志勇 李文平 陈杰辉 杨文涛 张俊 邹敏 吴秋月 夏志胜
纳税服务，在一个时期以来一般是指税务部门依据税收法律、行政法规的规定，在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中，向纳税人提供的服务事项和措施的总称。
纳税服务是现代税收管理的基础，直接关系到税收征管的质量和效率，关系到和谐征纳关系的构建。按照建设服务型政府的要求做好纳税服务工作，是世界上大部分国家税务部门的普遍选择和共同趋势。
近年来，处于纳税服务初级阶段的我国，适应形势的新变化、按照发展的新要求、满足纳税人的新期待，不断开创纳税服务工作的新局面，将“服务科学发展，共建和谐税收”确立为新时期税收工作主题，历史性地将纳税服务与税收征管并列为税收核心业务，不断拓宽纳税服务工作思路，不断丰富纳税服务内容，不断改进纳税服务手段，提出建设“始于纳税人需求，基于纳税人满意，终于纳税人遵从”的纳税服务新格局，努力做到纳税服务需求及时响应、纳税服务效能大幅提升、纳税人办税负担明显减轻、纳税人满意度持续提高。
本文试图在系统梳理纳税服务沿革和科学界定内涵的基础上，通过分析纳税服务现状和发展走向，着力探讨新时期优化纳税服务的思路与举措。
一、纵览历史沿革，领会时代内涵
推进新时期纳税服务工作，首先要了解纳税服务发展沿革，准确把握其深刻内涵，这样才能找准纳税服务工作定位，站在时代高度谋划纳税服务的科学发展。
（一）纳税服务发展沿革。
纳税服务最早起源于1884年美国推行的注册代理人制度，20世纪50年代，美国实行第一个正式援助纳税人计划，提出具有现代意义的纳税服务概念，其基本含义主要是征税主体有责任采取多种途径和方式为纳税人免费提供税务帮助。此后，伴随新公共管理运动和经济全球化的迅速发展，发达国家普遍推行纳税服务制度，工作导向由规制导向（实施强制性监督）向服务导向转变，纳税人定位从监管对象向服务对象转变，纳税服务从单纯行政服务向行政服务与社会化服务并重转变等，纳税服务方式、领域和内容不断拓展和丰富，一些发展中国家也纷纷效仿。时至今日，发达国家和地区普遍建立起比较完善的纳税服务体系。我国纳税服务起步较晚，但经过20年快速发展，也取得了显著成效，大致经历了三个阶段：
第一阶段（1990年～1996年）：纳税服务理念作为职业道德要求引入税收工作实践。1990年，全国税收征管工作会议最早提出纳税服务概念。1993年12月，全国税制改革工作会议提出真正意义上为纳税人服务概念，纳税服务理念逐步引入税收工作实践，税务人员服务意识逐步形成。这一时期，随着征管方式从专管员上门收税逐步转变为纳税人上门缴税，纳税服务主要集中在税务登记、申报征收、发票领购等业务领域。主要体现为一张笑脸、一把椅子、一杯热茶式的表象化服务，仅局限于职业道德或作风建设要求的范畴。
第二阶段（1997年～2007年）：纳税服务确立为税务部门法定职责和征管工作基础。1997年，我国提出建立以申报纳税和优化服务为基础的税收征管模式，将纳税服务作为税收征管基础工作来推进。2001年，我国修订《税收征收管理法》，首次将纳税服务确定为税务部门的法定职责，纳税服务被纳入必须作为的法律范畴。2002年，国家税务总局在征收管理司内成立纳税服务处，并于2005年制定下发《纳税服务工作规范（试行）》，统筹推进、逐步规范纳税服务工作。这一时期，全国各地税务部门围绕提高税收征管质量和效率的目标，深化税收征管改革，推动税收工作从监督打击型向管理服务型转变；相继成立纳税服务专门机构，推动分散式服务向集中式服务转变；着力整合规范业务流程，依托信息化实行网上办税、一窗式、一站式服务，推动微笑式、礼遇式服务向规范化、高效化服务转变。
第三阶段（2008年至今）：明确纳税服务与税收征管是税务部门核心业务的工作定位，凸显纳税服务对税收征管的先导性、基础性作用。这一阶段对纳税服务的重视和发展主要体现为“三升”：一是机构升格。2008年，国家税务总局将纳税服务处从征收管理司剥离出来，升格为纳税服务司，这是我国国家行政机关中设立的首个司级专职服务机构。二是定位升级。2009年，国家税务总局将纳税服务与税收征管并列为税收核心业务，解决了管理与服务孰轻孰重等长期困扰税务部门的问题。三是发展升位。2009年，国家税务总局制定发布《全国2010年～2012年纳税服务工作规划》，提出建设“始于纳税人需求，基于纳税人满意，终于纳税人遵从”的纳税服务新格局。这一时期，纳税服务体系建设着重围绕提高纳税遵从度，更加注重全员全过程服务，更加注重满足纳税合理需求、保障纳税人权益、推进社会协作、完善绩效评价等。
（二）纳税服务内涵特征。
多年以来，税收理论、实践部门对纳税服务内涵存在着不同的认识和理解。2005年，国家税务总局在《纳税服务工作规范（试行）》中，将纳税服务界定为以税务部门为主体提供的征管过程中的服务。近年来，随着纳税服务理念和工作实践的深化发展，纳税服务内涵也逐步拓展，呈现出一些新的变化：一是服务主体的调整变化。逐步形成以税务部门为主体、政府及相关部门协作、涉税中介机构补充的多元纳税服务新局面。二是服务需求的合理界定。高度重视纳税人在纳税过程中发生的各种合理需求，而不是也不可能满足纳税人所有（如生活、工作、发展方面）需求。三是服务领域的延伸扩展。纳税服务贯穿于税收立法、政策制定、税收征管、权益救济等涉税全过程，不仅仅局限于税款征缴过程的办税环节、窗口服务。四是服务内涵的科学定义。不仅服务于纳税人履行纳税义务，还更加注重保障纳税人权益，实现纳税人权利与义务对等。五是服务目标的发展提升。终于纳税人遵从作为纳税服务的发展目标，而不是将还停留在纳税过程中的纳税人满意度作为服务的终极目的。
相比传统纳税服务的公共性、垄断性、无偿性、收益性特征，现代纳税服务呈现出“四个不完全性”特征：一是不完全公共服务性。纳税服务既有公共服务的特性，又有社会服务、私人服务等属性。二是不完全垄断性。除税务部门和其他政府部门提供公共纳税服务外，非政府部门或个人也可提供服务。三是不完全无偿性。税务部门和其他政府部门提供的公共纳税服务具有无偿性，但非政府部门或个人提供的社会服务、私人服务，可能是有偿服务。四是不完全均等性。税务部门和其他政府部门为纳税人提供的基本公共纳税服务具有均等性特征，但社会服务、私人服务和针对不同地区、行业、规模纳税人提供的个性化服务体现不均等性。
二、省视工作现状，认清发展走向
做好新时期纳税服务工作，需要以国际视野和历史眼光客观认识当前我国纳税服务工作现状，把握国内外最新发展动向，认清纳税服务发展总体趋势。
（一）我国纳税服务工作现状。
经过20年探索实践，特别是进入21世纪以来，我国纳税服务工作取得了显著成效，但离服务型政府建设和现代税收发展的要求还有差距，主要体现在：
1.纳税服务意识不断增强，但服务定位仍存在偏差。近些年来，税务部门管理本位意识逐步减弱，服务观念日益增强，但服务定位仍未充分体现核心业务要求，主要表现在：税务部门经常以管理者、执法者身份出现在税务工作中，视纳税人为管理对象，视纳税过程为管理过程，与纳税人形成的更多是管理与被管理、监督与被监督、执法与被执法的关系，没能从传统的管理者角色真正转变为管理服务者角色，服务身份错位。纳税服务与税收业务“两张皮”现象还比较突出，服务边缘化倾向依然存在，与涉税全过程脱节，服务环节缺位。侧重于要求纳税人依法履行纳税义务，对纳税人合法权益缺乏有效保障，服务重心偏位。
2.税务部门主体地位凸显，但与社会主体协作层次偏低。目前，税务部门在纳税服务中的主导地位和作用越来越明显，但“服务孤岛”现象仍然突出，纳税服务仍以税务部门“单兵作战”为主，“协同作战”意识薄弱，社会化服务程度较低。主要体现在：绝大多数的纳税服务仍然由税务部门提供，其他社会主体服务参与度不高；税务部门与其他政府部门协作主要停留在召开联席会议、交换涉税信息等较低层次，服务工作联动机制则不多，部门协同度不强；税务部门与社会组织合作开展纳税服务的意识淡薄、思路不宽、形式单一、途径不畅，服务拓展度不够。
3.纳税服务水平不断提升，但适应需求变化的服务供给模式相对固化。近年来，税务部门服务供给能力和水平得到很大提升，但仍难以适应纳税需求变化。究其原因，一方面，是由于当前纳税服务供给由税务部门主导，渐渐形成以方便税务部门为出发点的思维模式，对纳税人的服务需求反应滞后，难以真正做到以纳税人需求为导向，较少站在纳税人的立场去提供其所需的涉税服务。另一方面，税务部门与纳税人之间没有建立稳定、畅通、高效的需求反馈机制，纳税需求信息不能及时传递到税务部门，导致信息不对称、供需不对路。
4.纳税服务软硬件建设成效明显，但服务整体效能有待提高。近年来，各地税务部门加大投入力度，改善服务设施、办税环境、信息化设备，改进服务内容和方式，提升了纳税服务软硬件水平，但未能注意现代纳税服务与传统纳税服务的本质区别不在于服务手段的多寡，而在于是否围绕以纳税人为中心安排和重组税务部门的各项税收服务工作。主要表现在：一是服务职能缺乏有效整合。税收工作的其他环节和领域与纳税服务缺少实质性的关系，纳税服务的各项职能分散在各个业务部门，缺乏系统性、协调性。政府部门与非政府部门提供纳税服务的范围没有科学界定。二是服务资源缺乏有效整合。办税服务厅功能设置不合理，业务流程设计复杂、环节过多，办税要求不一致、纳税人往返跑、办税时限长等现象依然存在，“税务客厅”的作用发挥不够。信息管理系统众多，但没有实现一体化整合。三是服务方式缺乏有效整合。网上申报纳税等不见面服务方式广泛应用，但税务登记、涉税审批、发票领购等仍需通过现场服务完成，影响服务效率提升，而且相同的服务方式缺乏一个操作性比较强的执行标准。
5.纳税服务考核机制初步形成，但科学评价指标体系尚未建立。各地税务部门不断探索建立纳税服务考核机制，但基本限于内部考核、委托第三方开展满意度调查，尚未建立起系统科学的绩效评价体系。主要体现在：考核主体以内部评价为主，上级评下级、基层评机关，而作为服务对象的纳税人未能真正参与服务评价，缺乏公信力。考核范围以纳税服务单项工作为主，未能覆盖征收、管理、稽查等涉税全过程，缺乏系统性。考核方式以定性为主，指标设计未能科学量化，缺乏公正性。考核标准以纳税人满意度为主，未能指向纳税人遵从度等主体目标，没有建立客观全面、被社会认可的服务考核指标体系，缺乏权威性。
（二）纳税服务发展前瞻。
国外特别是不少发达国家和地区纳税服务经过60余年发展，重新明确了税收工作定位，并实现了税收管理和纳税服务理念的重大转变，纳税服务方式发生明显变化。我们应积极借鉴国际经验，努力改进我国纳税服务工作。
一是注重通过强化权益保障促进权利义务对等。发达国家普遍重视从法制角度强化纳税人合法权益保护，如美国颁布《纳税人权利法案》承诺保障纳税人权益，澳大利亚制定《纳税人宪章》明确规定纳税人权利。最近，国家税务总局也向社会发布了《关于纳税人权利与义务的公告》，凸显纳税人权益保障的重要性。
二是注重通过发展税务代理推动服务主体多元化。发达国家普遍注重依托社会力量解决税务部门服务资源有限问题。美国、日本、德国、澳大利亚等国家税务代理业发展迅速，成为纳税人办税主要途径，如美国50%以上的工商企业和95%以上的个人，澳大利亚约80%的纳税人，日本约85%的纳税人通过税务代理办理申报纳税。我国一些地方也在探索社会化服务路子，如邀请税务中介在办税服务厅驻点免费咨询，吸收中介机构参与税源清查、汇算清缴工作。
三是注重通过分析纳税服务需求引导服务供给。很多国家重视倾听纳税人真正的声音，依据纳税需求设置工作机构和提供服务。如美国联邦税务局纳税服务蓝图工作组，根据纳税人收入水平和年龄阶段，将纳税人群体分为四个层次，对其纳税需求、偏好和行为进行分析研究，确定对纳税人最重要的服务要素。同时，围绕纳税需求将服务机构划分为工资和投资部、小企业和独立劳动者部、大中型企业部、免税者和政府实体部，每个部门负责向有相似需求的纳税者提供专业服务。日本针对工薪族难以在上班时间办税的情况，推行周末提供咨询、办税服务等弹性举措。
四是注重通过实施纳税安全管理降低纳税风险。近年来，发达国家税收管理服务的重点逐步由事后稽查处罚向事前税务遵从风险管理转移，协助纳税人降低纳税风险。如英国税务局强调对高风险纳税人进行更多的日常税务风险控制复核和税务调查，对低风险纳税人每隔2年～3年进行一次税务风险控制复核。澳大利亚税务局建立风险管理体系，通过专业部门和专职人员帮助纳税人识别、评估和预防纳税风险。
五是注重通过建立指标考核体系评价纳税服务绩效。发达国家主要通过量化服务指标考核纳税服务绩效。如美国联邦税务局建立以遵从度、纳税人与合作机构评价、政府评价为核心的三个层次绩效评估指标体系。英国税务局坚持量化全国统一的服务标准，如要求咨询电话20秒内接通率在90%以上，80%的邮件15个工作日内回复。
六是注重通过降低纳税成本提高纳税遵从度。很多国家普遍以人性化服务内容、信息化服务手段、标准化服务模式降低纳税成本，促进纳税遵从度提高。如荷兰政府从1985年起要求在每一项新的税收立法提议前必须进行纳税成本评估，韩国纳税人可以在任何区级税务局纳税，澳大利亚税务局致力于让纳税遵从更容易，展开更容易、更节省、更人性化系列服务行动。近年来，广州地税和国内许多税务部门大力推行网络报税、开具网络发票，大大减轻了纳税人办税负担。
三、把握十大关系，优化纳税服务
针对当前纳税服务工作存在问题和发展趋势，要提升纳税服务整体质量和效率，促进纳税遵从，在工作实践中有必要正确认识和处理好十大关系：
（一）管理本位与服务本位的关系。
从服务立足点来看，纳税服务理念可以划分为管理本位和服务本位两种。管理本位强调税务部门主导地位，从便于实施纳税管理、督促纳税人履行纳税义务的角度提供纳税服务。服务本位强调以纳税需求为导向，从方便纳税人、提高纳税遵从度的角度开展纳税服务。在较长时间里，西方国家税务行政管理是以强制管理为中心，管理本位是适应这一发展阶段而形成的工作理念。随着新公共管理运动的兴起，为公民提供公共产品和服务成为政府的一项根本职能，政府必须由官僚型政府转变为服务型政府，帮助公民表达并满足他们共同的利益需求。服务本位是适应这一发展阶段而必须转变形成的主导理念。
适应纳税服务形势发展要求，当前必须加快实现管理本位向服务本位的理念转变：一是强化征纳双方法律地位平等理念，推动税务部门从管理者角色向服务者角色转变，推动征纳双方从侧重管理者与被管理者关系向侧重服务者与被服务者关系转变。二是强化纳税服务核心业务理念，把纳税服务置于与税收征管同等重要的地位，推动纳税服务由单项工作向服务、征管、稽查等有机结合转变，将纳税服务融入税收立法、税收征管、税务稽查、权益保障等税收体系建设全过程。三是强化服务带动理念，积极发挥纳税服务对税收征管的先导性、基础性作用，推动纳税服务从满足征管需求为主向满足纳税需求为主转变，以纳税需求为导向优化征管流程和资源配置，推动税收发展方式变革，建立服务型税收体系。但强化服务本位并不意味着只要服务不要管理，而是将服务与管理有机结合起来，在服务中强化管理，在管理中优化服务。
（二）履行义务与保障权利的关系。
纳税人履行义务和享受权利相辅相成、不可分割。长期以来，我国比较侧重敦促纳税人履行纳税义务，纳税人权利保障层次偏低、内容较少、手段不多，相比发达国家的纳税人权利保障有较大差距，权利义务在法律制度、工作实践层面出现不同程度失衡。在法律层面，至今还没有一部完整反映纳税服务的法律法规。我国《宪法》仅明确规定了中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务，而没有提及公民纳税应享有的权利。《税收征收管理法》虽以法律形式规定了纳税服务的内容，但对纳税人权利的规定不完整、不具体、不完善。国家税务总局新近发布《关于纳税人权利与义务的公告》，明确规定了纳税人有依法申请减免税、申请行政复议等程序性权利，与纳税义务相对应的实体性权利规定偏少。在实践层面，税务部门往往把工作重心放在监管纳税人是否履行纳税义务上，较少关注纳税人权利保障。这种重义务、轻权利的失衡状况容易导致纳税遵从度的降低。
强化纳税人权利保障是当前纳税服务工作的一项重大课题，应推动纳税服务从重义务轻权利向权利与义务并重转变：在法律制度层面，提升权利保障的法律地位，争取国家立法，通过全国人大将保障公民纳税应享有的权利写入《宪法》，建立保障纳税人权利的法律体系，为纳税人享受权利提供制度保障。在组织层面，针对目前社会自发维权力量较弱的现状，由税务部门协助引导成立纳税人之家、纳税人协会等自律、自助性社会维权组织，发动社会力量帮助纳税人维权、提供税收援助。在工作层面，全方位强化纳税人税前、税中、税后的全程权利维护。近年来，广州地税通过加大政务公开和税收宣传力度保障纳税知情权，通过成立纳税人学校、加强政策辅导，引导纳税人享受税收优惠权，通过建立投诉举报中心、定期开展领导大接访等形式维护税收法律救济权，在保障纳税人权利上取得了一定成效。
（三）纳税需求无限性与税务服务有限性的关系。
多年来，随着纳税业户数量不断增多、纳税需求层次逐步提升、需求内容日趋多元，纳税需求呈现出无限增长的态势。与此同时，税务部门受机构职能、人员编制、服务资源等因素制约，服务力量呈现出增长有限、趋于饱和的态势。因此，纳税需求无限性与税务服务有限性是一对长期存在的矛盾，而且随着经济社会快速发展，纳税业户迅猛增长，这一矛盾更加凸显。
从国内外经验看，纳税服务虽然寓于整个税收管理过程之中，但税务部门并不能也做不到无所不在、大包大揽地搞无限度服务。而纳税服务的社会化是构建完整纳税服务体系的必然选择，也是最大限度地利用社会资源将纳税服务不断引向深入的必然选择，更是弥补专业税务管理工作的力量不足、有效解决有限的服务资源与无限的服务需求矛盾的必然选择。
推进纳税服务社会化，在保证税务部门起主导和决定性作用的前提下，应着重从三个方面努力：一是推动服务职责归位。合理划分纳税服务职责，税务部门主要承担政策落实、办税服务、行政复议等法定性服务，凡是法无明令禁入的约定性服务都可以向社会开放，并降低准入门槛。如税收宣传、政策解释、纳税辅导、税收维权都可以引入有资质的社会组织、行业协会或专家学者参与实施。二是培育多元服务主体。大力发展税务代理业，协助建立纳税权益维护组织、纳税服务志愿组织，建立联合执法办公室和综合治税机构，构建税务部门、其他政府部门、社会力量多元主体的“大服务”网络。三是创新社会化服务形式。对可以完全委托社会承担的服务实行外包或出资购买；对只能部分委托的服务采取资助、补贴或者合作形式，如广州地税以经费返还的形式委托街镇开展出租房屋、个体工商户税费代征和服务工作；对不能委托的服务采用引入方式，如以劳务派遣方式引进协税员充实前台服务力量。
（四）纳税需求变化与服务供给固化的关系。
一般说来，凡是对提高纳税遵从度没有阻碍的涉税服务需求，都应属于正当合理需求的范畴。税务部门要高度重视纳税人各种合理需求，不仅要努力满足其多层次的共性需求，也要创造条件满足不同类型纳税人的个性需求，建立收集、分析、满足纳税人需求的快速响应机制，努力实现纳税人需求获取渠道日益畅通、纳税人需求分析机制全面建立、纳税人合理需求得到有效满足。
不同纳税人有不同纳税需求，即使同一纳税人在不同时期也有不同纳税需求。总体来看，纳税需求既有动态性，又有层次性，处于基本层次的有设施齐全、环境良好的舒适需求，信任尊重、文明服务的礼遇需求，政策宣传、咨询辅导的知晓需求等；处于中间层次的有流程统一、办税便捷的便利需求，遵守税法、规避风险的安全需求，税负公平、权利义务对等的公正需求等；处于较高层次的则有政策听证、监督考评的参与需求，分类服务、具体辅导的个性需求，优惠扶持、减轻税负的发展需求等。纳税需求并不是一成不变的，而是随着税收实践发展逐渐由低层次提高到中高层次，当前呈现出从态度尊重型向效率公正型、从知情遵守型向参与互动型、从部门封闭型向开放比较型、从单一普遍型向多样差异型、从现场见面型向网络办理型、从需求常态型向动态变化型、从履行义务型向权益维护型、从被动接受型向主动诉求型、从自我衡量型向社会评价型转变的新趋势。我国税务部门作为公共纳税服务的主要供给者，服务供给机制和流程相对固化，适应纳税需求变化相对滞后，在一定程度上影响了纳税满意度和纳税遵从度的提高。
为适应纳税需求的动态变化，实现服务供给和纳税需求的平衡协调，税务部门应建立需求主导型的服务动态供给模式，主要包括三种机制：一是纳税需求采集分析机制。通过网站互动、座谈交流、调查问卷等形式定期开展纳税需求调查，及时掌握纳税需求动态，明确纳税服务调整方向。广州地税近年来定期采集分析12366纳税服务咨询热线反映的热点问题，研讨改进对策，调整服务重点，收到较好成效。二是纳税需求供给协调机制。根据需求变动状况，有针对性地改进工作制度、业务流程、服务方式等，使之与当前纳税需求相协调。三是纳税需求反馈互动机制。及时向纳税人反馈服务改进情况，增强纳税人对税务部门的信任度和认同感，增强纳税人主动表达纳税需求的积极性，促进纳税需求和服务供给良性互动。
（五）服务硬实力与服务软实力的关系。
纳税服务水平是税务部门服务硬实力、软实力等综合实力的外在表现。纳税服务硬实力是税务部门履行职能、发挥作用的物质基础，是看得见、摸得着的物质力量，包括办公场所、办税服务厅、人力资源、信息化设备等。纳税服务软实力是一种无形能力和精神要素，包括服务理念、组织架构、人员素质、制度建设、信息技术、服务文化等。硬实力是软实力的有形载体，软实力是硬实力的无形延伸和倍增因素，两者相辅相成。近些年来，我国纳税服务硬实力、软实力均有较大幅度增强，但在整合服务硬实力、软实力，提高整体服务效能上，仍有较大改进空间。
解决当前服务硬实力与软实力结合不够紧密的问题，关键是要运用好“巧实力”。“巧实力”的概念最早在2004年由美国学者苏珊尼·诺瑟提出，即借助智慧和技巧，运用各种手段，有效地展示和扩大自身力量（硬实力）及影响（软实力）的能力。通俗地说，就是将硬实力与软实力巧妙地结合起来的能力。这一概念后来受到美国知名学者约瑟夫·奈的大力推崇，2007年，美国政府发表《巧实力战略》研究报告，运用“巧实力”进行战略转型。
纳税服务“巧实力”的实现，关键要抓住“三巧”：一在服务资源的整合上求巧。整合以办税服务厅资源为主的办税服务平台，达到办税业务流程的统一；整合以跨区域12366纳税服务咨询热线资源为主的咨询服务平台，达到咨询回复的统一；整合以政策宣传资源为主的宣传服务平台，达到宣传阵地的统一；整合以办税信息系统资源为主的信息化服务平台，达到服务渠道的统一。近年来，广州地税承担建设广东地税集中统一的纳税服务热线、集中优势资源打造税收宣传示范一条街的做法，较好地发挥了资源整合的倍增效应。二在服务部门的协同上求巧。通过加大纳税服务各环节衔接、税务部门内部征稽联动，税务部门和其他政府部门配合、政府部门与社会组织协作等力度，增强服务环节、服务部门的协同联动性，提高服务效率。三在服务应急管理上求巧。服务应急是对纳税服务硬实力和软实力的综合考验。做好服务应急，事前制定工作预案，根据各种突发、疑难情况灵活运用硬实力和软实力，在两者有机整合中提高解决问题的能力。广州地税近期开展“迎亚运，促和谐”大接访活动，打破常规，现场或当日解决了一批上访难题，在应对处理疑难问题中促进纳税服务整体实力提升。
（下转第五版）
（上接第二版）
（六）打击逃避纳税与帮助安全纳税的关系。
近年来，纳税人面临的纳税风险日益受到关注。纳税风险指纳税人涉税行为因未能正确遵守税法而导致未来利益的可能损失。究其原因，可分为非主观故意和主观故意两种风险。非主观故意纳税风险包括因政策理解不正确、办税程序不了解导致纳税错误而利益受损等情形，主观故意纳税风险包括通过违法手段逃税而受到法律制裁等情形。税务部门只有为纳税人提供优质服务，才能更好地引导纳税人自觉遵从税法。对于故意不遵从税法的纳税人，则要依法采取强制措施，进行法律制裁，使其认识到不遵从税法带来的责任风险，进而提高税法遵从度。
美国通过实行服务型税务部门改革，得出一分纳税服务努力取得了五十分税务监督打击成效的结论。基于税收制度日趋完善和纳税意识逐步增强的实际，新时期税务部门应在继续打击不愿纳税的少数的基础上，下大力气帮助愿意纳税的大多数降低非主观故意纳税风险，从侧重打击逃避纳税向侧重帮助安全纳税转变：一是更加注重税前防范。通过编写风险防范指引，梳理纳税过程风险点，避免纳税人误闯“雷区”。通过加大税收宣传、咨询辅导力度，帮助纳税人及时知晓、正确理解税收政策，预防和减少纳税风险。如广州地税成立纳税人学校，实行订单式服务，为纳税人量身订造免费辅导课程，帮助纳税人正确适用政策。二是更加注重税中预警。建立风险监控、纳税评估和预警提醒机制，对未按时申报纳税的纳税人实行催报催缴，对涉税数据异常的纳税人及时提醒其自查自纠，对政策、程序适用错误的纳税人主动提醒，并促其改正等。三是更加注重税后援助。对税后纳税评估、稽查审计发现的问题，注重帮助纳税人规范账簿设置、完善财务制度和正确处理账务等，并协助其建立纳税风险防控体系，提高依法纳税能力。
（七）均等化服务与差异化服务的关系。
纳税服务主要是公共服务，不能仅局限在税务部门的独立行为。税务部门代表政府提供纳税服务有一定的局限性，如服务的载体受到制约，服务的场景和环境受到影响，服务所需的信息要求各个部门的通力合作。
将纳税服务内容分析归类，一部分纳税服务归属于基本公共服务范畴：规范的办税环境、统一的办税流程、普适的服务承诺、平等的政策待遇、公平的税收负担、同等的权利义务等。不同国籍、不同区域、不同规模、不同行业的纳税人都是基本公共税务服务的受众，按照均等化的原则，税务部门都应一视同仁、公平对待。另一部分纳税服务归属于非基本公共服务的范畴：税收筹划、个性辅导、政策支持、投资建议、特殊援助、风险控制等。某个领域或某个类别的纳税人，往往是非基本公共服务的受众，按照差异化的原则，税务部门以及其他机构都应延伸服务触角，尽可能地为其提供灵活多样、人性化、市场化的服务，增强纳税服务针对性和有效性。
均等化纳税服务具有普适性、广泛性、公平性等特征，差异化纳税服务具有指向性、个体性、独特性等特征。在推进均等化服务上，服务主体应以税务部门为主、以社会力量为辅。当前，应重点规范纳税服务基础建设，拓展纳税服务广度，提高纳税服务整体水平，营造公平公正的税收环境。如统一工作流程和服务标准，实现同城同区域涉税通办；全面落实好税收优惠政策，确保符合条件纳税人享受同等待遇，推进税负公平。在实现差异化服务上，服务主体应以社会力量为主、以税务部门为辅。当前，税务部门在为不同类别纳税人提供力所能及的差异化服务的基础上，应逐步引入社会力量为纳税人提供针对性、指向性强的纳税服务，发展兼顾行业类型、纳税人规模、纳税信誉度等因素的差异化社会服务。
（八）现场服务与外场服务的关系。
纳税服务在一定的历史发展阶段，受信息化水平、社会协作程度、支付手段等条件限制，服务方式主要以征纳双方面对面，即现场服务为主，这种服务方式受到时间、空间条件的影响和制约。随着税收信息化建设的飞速发展和税收征管流程再造，网上办税、自助缴税等征纳双方无需见面，即外场服务方式应运而生，这种服务方式超越时空，以覆盖广、效率高、成本低等优势，为越来越多纳税人所接受。对纳税人而言，纳税服务方式在所有服务特性中最为重要。据深圳地税一项调查显示，79%的纳税人认为通过网上办理等不见面服务是最好的纳税服务方式。我国近年来的实践也表明，外场服务正逐步成为纳税服务主流方式。
推广外场服务重在“三化”：一是推进办税方式电子化。着力完善税收管理系统和地税网站办税功能，建设功能齐全、全天候服务的电子税务局，推动纳税人办税由实体服务厅现场逐步转移到网上服务厅外场。同时，依托网络技术，开辟多个自助办税服务点，拓展办税的时间和空间。近年来，广州地税大力推行网络和电话报税，建设24小时自助综合办税服务厅，依托“好易”、“交费易”等自助服务终端实现自助缴税，极大地方便了纳税人，全市90%以上的纳税人通过电子方式申报纳税。二是推进涉税信息共享化。完善多渠道的涉税信息采集机制，加大纳税人财务数据电子采集力度，逐步推进涉税资料电子影像化，实现涉税信息共享的及时、全面、准确，避免纳税人往复跑、反复填、重复报，切实减轻纳税人负担。三是推进服务机制扁平化。加大服务制度和流程创新力度，延伸服务领域，扩大服务覆盖面。优化业务流程，简并流转环节，为纳税服务“节能提速”。如广州地税委托相关政府部门、社会力量开展出租房屋、个体工商户、车船税代征管理和相应服务工作，在堵塞征管漏洞、营造公平税收环境的同时，为纳税人创造了良好的服务条件。
（九）服务绩效定性考核与定量考核的关系。
纳税服务质量的高低，不能单纯以纳税人满意度为标准，亦不能以税务部门自身感觉为尺度，应该建立覆盖社会、设计多元、内外参与、性量结合的纳税服务质量综合考核指标体系。当前，我国纳税服务主要以定性考核为主，虽简便易行，但随意性强、准确性弱、可信度低。而定量考核内容具体、标准明确、程式规范、评价科学准确，为美、英等西方国家广泛运用。近年来，我国一些地方政府也在探索建立政府绩效量化评价指标体系，如浙江省杭州市余杭区对政府行政工作、权利救济、社会法治意识、市场秩序规范性、社会治安等9个方面设置了1000多个数据指标，度量该区法治事务绩效，形成余杭法治指数，在探索政府绩效评价定量考核上取得较好成效，突破了定量考核指标体系设计难度大、评价技术要求高的瓶颈。
我国纳税服务绩效考核可借鉴国内外相关经验，探索建立一套涵盖涉税全过程的纳税服务绩效评价体系，以量化指标推动纳税服务绩效评价：一是评价标准指数化。将宣传辅导、权益保障、办理涉税事项等纳税服务工作运用量化指标进行考核，如逾期办结率、投诉结案率、咨询答复率，建立统一明确的纳税服务指数标准，全面、客观、准确评价纳税服务绩效。二是评价范围全程化。不仅要收集纳税人对办税服务的满意度，还要收集纳税人对政策制定、税收征管、税务稽查、权益保障等涉税服务的评价，将评价范围扩大到涉税服务全过程。三是评价主体社会化。充分保障纳税人、社会各界在纳税服务绩效评价中的话语权，逐步建立以纳税人、社会各界评价为主，以上级机关、内部评价为辅的评价主体结构。四是评价方式公开化。向纳税人和社会公开纳税服务各项评价指标，通过第三方调查、发放调查问卷、网站投票等公开途径收集纳税人评价，并及时公布评价结果，增强纳税人参与评价积极性。
（十）纳税人满意与纳税人遵从的关系。
纳税遵从，是指纳税人遵照税收法令及税收政策，向国家正确计算缴纳应缴纳的各项税收，并服从税务部门及税务执法人员符合法律规范管理的行为。根据国际经济合作与发展组织提出的“金字塔纳税遵从模型”，可将纳税人划分为愿意遵从、试图遵从但并非总能成功、不想遵从但如果税务部门予以关注也会遵从、决定不遵从4类。
纳税服务的目的是为了方便纳税人纳税，并引导纳税遵从，防止和减少税款流失。纳税人满意和纳税人遵从是纳税服务两个不同层面的目标。纳税人满意主要是指纳税人在涉税全过程中的心理感知状态，是一个过程性目标；纳税人遵从是指纳税人依照税法的规定履行纳税义务，是一个结果性目标。满意因需求而生，遵从随满意而兴。为纳税人服务、让纳税人满意是税务部门的基本责任，纳税人满意的结果是遵从，而遵从的结果是社会的满意。社会对纳税遵从的满意又会进一步推动税务部门为纳税人提供更为丰富的公共产品和更加优质的公共服务，从而进一步引发纳税人对纳税工作的满意认同。
提高税法遵从度是税务部门和纳税人共同的职责和义务，征纳双方都要自觉遵从税法。当前，我国税务部门在开展纳税服务时，习惯以提高纳税人满意度为工作出发点和归宿，而对提高纳税遵从度则实践探索的不多。影响纳税遵从的因素很多，包括社会心理、税收文化、税收制度、税收征管、用税机制、个人状况等，纳税人满意只是其中一个影响因素，而纳税人满意不一定意味着纳税遵从。国家税务总局最近提出建立“始于纳税人需求，基于纳税人满意，终于纳税人遵从”的纳税服务新格局，明确了纳税服务的最终目标。
根据广东地税相关调查显示，广东地区纳税遵从度平均水平在70%左右，总体上低于纳税人满意度（85%）。要改变我国当前纳税遵从成本高、纳税遵从意识整体偏弱的现状，就要从分析纳税不遵从主要由欠知型、情感型和私利型不遵从构成入手，开展以提高税法遵从度为目的的服务。首先，着力降低纳税遵从成本。通过简化办税流程，提高服务效率，最大限度地降低纳税人的时间成本。通过深入开展税收宣传辅导，避免纳税人因对税法欠知而“误入歧途”，降低涉税违法成本。通过优化稽查流程，实行查前告知、稽查准入、检查公开、严格时限等制度，降低纳税公平成本等。其次，着力获得税收工作认同。在税收立法和政策制定过程中，通过座谈会、论证会、听证会、诉诸媒体、投票等多种形式让纳税人表达利益诉求，使政府征税行为充分体现纳税人意志，促进纳税人遵从。再次，着力增加财政预算透明度。按照税收取之于民、用之于民、造福于民的要求，让纳税人有机会参与财政预算编制，根据纳税人意愿合理调整预算支出重点和优先次序，让纳税人切实享有依法纳税的成果。
广州市地税局课题组
组长：孙洪
副组长：龙志勇
成员：李文平陈杰辉杨文涛张俊邹敏吴秋月夏志胜
