爱华网中国司法独立的障碍
——兼论政法委体制对司法独立的危害及其对人权的侵害
撰写人：张辉（维权网协助）来源：维权网2011年1月24日
目录
引言…
21.司法独立的定义…
22.中国所主张的司法独立与国际主流所主张的司法独立的区别…
32.1、司法独立的重心和主体不同…
32.2司法机关的含义不同…
42.3司法权的独立程度…
42.4政治中立问题…
53.中国司法独立的体制障碍及其对司法独立的侵犯…
53.1司法的外部独立问题…
63.1.1司法权力的地方化、行政化、部门化及其对司法独立的危害…
63.1.2权力机关个案监督，分享司法权…
83.1.3党委机关干涉司法…
93.2司法的内部独立问题…
94.党权对司法的掌控机制——政法委体制的运行机制及其对人权侵害案例分析…
104.1政法委的职能和组织构造…
104.2政法委干预司法、妨碍司法独立的渠道分析…
134.3关于干预司法独立的主要渠道—执法监督的分析…
154.4政法委执法监督（督办、协调案件）侵犯人权案例…
174.4.1案例…
174.4.2案例分析…
244.5政法委体制对法治和司法独立的危害…
255.中国司法独立的实现路径展望…
285.1对中共政府的建议…
285.2民主制衡与公民运动…
29参考文献….
引言
司法独立既是实现司法公正的前提，同时也是权力分立和政治民主的制度要求。但是，在中国，由于特殊的党权高于一切以及威权主义政治体制，司法不仅在政治制度上无法确立独立地位，而且在司法实践上也无法保障独立行使职能。本文以推动中国司法独立为使命，首先在阐明司法独立的政治与法律含义基础上，对中国司法独立的体制障碍进行揭示；并通过个案案例，着重对党权通过政法委干预司法独立的机制、对司法公正的危害、以及对人权的侵犯状况进行剖析；进而对中国司法独立的路径进行展望。在个案案例选择上，主要选取的是政法委的执法监督危害法治和司法独立的案例。同时，选取的案例，侧重比较轰动，公众比较关注，并且确实执法监督造成危害，并形成定论的案件。而事实上，很多以政府为一方，以民众为另一方的官民间的司法案例，既不会被媒体披露，更不会允许外人染指，这样的案例无从入手。这也造成了本文案例的局限性，也就是说单纯本文的案例，也并不能全方位揭示执法监督对法治和司法独立的侵蚀并造成人权侵犯的事实，只能揭示出冰山的一角。
在案件调查方法上，本文基本采取引用媒体报道的方式，并将相关报道出处附注。
1.司法独立的定义根据西方法律制度及学者的解释，司法独立的基本含义是：审判权由法院依法独立行使，不受行政机关和立法机关的干涉，法院与行政机关、立法机关鼎足而立；一个法院的审判活动不受另一个法院的干涉，上级法院只能依法定程序变更下级法院的判决；法官依良心独立行使职权，不受各方面意见包括检察官控诉的影响。具体而言，关于司法独立的基本原则和内涵，可以从两个层面进行理解，一是观念层面，二是制度层面。就观念层面而言，司法机关应当形成自己的职业化的观念，即形成司法职业所共有的某些理念，这些理念保证法官在类似的案件中有可能作出类似的客观的而非纯个人的判断。制度层面的内容要求司法人员能按自己的观念和规则办事。两者缺一不可，相互促进。就制度层面而言，司法独立包括：1.司法权独立。司法权由司法机关（法院）统一行使，不受行政机关和立法机关干预，公民个人或非国家机关的社会团体更不能干预。当然，立法机关可以对司法机关予以监督，但主要是通过立法手段及对法官的弹劾权进行监督，不得干预个案的审判。2.司法机构独立。司法系统内部相互独立，即一个司法机关的司法活动不受另一个司法机关的干预。法院上下级关系只是审级关系，上级法院除依上诉程序、调卷令等有关程序对下级法院的审判行为予以监督外，不得干预下级法院的审判。3.法官独立。法官独立审判，只服从法律，这是指一个法院内部不存在上下级服从关系。用罗纳德·德沃金的话来说就是：法官是法律帝国的王侯，除了法律以外法官不服从任何别的权威[1]。法官独立是司法独立的最高形态。2.中国所主张的司法独立与国际主流所主张的司法独立的区别我国《宪法》（1982年）第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；131条规定，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。1983年制定通过的《人民法院组织法》第4条、1989年通过的《行政诉讼法》第3条以及1991年通过的《民事诉讼法》第6条都对司法独立问题作了相应的规定。1996年修改的《刑事诉讼法》也对司法独立原则作了专门规定，该法第5条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。上述种种规定为司法独立原则在我国的确立和贯彻实施提供了宪法和法律依据。但是，司法独立归根结底发源于政治上的制衡意义，由于政治上的原因，中国的司法独立在原则上与国际主流的司法独立还有很大的差别，在实践上也有很大的差距，甚至只能称之为中国特色的司法独立。
2.1、司法独立的重心和主体不同西方的司法独立的重心放置在“法官独立”之上。主张法官个人独立，即法官独立审判，只服从法律。其为保障法官独立，建立了包括严格的任免制度在内的一整套的保障机制[2]。而从中国现有的法律制度和司法现状来看，中国目前最多只能说是处在法院独立的初级阶段，重心放在法院独立行使审判权之上，而不是指法官个人独立。司法实践中讨论最多的还是法院的审判权如何避免被人大和检察机关侵犯。法官对案件所作出的处理意见必须经过所在法院院长审核或批准，重大、复杂或疑难案件还必须经过审判委员会讨论决定，而且所有决定必须以人民法院的名义发布（宣布），才能发生法律效力[3]。
2.2司法机关的含义不同关于什么是司法，西方国家普遍的观点认为，司法、司法权和司法机关既不同于立法、立法权和立法机关，也有别于行政、行政权和行政机关，司法机关即审判机关或法院，司法权即审判权或法院的职权，司法即审判。司法独立也称为审判独立。而在中国，司法机关有狭义和广义之分，狭义的司法机关指法院或国家审判机关，但对广义的司法机关的范围认识却不统一，主要有三种不同的理解[4]：第一种认为除法院外，还包括检察机关；第二种认为行使国家审判权、检察权和管理司法行政工作的机关都是司法机关；第三种认为除了第二种观点以外，还包括公安机关。
2.3司法权的独立程度西方国家的司法独立源于三权分立理论。三权分立理论主张，国家权力具有可分性，即国家权力可以分为立法权、行政权和司法权。三种权力只有既彼此分立、独立行使又互相制约，才能避免独断专行以及侵犯公民的自由和权利，防止滥用权力，发生腐败。而中国的政治性质决定了，国家权力是统一的，国家权力统一由人民代表大会及其常务委员会行使。因而，中国的司法独立侧重的仅仅是立法权下的审判、检察、行政之三种权力相互配合和制约，且都受到立法机关的监督。即司法从中国社会制度层面已经决定了不能独立于人大，只能独立于行政权。根据我国《宪法》第3条，国家行政机关、审判机关、检察机关都由全国人民代表大会产生，对它负责，受它监督。宪法第128条又规定“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”中国实行人民代表大会制度，人大是国家权力机关而并非单纯的立法机关。人民代表大会作为权力机关与国家行政机关和司法机关之间不是平行的、相互牵制的关系，而是权力的上位与下位、组织者与被组织者、监督者与被监督者之间的关系。司法机关必须在权力机关的监督下行使职权，权力机关的监督是我国宪法上规定的最高形式的法律监督，而司法机关必须自觉地服从此种监督，即使司法机关享有充分的独立行使审判的权力，这种独立必须是以接受权力机关的监督为前提的。也就是说，司法机关独立行使司法权是受到权力机关人民代表大会的监督和制约的，但这种监督和制约是依据法律的正当程序而做出的。因此，虽然宪法126条规定“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，但并没有规定不受权力机关的干涉。司法从根本上说不能独立于人大，只能独立于行政权。中国司法独立所侧重的审判独立，是受制于人大监督权的相对独立，人大的监督权是超越于司法权之上的。从某种角度来讲，人大对司法的监督与审判独立是矛盾的，因为司法对人大承担政治责任，这意味着司法的政治使命，司法的自治不可能存在。
2.4政治中立问题法官独立不可忽略的问题就是法官的非政治化、非政党化问题。法官非政治化是法官进行司法审查特别是针对高官的司法审查的重要制度基础。因为如果不独立于一定的政治集团，法官在碰到与政治相关的案件的时候，就会产生“自己人审自己人的问题”或者反过来产生“自己人审判外人”的情况。第一种情况使司法失去社会信任，使社会产生“审判是演戏”的感觉。第二种情况使法官失去当事人的信任，因为当事人确信法官有政治偏见（法官与他不属于同一个政党）。这两种情况都有违法官中立的原则，它会将中立的审判变成“政治的审判”。为此，西方主流国家一般规定了法官专职及中立制制度。即法官不得以政党身份从事政治活动。例如，日本法院法第五十二条规定：法官在任期内，不得“成为国会或地方公共团体的议会议员，或积极从事政治运动”[5]。在中国，司法要接受中国共产党领导。党对国家事务的领导是中国的一项政治原则，也是一项宪法原则。1982年制定的现行宪法规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但我国的司法机关要接受党的领导，接受人大的监督，这些原则在宪法中已经有十分明确和具体的规定。2007年12月，中国共产党总书记胡锦涛在全国政法工作会议上又提出三个至上理论，“始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”成为法官和检察官的最高原则。当然，三个至上的核心是“党的事业至上”。3.中国司法独立的体制障碍及其对司法独立的侵犯由于政治制度的原因，中国不仅关于司法独立的见解和主张与国际法文件有着本质区别，而且，在实践和制度方面也与西方国家截然不同。中国的司法独立尚处于司法独立的初级阶段，离真正的司法独立还有很大的距离。本部分拟从司法的外部独立和内部独立两个角度对中国司法独立受到干涉的状况及其制度障碍进行分析。
3.1司法的外部独立问题
3.1.1司法权力的地方化、行政化、部门化及其对司法独立的危害（1）司法权力的地方化、行政化及其对司法独立的危害要维护中国的司法独立和法制统一，必须建立不受地方或部门或企业影响的独立的司法机关。但是，实际上我国的司法体系大体是沿行政区域的框架设计的。地方各级司法机关必须同时接受中央司法机关和地方双重领导。按照我国宪法规定，地方各级人民法院和地方各级人民检察院均由同级人民代表大会产生，向它负责，受它监督。同时，根据党管干部的原则，地方各级人民法院的院长副院长、庭长副庭长、审判委员会委员、审判员和地方各级人民检察院的检察长副检察长、检察委员会委员、检察员均由同级党委预先讨论确定，然后再提交同级人民代表大会选举或它的常务委员会任命；根据政府统管财权的原则，地方各级人民法院和地方各级人民检察院的人员的开支、业务经费均由同级人民政府进行预算，然后报同级人民代表大会通过。人权和财权均受制同级人大、党委或政府的情况下，地方各级司法机关要依法独立行使司法权而不受党委、行政、人大的某些干涉，显然是不可能的。这就成为中国难以实现司法独立的结症所在之一。这种体制直接导致的后果就是地方各级法院被限定在地方势力范围之内，司法权力被地方化，尤其是导致对地方行政的较强的依附性。形成了法院和地方在利益上无法割舍的“制度联系”。地方对于司法的干预和影响极大，法院在业务工作中经常要征求政府的意见乃至批准。使得司法机关越来越多的受到了地方利益的左右，名义上的国家法院蜕化为地方经济保驾护航的地方法院。地方保护主义、部门保护主义成为无法自我克服的体制性通病，极大地损害了中国法制的统一、尊严和权威。有关研究指出[6]：司法地方化的结果是，第一，司法地方保护主义问题突出并严重影响司法公正，法院受到地方利益掣肘，很难对异地公民与本地公民的纠纷作出公正裁决。第二，更严重的是，在本地公民间的纠纷，如果涉及到当地政府，或者直接与当地政府发生纠纷，则法院更难以持平之心进行裁决。第三，司法地方化削弱了司法自救功能，地方法院和检察院都同在一个地方政府制约下，检察院的法律监督职能不能充分发挥其效，他们难免不会在基于同一的利益驱驶（地方的利益）下，明知应当抗诉而不提起抗诉。最近比较典型的地方干涉司法审判的案例，如“重庆农户索赔案法院判决前接政府警告函”[7]。、“陕西省国土厅先后开会否决省高院判决”[8]等。（2）司法权力的部门化及其对司法独立的侵害中国司法体系不仅受到行政区划分割，而且同时又受到了来自行业部门分割的威胁。如林业、农垦、铁路系统法院、检察院、公安局的设立，后者与该系统的行政部门及企业结成利益共同体。这实际上是各利益部门“私设公堂”。以铁路运输法院为例，其是国家设在铁路运输部门的审判机关，代表国家行使审判权，对外宣称为专门法院。最初成立于1954年，于1957年撤销；但1980年又重设，1982年开始行使审判权。1987年撤销了铁路运输高级法院及全国铁路运输检察院，但是下级法院仍然存在。根据1990年最高人民法院颁布的“关于铁路运输法院对经济纠纷案件管辖范围的规定”[9]，与铁路有关的几乎一切刑事、民事、经济纠纷案件，由铁路法院审理。同时，铁路法院虽然受当地省级法院的业务指导，但从行政角度看，却隶属于各地铁路局，从人事、财政的角度看，均由铁路局决定和承担，完全就是铁路局下属的一个部门。在铁路司法权行使中，企业监督代替人大监督。每年地方法院院长都要向同级人大汇报工作，但铁路运输法院则变成了向地方铁路局汇报工作，地方铁路局的评价指标和方法实际成为铁路运输司法机关工作基本指向。换句话说，其实质是隶属于铁路行政权之下，附设于铁路运输企业中的司法机关。其设置既没明确的法律规定，其司法权也没有法律的明确授权；同时，也违背了宪法第126条规定的“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的原则。按照这样的道理，我们每一个公民可以质问：与我有关的纠纷能不能由我来私设公堂进行审理？从其实施结果来看，在该体制下，铁路法院、检察院工作人员职业身份不是政法编制，其编制基本是企业自行解决的企业编制，部分法官身份是企业、事业单位聘用（合同）干部。经费也来自于企业，由企业根据其效益情况向该法院拨付经费。铁路运输司法机关法官、检察官生存利益与铁路运输企业效益挂钩。而由铁路运输司法机构管辖的案件都与“铁路运输有关”的刑事和民事经济案件，其当事人必有一方铁路运输企业或相关当事人，或者与铁路相关部门或企业有利害关系。由于其司法机构在体制上已经丧失了独立性，也就难以保证公正的裁决。吉林省高级人民法院院长张文显指出：“由于这些法院人财物均由部门或企业管理，干部也主要由部门和企业派出，有些法院院长同时是企业领导班子成员，这就难免滋生部门保护主义和企业本位主义。”当这些法院审理其所属部门或企业为一方当事人的案件时，或者这些部门或企业与案件有利害关系时，就很难保证公正裁决。“即使做到了公正裁决，也难免受到另一方当事人的合理质疑，损害法院的公信力。”[10]比较典型的案例有：“1291次列车乘客曹大和遭捆绑死亡案”（2008年9月24）[11]和“天津铁路法院审理王宇被诬袭警案件”（2008年5月4日）[12]。。
3.1.2权力机关个案监督，分享司法权前面讲过，中国的司法独立与西方根植于三权分立理念的司法独立有着本质区别。中国的政治性质决定了国家权力统一由人民代表大会及其常务委员会行使，中国的司法独立侧重的仅仅是立法权下的审判、检察、行政之三种权力相互配合和制约。即司法从根本上说不能独立于人大，只能独立于行政权。在法律上，司法是人大之下行政之外的司法，是国家设在各地的司法；在实践中，司法则成了人大之下行政之内的司法，是由各地方人大产生并对地方权力机关负责的司法，是一个人、财、物均依赖于地方行政的司法。而“司法对人大负责、受人大监督”就往往成为人大干涉司法个案、分享司法权的依据。据有关研究显示[13]，人大对司法机关具体个案实施监督从上个世纪八十年代后期开始发展起来，人大最早介入法院审判的监督案例是1984年全国人大常委会对辽宁省台安县“三律师案”的监督。1988年八届全国人大设立内务司法委员会，90年代初地方人大也开始设立对应机构。到90年代中期地方人大广泛展开个案监督。从人大对个案进行监督的实施来看，长期从事人大监督研究的中国政法大学教授蔡定剑（已故）指出：目前人大的个案监督有以下几个特点：第一，人大个案监督普遍存在；第二，个案监督在市级和县级人大更为普遍，而省级人大则相对少一些，下级人大比上级人大监督的积极性更强，监督的案件也要多一些；第三，全国各地人大开展个案监督的工作并不平衡。地方人大是否监督案件，监督多少案件，很大程度上取决于人大常务委员会领导对某案的认识和常委会领导权威的强弱，也与具体从事监督的机构如内务司法委员会或法制工作部门的认识和力量的强弱等因素有关[14]。受案标准不确定，所监督的案件具有很大的随意性[15]。自人大展开个案监督开始，国内就围绕着人大的个案监督权展开了争论。1999年，为了加强及规范个案监督，全国人大内务司法委员会向全国人大常委会提交了“关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的决定（草案）”的议案，该法律议案经过两次常委会会议审议，因引起广泛争议（人大监督与司法审判程序的争议）而中止审议。这是全国人大常委会根据《立法法》的规定，第一次将一个法律议案变成废案[16]。实际上，个案监督既没有明确的法律制度依据，又有违司法独立的原则。与司法独立理念并存的另一个概念是司法约束。也就是说，当司法独立时，其独立的权力行使应该承担的责任，并受到与权力对应的责任的约束。但这个司法约束并不就等同于接受人大这个权力机关的个案监督。司法独立意味着司法有自己的逻辑和理念，有自己的独特的推理模式和程序，有自己与众不同的运作方式和规律。具体的司法活动只能臣服于“法律”和“良知”，除此之外不应该受到任何其他外在的逻辑和理念的干涉。因此，作为权力机关的人大的司法监督，也只能以法官不能够或不愿意忠实地适用法律或者违反良知为理由；而不能以法官的行为冒犯了某个机构或个人，或者法官的裁判受到公众的批评为理由，而使约束机制便介入其中。尤其是，对司法的约束（监督）机制的启动不能以法官对特定案件的裁判为理由。法官在裁判具体案件过程中不受任何干涉。对人大监督职能应该限制在开会期间通过审查法院的年度报告、质询法院院长以及审议法院预算行使对法院的监督权，以及对法官的法律性质的监督权。在如果法官在特定案件裁判中的具体行为（不包括裁判结果）有违法律和良知，自应由上诉机制启动予以纠正；如果法官的一贯表现表明他不具备法官的条件，或者存在某种需要惩戒的问题，则启动免职程序或惩戒程序。否则，个案干预只能使立法机关职能发生暗转，由立法机构变成为司法机构。而现在的情况恰恰是，代表们在会议期间没有或无从通过充分的质询等程序对法院进行监督，另一方面，对于个别案件的处理，某些地方人大却通过非规范化的方式进行干预。也就是说，将监督司法变为干涉司法，将监督权转化为分享司法权。
3.1.3党委机关干涉司法中国是中国共产党领导一切的国家。法院的设置与行政机关相对应，党的机关的设置也是与行政机关的设置相对应的。并且，行政机关受到同级别的党委机关领导。由此，就必然存在将法院视为政府领导下的一个专门负责审判活动的职能部门的倾向，相应，也就存在被视为党委领导下的一个专门负责审判活动的职能部门的结果。同时，党委还专门设置了政法委这个机构直接领导广义的司法部门。司法独立不仅受到行政权力的干涉，也受到了政党权力的干涉。长期以来，法律和法院被当作是完成政治任务、实现政治目的的“工具”。这种“工具主义”的观念正是法律和法院未能获得应有尊荣、司法难以从制度上实现真正独立的根源所在。关于党委政法委对司法独立的干预及其危害，本文还以专门章节来讲述。
3.2司法的内部独立问题内部独立是指司法系统内部作出裁判的法官、法官合议体之间以及它们所属机构之间的相互独立。司法与立法、行政存在根本的区别，它应该有着自己特有的属性和相应的活动方式及管理体制。但是我们国家的司法体制长期以来由于种种历史原因以及政治经济因素，司法的特殊属性尚未被人们所普遍认同，法院的司法审判工作按照行政化模式构建和运作，带有浓厚的行政色彩。法院的行政化活动方式与管理体制根深蒂固，对司法独立造成了很大影响[17]。具体而言，现行的审批案件制度、审判委员会制度和上下级法院之间案件请示汇报与指导制度等等，基本上都是依据行政运作机理进行权力配置的。法官、检察官在办理案件过程中往往需要向院长、庭长或检察长、科（处）长请示汇报，重大、疑难或复杂案件，则由院长、检察长提交审判委员会或检察委员会讨论决定；同时，上级法院对下级法院具体案件审理过程实施干预以及错案追究制度。审判委员会是人民法院内部对审判工作实行集体领导的组织形式。是中国制度的一个重大特色，而无论是大陆法系还是英美法系，其审判组织内部都并不设置审委会。《人民法院组织法》第11条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大或疑难案件和其他有关审判工作的问题。”审判委员会的会议由法院院长主持，成员由院长1人，副院长、庭长、资深审判员若干人组成。组成人数是单数。从组织机构来讲，审判委员会是作为审判业务机构设置的，可是其成员却又享受行政职务待遇，与其职务级别相连接；同时，外行现象广泛存在，又缺乏具体办事机构。从程序来讲，审判委员会讨论案件是秘密的，同时又和诉讼程序不同，并不听取当事人陈述和辩论，只听取案件承办人汇报，与公开审判和直接审理原则相悖；其讨论案件时审理者是合议庭或独任审判员，判决者却是审判委员会，造成审理权和裁判权分割；当出现错案时，又因其是所谓集体领导制，集体承担责任往往等同于无人承担责任。上述情况表明，我国司法机关在依法独立行使职权过程中实行的是集体领导制度，通过少数服从多数、集体决策方式强化对法官个人的控制。司法独立的真正含义是指人民法院、人民检察院独立行使审判权或检察权；审判权、检察权主要针对法院、检察院整体而言，具有明显的集体权力性质，法官和检察官个人其实是不独立的。4.党权对司法的掌控机制——政法委体制的运行机制及其对人权侵害案例分析从上面关于中国司法独立的特征分析可以看出，中国虽然在宪法中承认了司法独立的原则，但无论是对司法独立的本源理解，还是对司法独立的实践落实，与国际社会主流做法都有着原则性的区别。其司法独立只能说是中国式的司法独立，在体制上打上了明显的政治制度烙印。本部分拟集中围绕党权对司法独立的干预的体制形式——政法委体制展开分析，对其干预司法、妨碍司法独立的机能过程，及其在人权侵犯方面的危害进行阐述。
4.1政法委的职能和组织构造政法委全称中国共产党党委政法委员会。它既是政法部门,又是党委的重要职能部门。1980年中央政法委正式成立，但1987年党的十三大决定推进政治体制改革，提出“政治体制改革的关键首先是党政。司法独立既是实现司法公正的前提，同时也是权力分立和政治民主的制度要求。但是，在中国，由于特殊的党权高于一切以及威权主义政治体制，司法不仅在政治制度上无法确立独立地位，而且在司法实践上也无法保障独立行使职能。本文以推动中国司法独立为使命，首先在阐明司法独立的政治与法律含义基础上，对中国司法独立的体制障碍进行揭示；并通过个案案例，着重对党权通过政法委干预司法独立的机制、对司法公正的危害、以及对人权的侵犯状况进行剖析；进而对中国司法独立的路径进行展望。在个案案例选择上，主要选取的是政法委的执法监督危害法治和司法独立的案例。同时，选取的案例，侧重比较轰动，公众比较关注，并且确实执法监督造成危害，并形成定论的案件。而事实上，很多以政府为一方，以民众为另一方的官民间的司法案例，既不会被媒体披露，更不会允许外人染指，这样的案例无从入手。这也造成了本文案例的局限性，也就是说单纯本文的案例，也并不能全方位揭示执法监督对法治和司法独立的侵蚀并造成人权侵犯的事实，只能揭示出冰山的一角。在案件调查方法上，本文基本采取引用媒体报道的方式，并将相关报道出处附注。（5）政法委存在的合法性问题法治社会最基本的准则，是任何机关所执掌的国家权力，都必须经过宪法和法律的授权。没有得到法律授权或认可的机关是违宪的伪机关。但是，宪法没有授予任何机关对司法机关和司法工作进行领导和干预的权力。各地政法委是地方党委领导政法工作的机构，而不是国家审判机关，也不具有宪法与法律赋予公、检、法任何一个机关的具体办案权力。其次，中共的“党章”关于政党组织及其职权的规定中，也既没有政法委的组织名称，更没有其职权范围的规定。党章只规定了三种内部组织，一是中央委员会及各级党委，二是中央军事委员会。三是中央及各级纪律检查委员会。中共内部并没有设置各种直接领导某一领域的专门机关。这也是中共《党章》所言“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”[26]的体现。前些年中共中央曾一度设立金融工委和企业工委，这两个直接领导干预国企改革的政党机构，后来机构改革中被撤销并入新的国务院机构。目前设立政法委员会领导政法工作的依据，仅仅是中共自己发出的文件，或者说是中共的执政地位所决定的。但是，在依法治国的背景下，一切执政活动都必须符合法律规定，而设立政法委的法律依据显然不足。有关中国共产党领导地位的说明，仅见之于《宪法》序言中的一部分。至于党在司法领域内如何领导，不但《宪法》中没有原则性说明，就是一般实体法和程序法也没有明确的条款规定。目前政法委就成为了中共党内直接凌驾于国家权力机关之上的专门组织。
4.2政法委干预司法、妨碍司法独立的渠道分析政法委至少有如下几种公开方式对政法工作加以领导和干预：（1）政法委发出的各类政法文件熟悉中共党史的人不难了解，中国共产党素来擅长以文件治国，每年中共中央都要向全国各级党政军群部门发出大量文件，这些文件反应了执政党最新的执政理念，也构成了中国在一段时期内某个领域内施行的基本政策。在事关国计民生的司法工作领域，同样如此。而中央政法委则承担了大部分政法方面的起草和下发工作。这些文件，有一部分通过中央办公厅转发，成为正式的中共中央文件，具有了最高权威；大部分则是通过各级政法委系统逐级下达，根据密级不同传达到不同级别。同时，由于政法委工作的特殊性，这些文件难免要涉及到各类法律问题，这时，文件中的“政策”也就拥有了一定的法律效力（如中央政法委1996年曾发文规定[27]，公安机关对政协委员实施刑事拘留必须事前通报，情况紧急的才可事后通报）。（2）一年一度的全国政法工作会议自1980年代以来，中央政法委逐渐形成了每年召开一次全国政法工作会议的惯例，目前已经常态化、制度化。全国政法会议一般在年末举行，全国各省、自治区、直辖市以及新疆生产建设兵团的政法委、公、检、法、司等部门负责人出席会议。会议的一般程序是总结前一年的政法工作，并部署来年的政法工作。会议期间，党的总书记也要接见参会代表，并做“重要讲话”，以示会议规格之高。当来年政法工作的重点确定之后，参会代表们便返回各地，召开全省（市、自治区）政法工作会议，以此类推，直到区县一级的政法工作会议。召开这些会议，执政党的目的在于统一政法各部门对今后一个时期（至少一年内）政法工作的认识。每年一度的全国政法会议，政法委书记的工作报告抑或“重要讲话”总是根据党中央最新的指示精神，围绕来年的工作重点，对全局性、总体性工作做出部署。但是，政法工作会议本身规格之高，本身就显示了中央政法委的权威——其实质，是执政党中央在政法工作中的发言权。（3）政法工作的思想领导——社会主义法治理念教育中国共产党是一个有着鲜明意识形态的政党。在政法领域内，执政党更是牢牢把握着司法价值观的主流，并将之体现为“思想领导”。目前还在进行的社会主义法治理念教育就是一例。近年来，西方法学思想影响越来越大，这是作为领导核心的中国共产党及其政法委所不能听之任之的，“对其中（西方法学理论）的一些错误观点甚至反马克思的意识形态必须保持高度警惕。如有的对一些西方法律术语生搬硬套，给执法指导思想和执法工作带来了混乱；有的片面崇尚西方法律思想和制度，主张临摹西方法治，简单的与西方制度接轨；有的从西方‘三权分立’‘政治中立’的角度出发，对中国的司法制度评头论足……要在多元化思想激荡中明辨是非，消除各种错误思想对政法干警的消极影响，就必须用马克思主义在政法意识形态领域的主导地位，坚持指导思想的一元化，用正确的法治理念统一干警的执法思想。”[28]在“教育”中，中央和各级政法委开展各种活动，将“社会主义法治理念”概括为”依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”[29]五个方面，要求全国各级政法工作人员牢牢记住、自觉践行“社会主义法治理念”。（4）政法委协管政法干部关于政法委协管干部，中央早有规定。协助同级党委和组织部管理政法部门干部，成为政法委的职能之一。在协管干部职能上，比较典型的例子是2009年5月安徽省委组织部、省委政法委、省编办、省财政厅联合出台的“关于加强县级党委政法委建设的若干意见”[30]（皖政法[2009]19号）。在干部协管，该意见明确规定，县级党委组织部门要加强与政法委的沟通，支持政法委切实履行好协管政法部门领导班子和领导干部的职能。对县级党委政法委协助管理的政法部门领导干部的任免调动，按照干部管理权限，由县级党委组织部会同上一级政法部门和同级党委政法委，共同考察提出任免意见。根据政法部门工作需要及干部状况，政法委也可直接向组织部或有关部门提出任免、调动的建议。政法部门领导班子后备干部名单，在报县级党委组织部的同时，抄报同级党委政法委和上一级政法部门党组(党委)。考核县级政法部门领导班子和领导干部时，应听取县级党委政法委的意见。该意见将政法委协管政法部门领导干部制度化、规范化，界定了政法委在干部协管上的职能作用，被称为落实干部协管工作上的一次突破，在全国的样本意义不容忽视。（5）执法监督执法监督是目前基层政法委员会的最重要工作，也是外界对政法委诟病最多的具体工作。最典型的是由政法委主持召开专门的会议就具体案件协调公检法三机关。以县一级的政法委协调案件的范围为例，包括：县委和上级政法委交办的督察协调或牵头督办的案件；群众反映执法不公、有重大影响的案件；公检法机关有争议的需要政法委协调处理的重大、疑难案件。政法委通过召开协调会，形成会议纪要。通过政法委的协调所达成的结果往往不是基于对事实的认定一致，而是由于政治权威的运作。虽然政法委的协调结果，如会议纪要，不能作为判案的依据，但实践中司法机关是不能违背这种纪要所确定的对案件处理的决定的[31]。
4.3关于干预司法独立的主要渠道—执法监督的分析上世纪90年代中期，针对社会各界要求司法公正的呼声日益高涨的形势，中央政法委试图通过强化政法委的执法监督权等手段来解决执法不严、监督不力和司法腐败等问题。1998年，随着中央政法委“关于加强党委政法委执法监督工作的意见”的贯彻实施，政法委的执法监督工作逐渐成为各级政法委的一项基本职能和重要工作内容[32]。政法委各项职能中与执法监督相关的是，支持和督促政法各部门依法行使职权，协调政法各部门的关系，协调重大业务问题和有争议的重大疑难案件。政法委对政法工作的执法监督具体表现在对执法人员及执法行为的监督上，内容包括思想政治监督、组织监督、群众监督和舆论监督四大部分。在实践中主要通过以下措施得到落实:一是执法监督检查、专项调查制度。执法监督检查针对的是每年或某个时期确定的执法工作重点和执法中存在的多发性问题；专项调查的对象则是群众反映强烈的问题或在执法检查中发现的突出问题或普遍性问题。二是执法责任制。即把执法监督情况纳入政法领导干部政绩考核，对因监督管理不力，发生重大违法违纪问题的责任人，追究其相应责任。三是案件督办、协调制度。政法委督办、协调的案件主要是有重大社会影响和群众反映强烈的案件，包括涉法上访和久拖不决的案件、党政领导和上级政法委批转的案件以及政法部门之间有争议且确需政法委协调的重大疑难案件等。督办案件是各级政法委常用的执法监督措施之一。政法委主要协调以下案件：本区域内影响重大的案件；公、检、法争议很大的案件；政法部门互相推诿、群众告状无门的案件。第一类案件主要是督查；第二类通过协调，统一认识，但在重大分歧情况下，不作出决定性意见，由主办单位请示上级业务部门；第三类依法协调，确定案件受理单位[33]。近年来，随着维权及其他官民对立案件的增多，针对此类案件，政法委统一协调公检法三机关、统一定调的案例逐渐增多。如福建三网民案件。协调案件主要通过两种方式：召开专门的会议；接待群众信访，然后向公检法机关反映督促问题的解决。协调案件大致的程序是:公检法向政法委提交有分歧的案件，主要是证据不足或认识上(逮捕与不逮捕)有分歧的案件；政法委通过调查案件，召开协调会，提出初步意见，并形成会议纪要下发各部门，但是纪要不能作为判案的依据，只能作为参考；而且各部门如有不同意见，仍可以向自己的上级反映（政法委有时也指定某部门向其上级反映）。事实上，在实际操作过程中，由于要求协调的往往由一个单位首先提出，另一个单位往往并不大乐意协调，通过政法委员会的协调往往会得到双方都必须接受的结果，而这种结果往往不是基于对事实的认定的一致，而是由于政治权威的运作，特别是有政法委书记参加的协调会都会得到比较好的处理[34]。当然，在具体的协调过程中，政法委本身的权威往往并不是很灵，由于另一方并不是很乐意协调，因此往往会采取各种措施规避政法委的协调:或者会绕开政法委直接向上级部门请示；或者先请示党委主要领导，定好了调子，让政法委照指示行事；还有些时候自行处理，实际上，在某个具体案件中，哪种力量将起支配作用，这在很大程度上必定取决于将因此得以推进或损害的诸多社会利益的相对重要性或相对价值。案件协调的过程，就是各种利益衡量在司法场域博弈的过程[35]。从根本上讲,案件协调更多的是政治上的需要:整个案件协调的过程是以政治化为导向,按照政治制度逻辑运作而不是司法制度逻辑运作的模式进行的。政法委员会协调的一个重要理由是法律和政策有时并不一致，法律不能实现有效的社会效果。他们认为：从执行法律与执政党的路线、方针、政策这两者的关系上看，尽管从理论上讲两者的目标宗旨是一致的，是不矛盾的，但在实际工作中，在某些地方、某些部门、某些具体案件的处理上，有时往往难以一致起来,容易发生执行中的偏差，出现单纯办案、孤立办案、忽视办案的社会效果的倾向。而通过政法委的协调,可以实现两者关系的有机结合，最大限度地体现办案的社会效果。这种社会效果在当前中国的情况下是以社会稳定为根本指向的。这与我们通常理解司法过程的性质有所不同，司法往往以社会公正为目的。我们知道，维护社会稳定即秩序仅仅是司法制度的价值之一，而不是全部。在诸多社会利益的衡量中，司法所要实现最基本的社会利益是法律应当统一并且无偏私，而不是社会稳定。在此之下，政法治理过程中政治权威的存在带来了理论和实践上的若干问题。政治处理的方式在一定程度上代替了法院(司法)的角色，表明了对司法权的不信任。政法委员会协调案件的权力在一定程度上代替或者分散了司法权。政法委对具体案件的司法监督和协调办案，实际上是具体参与了关于案件的司法专业领域。这与地方行政机关参与司法审判、人大权力机关个案监督的实质是一致的。仅仅注意了实质正义，忽视了法律的正当程序，无疑违背了整个司法制度的逻辑。政法委员会协调制度的重大缺陷，除对司法权不信任外，还忽略了当事人主要是刑事案件的犯罪嫌疑人应有的接受公平审判的权利。协调案件没有犯罪嫌疑人参加,而是采取的书面“审”的方式。按照司法正当程序来讲，在刑事案件中,只要不是发回重审的都要采取开庭审的方式。只会导致书面“审”(政法协调)决定开庭审(司法审判)的局面。况且，纳入协调范围的协调案件多数都是刑事案件，涉及到犯罪嫌疑人的刑罚的轻重，甚至涉及到人的生命[36]。
4.4政法委执法监督（督办、协调案件）侵犯人权案例
4.4.1案例典型案例一，政法委先定后审促成佘祥林冤案[37]、[38]、[39]佘祥林是湖北省荆州市京山县人。1994年1月20日，佘妻张在玉失踪，其亲属怀疑是被佘杀害。同年4月11日，吕冲村一水塘发现一具女尸，经张的亲属辨认与张在玉的特征相符，公安机关立案侦查。1994年10月，原荆州地区中级人民法院一审判处佘祥林死刑，佘提出上诉。湖北省高院认为此案至少有五大疑点，于1995年1月撤销一审判决，以事实不清、证据不足为由发回重审。此后，案件又经过了补充侦查、起诉、退回补充侦查等一系列曲折环节。直到1996年12月，由于行政区划变更(京山县由荆州市划归荆门市管辖)，京山县政法委将此案报请荆门市政法委协调。1997年10月，荆门市政法委召开了由荆门市法院和检察院、京山县政法委和有关单位负责人参加的协调会议。按政法委协调会议的意见，就是要将案件从荆门中院降格到基层法院处理，要求京山县法院”一审拉满”，也就是判15年，中院二审维持原判。会议最后决定：此案由京山县检察院向京山县法院提起公诉，因为省高院提出的问题中至今有3个无法查清，对佘祥林判处有期徒刑。1998年6月，京山县法院以故意杀人罪判处佘有期徒刑15年，同年9月，荆门市中级法院裁定驳回上诉，维持原判。但张在玉失踪11年后，2005年3月27日阴错阳差又回到家中。2005年4月13日，湖北省京山县法院重审此案，宣告佘祥林无罪。佘祥林冤案的造成，有多重原因，但其中政法委对最终的判决结果起到了决定性的作用:该案的处理结果是经过当地市、县两级政法委组织有关办案单位、办案人员协调，并有明确处理意见后，由两级法院作出的判决。这种近似于“审者不判，判者不审”的做法，违背了刑事诉讼法中“无罪推定”的基本原则，导致该起冤案的发生。分析政法委在佘祥林案件中发挥的作用，可以发现政法委的预设功能和实践功能发生了一定程度的背离:政法委在执法监督方面的预设功能主要是协调，包括协调办理案件各部门之间的关系和协调有争议的重大疑难案件。在重大疑难案件的协调会议上，政法委应该是充当一个主持者的角色，不参与公、检、法各办案部门对案件的具体讨论，他要做的是使各方心平气和地坐在一起讨论案件，维持会议秩序并保证案件讨论的有序进行。这一角色设定是由政法委的法律“外行人”地位所决定的。但在佘祥林案件中，政法委实际上发挥的作用已远远突破“协调”的预设功能:政法委出于平息民愤、尽快解决案件等诸多考虑，没有听取法院作为专门司法机关的专业意见而作出的会议精神，对审判结果起到了实质性的决定作用。另外，在诉讼程序上，把依法应由中级法院管辖的案件改为基层法院管辖，这样做的目的，就是要使第二审不必再报送省高级法院，而由荆门市中院作出终审判决，明显属于故意规避法律；在尚未交付法院审判前，就由政法委“内定”一审要对佘祥林判刑15年，进一步要求中院二审必须维持原判。这是典型的“先定后审”，违背了刑事诉讼法明确规定的司法独立和公开审判等各项基本原则。而且当明确为冤案时，政法委又不承担责任，而由在形式上行使判决权的法院充当替罪羊。典型案例二，吴向明案：地方政法委抗拒上级法院的判决[40]、[41]、[42]吴向明案是一起轰动山西河津的案件。吴向明，河津市公安局副局长。在1999年6月15日被抓，2000年6月，被河津法院认定在担任清涧派出所所长期间贪污公款4万元，并作出判3年缓4年的一审判决。当年12月，运城中院终审判决吴向明无罪。运城中院作出终审无罪判决并获释之后，吴向明要求恢复党籍和工作。在奔走了一年半却毫无结果的情况下，吴向明与河津某领导发生了争吵，并拍了桌子。2002年7月10日，河津市委常委家属院中出现了一包硝胺炸药。吴向明被列为有重大作案嫌疑的怀疑对象。同年8月3日，河津检察院对吴向明以妨害作证罪作出批捕。河津市检察院于2002年11月以上述罪名及贪污罪对吴向明提起公诉。2003年1月，进行了公开宣判，判决书中只提到了涉及4万元公款的贪污罪，刑期10年。但当判决书送达吴时，贪污罪的刑期变成了12年。同一宗案件的前后两次判决，刑期出现了巨大变化，另外新增妨害作证罪，刑期1年，两罪并罚，执行12年半。吴向明不服，再次上诉。2003年7月，运城中院裁定撤销河津法院的判决，认为河津法院判决书主文与公开宣判内容不同，且增加了罪名和刑期，严重违反诉讼程序，可能影响到本案的公正审理。2003年10月，河津法院经过重审，维持原判。2004年4月19日，运城中院再次作出终审判决，认为河津法院认定事实不清，证据不足，判决吴向明无罪。2006年8月25日，吴向明向运城法院提出国家赔偿申请。同月，河津市政法委向运城中院递交报告称，不能接受运城中院审判结果，要求对吴进行再查再诉。河津政法委递交给运城中院的函告称：政法委代表河津法院、检察院，就吴向明赔偿诉求一事表示，“我们是不会受理也不可能受理的”。与此同时，河津政法委居然还就运城中院召开吴向明国家赔偿案听证会作出三点答复：1.河津市法、检两院是不会派人参加听证会的；2.若运城中院作出赔偿决定，河津市有关方面是不会也不可能盲目接受和执行的；3.我们将采取有关应对措施，确保此案的最后澄清和公正裁决。吴向明案经过二审法院的终审，他在法律上已经属于无罪。受理受害人国家赔偿请求，国家法律有明确规定，相关机关必须受理；运城中院是上级法院，其履行法律职务行为，下级机关必须遵从和执行，如果对上级机关的决定不服，完全可以通过法律途径来解决。但河津市公诉机关不服此判决而采取的应对措施当中，并不包含按照正常程序选择抗诉一项。河津政法委既粗暴地拒绝当事人的申请，蔑视当事人的公民权利，又公然对上级法院的决定拒绝执行，凌驾于法律之上。典型案例三，红头文件干预司法[43]2006年7月，福泉人蒲开华、刘兴友和浙江商人黄某合伙在贵州省福泉市采矿。事后，双方发生纠纷。蒲开华、刘兴友经福泉市人民法院一审，因诈骗罪获刑逾十年，随后二被告不服提出上诉。黔南州中级法院二审以“事实不清、证据不足”，于2008年8月18日终审裁定，撤销一审判决，发回重审，并由福泉市人民法院建议市检察院撤回起诉。从法律来说，终审判决具有终局性，以其确定力、拘束力和执行力而显示司法的权威和公信力，但该案并未就此结束。2008年8月29日，福泉市政府以“红头文件”的形式（文号为“福府呈200867号”，文件名称为“福泉市人民政府关于福泉市人民法院一审受理的蒲开华、刘兴友诈骗一案不宜作撤诉处理的请示”，由福泉市政府呈给黔南州政府），请求州政府给予关注，帮助协调妥善处理此案。文件称，“我们认为本案事关重大，特向州委请示。”并称“市四大班子听取了市委政法委的集体汇报，市委政法委对此案的认识是统一的，对蒲、刘二被告作有罪认定的态度是坚决的。四家班子领导听取汇报后也认为，本案事实清楚，证据充分，定性准确，量刑适当，不宜由检察院撤回起诉作无罪处理。”2008年11月10日，福泉市法院对此案再审，判定蒲开华、刘兴友分别犯合同诈骗罪，刑期与之前一样，只是诈骗金额由之前的277.3万元，变为330万元。一起已经终审裁定“建议检察院撤诉”的案件，因为委政法委的“认定有罪”，而进入一个奇怪的程序，由党政部门借助红头文件对司法裁判进行了干预。典型案例四，政法委协调办案酿冤狱[44]、[45]：2005年9月2日凌晨5时许，巢湖市居巢区农民刘之华被伤害致死。居巢区公安分局在取证中，不是深入调查，而是偏听偏信，错误拘捕张虎、张峰、焦华、王浩等4名青少年学生。2005年10月8日，居巢区公安分局提请检察机关对王浩等4人批准逮捕。居巢区检察院认为，该案证据之间矛盾较多，不能形成证据链，不批准逮捕。巢湖市公安局和居巢区公安分局分别向市、区两级政法委汇报，请求协调批捕。目的是为了争取办案时间，防止被害人家属上访。巢湖市政法委偏听偏信，不顾检察机关提出的疑点，否定了检察机关不批捕的决定，强力“协调”维持公安机关的请求。2005年10月21日，居巢区检察院违心地撤销了原不批捕决定，并于当日批准逮捕。4人因被刑讯逼供受尽折磨，被关押3个多月，直到2006年1月19日至22日真凶被抓获才重获自由。回顾案件经过，可以看出：警方刑讯逼供，偏听偏信造成了冤案的根源；而政法委荒唐的“协调”助纣为虐，则促成了“铁冤案”。公安机关和检察机关之间，本来就有相互制约、良性监督的关系，这是保证办案客观公正的条件。在本案中，巢湖市居巢区检察院开始完全起到了制约和监督作用，果断作出了不批准逮捕的决定。令人遗憾的是，巢湖市政法委半路“插这一脚”，使检察机关最终没能抵抗住高压。典型案例五：政法委协调下基层法院否定上级法院生效判决[46]、[47]这个案件的梗概是：2005年，鄂尔多斯市达拉特旗亚金矽砂公司因为经营困难决定股改，根据股东大会决议，由有能力的内部股东收购其他职工分散持有的股权进行集中经营。据此，该公司股东之一的郝辛卯自己筹得部分款项，并通过朋友介绍，向当地的王某等人借款900多万元，收购了大部分职工股权。
司法独立既是实现司法公正的前提，同时也是权力分立和政治民主的制度要求。但是，在中国，由于特殊的党权高于一切以及威权主义政治体制，司法不仅在政治制度上无法确立独立地位，而且在司法实践上也无法保障独立行使职能。本文以推动中国司法独立为使命，首先在阐明司法独立的政治与法律含义基础上，对中国司法独立的体制障碍进行揭示；并通过个案案例，着重对党权通过政法委干预司法独立的机制、对司法公正的危害、以及对人权的侵犯状况进行剖析；进而对中国司法独立的路径进行展望。在个案案例选择上，主要选取的是政法委的执法监督危害法治和司法独立的案例。同时，选取的案例，侧重比较轰动，公众比较关注，并且确实执法监督造成危害，并形成定论的案件。而事实上，很多以政府为一方，以民众为另一方的官民间的司法案例，既不会被媒体披露，更不会允许外人染指，这样的案例无从入手。这也造成了本文案例的局限性，也就是说单纯本文的案例，也并不能全方位揭示执法监督对法治和司法独立的侵蚀并造成人权侵犯的事实，只能揭示出冰山的一角。在案件调查方法上，本文基本采取引用媒体报道的方式，并将相关报道出处附注。4.5政法委体制对法治和司法独立的危害（1）公器私用，从制度上建立了党对司法部门的领导，党权大于法的局面中共中央及各级地方党委不仅要向同级政府的公安、检察与法院三大机关派出“党组”，以实现在内部领导公检法以外，而且在同级地方党委内部设有“政法委员会”，以统管同级的公检法机关。这样就在原有根据宪法所设立的政治体制之外插入了附加的体制，将党的体制和宪政体制牢牢地复合在一起。政法委既是党委的重要职能部门，又成为实际意义上的政法部门。当对案件的处理，包括审讯，在公检法机关内部发生重大分歧时，由该委员会拍板定案；或由该委员会直接上报同级地方党委决处。司法独立要求司法权独立，同时，司法部门与其他部门之间的权力平等。而由于政法委的存在，就产生了无论是权威还是人事上都高于司法部门的部门。公安、检察、法院也就因此由国家权力机关变为中共一党的职能机关和办事机关，其作为宪政下的国家权力机关的应有独立功能，被削弱和抵消。（2）确保了政治高于法，政策高于法的原则。2007年12月“三个至上”提出，接着全国司法界展开了“大学习，大讨论”活动，核心内容就是贯彻“三个至上”学说，由此在政治上确立和确保了“党的事业至上”成为司法领域中的至高政治原则。“三个至上”——党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上的并立，一方面表明了三者并非一致，也并非同一，另一方面表明了当党的事业、人民利益以及宪法法律是具有不同内容、相互区别时，我们必须给出一个顺序，要对于三者的效力位阶作出安排。那么，法官处理案件时，也需要对于上述三者进行考察，当三者统一时，应依据宪法和法律作出判决；当三者有矛盾时，应将人民利益置于宪法法律之上，将党的事业置于人民利益和宪法法律之上。也就是说，在效力位阶上，党的事业最高，人民利益次之，宪法法律再次之。直接阻碍了司法独立中的法官政治中立原则。（3）执法监督直接妨碍司法独立司法独立的一个重要内容是裁判（审判）独立，即司法机构中的法官的判决必须根据法律及事实作出判断，不受任何外在干预和影响；在司法事务的实践方面，不受行政或其他部门的干预，以内部有效运作来实践制度上的独立。也就是说，司法依据自己的独特的逻辑、程序和理念而运行。但政法委的执法监督中最主要的形式——督办和协调案件，使政法委直接参与了具体的司法专业领域，既违反了司法专业化原则，又不符合程序法制原则。当某个案件被纳入协调范畴时，法官进行司法裁判的依据就不再局限于法律和事实，而是要同时听从党的政治判断和政治协调。（4）形成公安大于检察院和法院的权力关系。无论是从法治出发，还是从司法独立出发，中国司法体制都规定了公安机关、检察院、法院各自独立行使职权，相互配合、相互制约的制衡关系。从理论上讲，这三个机关在权力上应该是平等独立、相互平衡和制约性的。但在实际当中，在三个权力机关之外又设置了属于高一级位阶的党的政法委，对三个职能机关进行统括，同时又基本是由公安局长兼任政法委书记，就变相形成了公安局指导检察院、法院的扭曲和错位的关系。本来从机构和职能设置来讲，公安局是检察院的监督对象，同时，在整个司法流程中，检察院、法院对公安局都将起着制衡作用，但是如果政法委书记兼公安局长的体制，就使得本来作为被监督对象和被制衡机构的公安局，与监督和制衡机构——检察院、法院之间不再是平等的平衡机构，反而成为后者的领导。由于公检法三家占有的社会资源不同,资源之相对多寡直接影响他们的相对权力,资源较多者权力较大。从民间一直流传一句顺口溜“大公安,小法院,可有可无检察院”中也不难看出,在公检法三家关系中,公安向来是处于强势地位,掌握更多的社会资源。由于这种权力的不平衡,使得很多案件不可能完全依靠法律来解决；既然通过法律制度框架不能解决问题,当冲突发生时,通过制度外的政治途径解决就成为可能。（5）形成了公、检、法三家联合办案的流水线式方式，阻断了公、检、法相互独立和相互制衡我国《刑事诉讼法》规定了公检法三机关互相配合、互相制约的原则。但由于政法委制度以及公安权力大于检察院、法院的体制的存在，公检法三家“兄弟机关”在绝大多数刑事案件的实际操作上，只有配合，丧失了制约。业内有一个通俗的比喻：公安机关是做饭的，检察院是送饭的、人民法院是吃饭的。做饭——送饭——吃饭，这一流水线作业形象地说明了中国公检法三家的配合关系。而当办案机关遇到疑难、或敏感、或重大的案件，当公检法三家意见不一致时，就要交由党的政法委来“定夺”。政法委在重大刑事案件办理过程中的协调在公检法三家只有配合、丧失制约方面产生了决定性作用。在政法委的领导和牵头之下，公检法三家就集体协商案件，根本没有了互相之间的监督。司法独立和控审职能的分散，其制度意义除了防止出错之外，更在于出错之后有更大的可能得到纠正。而政法委对于司法独立的干扰所造成的流水线式办案体制，最重要的还不在于造就冤案，因为冤案是任何司法制度都无法彻底规避的。最恶劣的后果在于因为一种不受制约和分割的整体性权力的存在，使冤案一旦造成，就几乎彻底失去了昭雪的可能。（6）确保了利用公检法分立的形式建立党的专制统治无论是党权大于法、党对司法的绝对领导，还是政治至上、政治高于法，都在于确保整个司法体制的政治倾向，即一切以党的利益和事业为重的中心。法制体制所追求的司法公正，都不能妨碍到党的利益和权力。在党国体制中，党处在国家之中心地带，国家要围绕党权的需要运行。现代政治运行的一个重心却是如何通过法治和宪政限制和制约强大的公权力，而保障私权利。中国的公权力的强大，更多体现为党权的强大。无论是党还是政府的一种运行重心都是为了加强和维护党的权力。这样，公权力与私权利之间的制衡，实际上就更多表现为党权力和私权利之间的制衡关系。而上述司法体制方面的政治性，则确保了党权力针对私权利的绝对优势。也就是说，司法体制就成为维护和加强党权的工具。落实到具体司法案件中，当案件双方中一方为党，甚至可以扩大到一方为政府，另一方为私人（公民）时，司法就不再具有公正的，而只会成为保护党，打压私人（公民）的工具。党或公权力对私人（公民）权力的侵犯失去了制衡，（私人）公民权利失去了法律的保护。如现今的颠覆国家政权罪、泄露国家机密罪、诽谤罪等，经常被用于对公权力（党权）的保护和对私权利的打压。从理论上讲，司法独立的宪法原则其目的应该是在于确立制衡国家权力的宪政秩序。其最重要的价值，不是保障法院在两个普通公民之间充当一个公正的裁判者，而是保障法院能够在公民和国家（政党）之间，也能够充当一个公正的裁判者，充当个人自由的保护神。然而在一套表面的公检法分工协助、独立执法的体制背后，政法委凌驾于宪法之上的不受制约的权力如同釜底抽薪，使通过法治对国家权力进行限制这一方向从根本上落空。5.中国司法独立的实现路径展望司法独立，它包含了宪政和民主意义上的司法独立和法治意义上的司法独立，前者指通过司法权与立法权、行政权的制衡以保障自由，后者指以法律为最高治理原则和准绳。因此，实现司法独立，不能仅仅靠司法界内部来解决，要想真正确立司法独立，还要靠建立三权分立的宪政制度。只有真正实现宪政意义上的三权制衡下的司法权独立，司法才能实现外部独立，真正摒弃来自司法外部，包括行政权和立法权，以及党国体制下的党权的干预，建立司法领域独有是秩序和逻辑。5.1对中共政府的建议（1）重新定位权力关系，逐渐实现宪政意义上的司法独立首先，确立立法、行政、司法三权分立并相互制衡的政治体制，保证司法机构的政治中立性。进而，以司法独立为前提，使司法权力成为限制立法权力、行政权力的制度基石，成为保障私人权利和制衡国家权力的工具。其次，重新确立党权与司法权之间的关系，改革政法委体制。关于政法委制度的改革，有三种主张，一是通过人大立法，解决政法委的尴尬地位，明确中共对司法工作的领导形式和领导机构，确保政法委的活动有法可依、名正言顺；二是弱化政法委实权，强化政法委的虚权。从司法工作中将政法委解脱出来，脱离政法委与政法部门的业务联系，加强政法委与政法部门内党组的横向联系，通过开展政法部门党员的工作来确保党对政法工作的思想领导。三是保留中央政法委作为党中央在政法方面的智囊机构，取消地方政法委员会，建立法律内的机制确保公检法司各部门有效运行并互相监督[54]。从本质上讲，政法委是要通过党政合一的方式，实现党对司法的领导和对司法权的控制，实现本党的政治利益。解决问题的唯一出路，就是采取接近于上述第三条途径的方式，取消实质上是作为国家机关的政法委，将其真正地变为党的内部机构，实现真正的党政分开，实现司法独立。（2）针对司法独立的司法体制建设以司法领域的内部司法独立为目标，进行内部司法独立的建设。以法官独立为中心，实现司法领域的去行政化，重新确立司法系统内部的运作机制，实现司法领域的专业化建设及确立相应的保障制度，是司法内部独立的课题重心。5.2民主制衡与公民运动司法独立是一个系统的工程，如同中国民主制度的建设一样，牵一发而动全身；同样，反过来说，要想建立中国的民主制度，同样离不开司法独立的实现，司法独立是实现民主和宪政的条件和保证。抛离其他而单独推进任何一方，都不可能彻底实现其任务。司法独立如同中国民主课题一样，课题庞大而任重道远。期望权势集团及其依附于其上的利益集团放弃手中掌握的司法权力资源，绝不仅仅是精密的学术分析以及纸上谈兵可以应对的。出路取决于民间力量与权贵精英集团的博弈，取决于民间社会能否强大到足以让权贵精英集团妥协退让，普世价值和理念能否普及强大到让权贵集团做出牺牲。（1）公民不服从，将成为中国法治进步的民间道路。司法独立和司法公正的问题表面上是政法委的问题，但事实并不如此简单。如果中国不能通过民主转型建设一个公民社会，那么无论有没有政法委司法独立和司法公正都是水中月和镜中花。1988年5月中央一级取消了政法委员会，1990年4月中共中央发出“关于维护社会稳定加强政法工作的通知”，决定恢复中央政法委员会，这期间中国没有中共政法委这样的机构，司法独立了吗？司法公正了吗？没有。所以，推动中国的司法独立和司法公正就是推动中国实现社会转型的一个重要部分，需要把它放在中国民主转型的大战略中去考虑。怎么推动中国的司法独立和司法公正呢？这就需要中国特色的公民不服从。面对不合理的社会制度，人们只有认清它，反对它，才能寻找一种方式去改变它。公民不服从就是“为了改变法律和政策”其中一种方式。当然，“为了改变法律和政策”的方式有很多，包括暴力革命，也包括政变和军变，但是政变和军变不是民间社会的事情，它虽然能够改变社会，但也未必能达到民间力量的目的，而暴力革命在热兵器时代通常不能运用于社会变革，于是，对广大人民来说，公民不服从其实就是一条最塌实可靠的道路。任何一种败坏的制度，只要人民不服从它，它就无处着力。甘地说：“当人民开始不合作时，非法和不公正的政权就要垮台了”。人民可以全体服从统治者一个时期，也可以部分永远服从统治者，但是，如果要全体人民永远服从统治者，那是不可能的。即便最专制的制度里，也有公民不服从的种子在酝酿着成长，即便最保守的文化里也有公民不服从的精神在孕育，专制统治者想要万岁、万岁、万万岁，这是不可能的。（2）实施公民不服从的可能性和中国特色“邓式改革”在互联网背景下为中国的统治者带来了一道大难题，甚至有中共的省委书记说：互联网是中国共产党建党以来的头等大敌。但是对中国的民间社会来说，互联网不仅部分解决了信息来源和信息公布的问题，而且也部分解决了相互联络和相互动员的问题，它事实上已经成了国内公民运动展现自己力量的一个舞台。互联网使中国公民运动的成功经验以前所未有的方式迅速扩大影响，并得以复制。奥威尔说，只有在英国统治下，有新闻自由，甘地才有机会变成一个传奇般的人物。在其它国家，类似的人只会秘密消失。是的，越封闭的国家公民不服从的成本和代价就越高，甘地式的人物出现的几率就越小。如果没有新闻自由，对于互联网出现以前的专制国家来说，奥威尔说的一点都没有错。而互联网推广以后，奥威尔的话就值得重新思索，虽然像中国这样的专制国家还是没有新闻自由，但是互联网使得新闻自由在一定程度上完成了自我实现，并且可以肯定地说，这种新闻自由的自我实现将在更高的程度上发挥出来。“邓式改革”在全球化背景下不仅为中国人带来了一种新的生活，而且把一系列国际标准引进到中国人的视野中。这里所讲的国际标准不仅包括技术标准和市场标准，也包括人权标准和国际法。从此，中国人就知道了一个重要概念：公民。特别值得一提的是，在引进市场经济之前，中国人所面对的各种契约大部分都是人们与政府的契约，当然，这些契约主要是人们怎样服从政府的契约，而在引进市场经济之后，人们所面对的各种契约主要成了人们相互之间的契约。这样一个重大转变不仅在无形中强化了人们的公民意识，而且强化了人们的规则意识。有了不断强化的公民意识和规则意识，人们也就逐渐对自己“老百姓”的身份产生了质疑，于是，在悄无声息中，人们就要求还原自己的宪法身份——公民，他们逐渐对自己提出了一个社会要求——做一个合格公民；于是，在共产党的防范之外，人们对“人人平等”有了更高的理解——在法律面前人人平等，同时人们对“人人平等”也有了更深的理解——平等公民权利。这是一个全球化和互联网的时代，中国的前进正好一脚踏进了这样的时代。所以考量中国问题，一方面要认定中国是一个专制社会，它具有其他专制社会所共有的特征，虽经改头换面也能找到这些特征；另一方面也要认定这个专制社会所处的时代特征，它必须与世界交流，它难以抵抗互联网新技术的进攻。我们的全球化是有特殊保留的全球化，我们的互联网是被阉割了的互联网，但这并不妨碍用新的眼光考量中国问题。罗尔斯认为：公民不服从的概念要素还要建立在一个坚强的基础上，这个基础就是“公民”和“公民”所生活的制度环境。中国大陆没有完整意义上的公民，只有“中华人民共和国居民身份证”持有者兼资深“不明真相”群众。但是中国大陆有了公民意识，有了“做一个合格公民”的诉求，有了“平等公民权利”的诉求，这就为公民不服从奠定了一个特殊的身份环境和社会环境，公民不服从也就因此有了中国特色的基础。这个基础与罗尔斯讲的基础在表面上略有不同，但实质上是一样的。也就是说，从前的公民不服从是建立在“公民”和“公民”所生活的制度环境这些基础之上的，是在公民身份和社会环境已然确立的前提下开始进行的公民不服从，而中国式的公民不服从则是从要求确立公民身份和要求建立公民社会这样一个诉求下开始的公民不服从。前者是从“公民”开始，后者是从“要求做公民”开始；前者是从“民主社会”开始的，后者是从“要求建设公民社会”开始的。结合中国公民运动发展的实际情况，我们可以发现，公民不服从在中国实际上是有中国特色的。公民不服从在一个法治国家里是是一种为了改变法律和政策的、甘愿承担违法后果的、非暴力的和公开的政治违法行为。而在中国，公民不服从却成了公民以守法的面貌出现，其行为时捍卫现行法律中的那些合理成分。这种公民不服从似乎是和传统意义上的公民不服从完全相反的东西，但相反的只是一种表面现象，其核心内容依然是不与当局者合作。你们贪污腐败，我用你们的法律反对你们的贪污腐败，这就是不合作，这就是一种中国式的公民不服从。中国人民为了反抗专制制度，要求中国政府遵守国际法，尊重联合国文献，并以此表达自己对某些现行恶法不服从的态度。这是中国公民不服从的另一个重要特色，其核心内容依然是不与当局者合作。你们贪污腐败，你们欺压人民，现行法律管不了你们，我们就用国际法和联合国文献来说话，这就是不合作，这就是另一种中国式的公民不服从。人们依据现行法律中那些合理的部分拒绝与统治者的贪污腐败行为合作，同时，人们又以维护普世价值的方式拒绝与统治者专权独断合作，这就是中国特色的公民不服从。（3）通过公民不服从推动中国的司法独立和民主转型人们依据现行法律中那些合理的部分拒绝与统治者的贪污腐败行为合作，同时，人们又以维护普世价值的方式拒绝与统治者专权独断合作，这就是中国特色的公民不服从。这样的公民不服从将会以各种方式改变中国的法律体系，改变中国司法不独立和不公正的状况，也将改变中国社会不民主的状况。努力做一个合格公民；努力走向公民社会，这是中国人民践行公民不服从的两个基础，这两个基础上衍生出来的政治和社会诉求就是：平等公民权利。这样一来，公民不服从就与中国的公民运动实现了接轨，就必然与中国中国人民的司法独立和司法公正的诉求实现了接轨。从努力做一个合格公民开始，努力走向公民社会，以不同的方式积极维护自身合法权益并积极参与公民运动，从而达到平等公民权利的社会目标，这个事情本身就是在推动中国的司法独立和司法公正，这就等于是在中国践行公民不服从的精神。公民社会是以公民权利平等为基础，以自治和开放为特点的多元社会，而公民才是这个世界上最有尊严的人。在公民社会里，多元的政治、经济和文化共同构成多元的社会生活，其中的基本单元是公民的个人生活。公民社会或许没有绝对的平等，也没有绝对的自由，但它可以依靠公民自己的人性的力量使这个社会的秩序更趋向公正，也更符合人性，从而使人类获得更多的自由，从而实现每个人的自身可能实现的最大价值。——————————————————————————–注释[1]罗纳德·德沃金《法律帝国》，中国大百科全书出版社，1996.1[2][2]谭世贵，论司法独立，政法论坛，1997.1[3]魏向明、论司法独立——兼评宪法中规定的审判独立条款，中顾网[4]谭世贵，论司法独立，政法论坛，1997.1[5]日本电子政府综合行政网站http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S22/S22HO059.html[6]吕治平我国司法面临的困境与改革刍议中国论文下载中心http://www.studa.net/sifazhidu/061002/11075027-2.html[7]杨万国，重庆农户索赔案法院判决前接政府“警告函”，新京报，2010年6月28日[8]南方日报评论员、提高司法公信力前提是维护法治常识、南方日报、2010年8月12日陕西国土厅败诉后开会否决法院判决，南方网，2010年7月20日[9]最高人民法院关于印发《关于铁路运输法院对经济纠纷案件管辖范围的规定》的通知、http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/0/47/c95c70730629c78809574d7af9457b3b_0.html[10]王斗斗，铁路林业农垦法院体制不顺运转困难，法制日报，2009.3.5[11]沈颖，列车长捆死精神病人案庭审纪实，南方周末，2009.4.1；沈颖，铁路法院该姓啥？南方周末、2009.6.4[12]蒙远博客、http://blog.sina.com.cn/mingtiandiyicheng杨学林律师、北京律师董前勇在天津法院遭殴打的经过，http://club3.kdnet.net/dispbbs.asp?boardid=1&id=6423700[13]田必耀，监督法与司法监督走向，人大研究，2008.9[14]唐俊，个案监督的“是”与“非”，法制网，2005.11.29ttp://www.china.com.cn/chinese/law/1044493.htm[15]陈其平，地方人大个案监督中存在的问题及其出路，法律教育网，http://www.chinalawedu.com/news/16900/171/2004/10/ma4744993410201400218216_136697.htm[16]蔡定剑，人大个案监督的基本情况，人大研究，2004.3[17]陈卫东、田凌，司法独立理念的内涵及制度构想，北大法律信息网，http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC.asp?Db=art&Gid=335569702[18]赵紫阳，沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次代表大会上的报告，十三大以来重要文献选编、上册，人民出版社1991年版，第36-37页[19]周颖、李文俊、司法视野中的政法委，法制与社会，2007.11[20]同20[21]同20[22]中共中央关于维护社会稳定加强政法工作的通知，十三大以来重要文献选编、中册，人民出版社1991年10月，第998－1006页[23]当然，“执法监督”并没有涵盖政法委的全部职能，如协管政法干部也是政法委领导政法工作的重要体现。但对照若干文件对政法委的职能认定，执法监督可以概括大部。[24]李铭、政府为制度的沿革、现状与改革，爱思想网站，http://www.aisixiang.com/data/20158.html[25]同25[26]
