爱华网杨伟东，国家行政学院法学部教授、博士生导师，国家行政学院政府法治咨询研究中心主任，剑桥大学、伦敦大学访问学者，北京市人民政府等地方政府立法专家委员会委员、行政复议委员会委员。曾参与多部法律法规专家意见稿的拟定、研讨工作，主持、承担多项国家、省部级课题研究，出版多部专著。
建设法治中国，是自党的十五大确立依法治国基本方略以来，习近平总书记代表党中央提出的一个新的法治建设目标。2013年1月，习近平总书记在做好新形势下政法工作的重要指示中，首次提出了建设法治中国的宏伟目标。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确将“推进法治中国建设”确立为我国新时期法治建设的新目标。目标既定，如何推进就成为重要的问题。
把握法治中国的内涵
法治中国是指法治是中国整个国家运行的基础，是从事各项活动的基本准则，是集依法治国、依法执政、依法行政和法治国家、法治政府、法治社会于一体的新要求。
要推进法治中国建设，我们首先要搞清楚法治中国的内涵。只有正确理解法治中国，法治中国建设才能少走弯路，才能推进得更顺利、更有成效。那么，法治中国是什么意思呢？通俗地说，法治中国是指法治是中国整个国家运行的基础，是从事各项活动的基本准则，国家、政府和社会各项事务均在法治框架之下运行。具体而言，法治中国包含下列内容。
第一，法治是治国理政的基本方式。一个国家和社会靠什么运转，是治理国家和社会运行的基本问题。党的十八大明确指出：“法治是治国理政的基本方式。”这是对法治在我国的基本定位，构成了法治中国的核心内容。它表明法治应当是整个国家运转的基础，治理中国的基本方式不是靠某个人的意志和个人的道德修养，而是法治。不可否认，国家和社会的运行、运转离不开个人的意志和道德修养等，但法治是治理国家的基本方式。“基本”两个字确立了法治的地位，这意味着在治理中国的方式中，法治不是次要方式，不是辅助方式，更不是可有可无的方式。
那么，什么是法治？虽然大家对法治有不同的看法，但形成的基本共识是，法治就是规则之治、制度之治，也就是通过大家所认同的规则、制度来治理国家、管理社会、约束自己。邓小平同志曾精辟地阐释了法治的优越性：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”
第二，国家的所有事务和各类主体的活动均要遵守法治。法治中国不是抽象的，它体现于国家的各项事务中，是对各类主体的共同要求。从涉及的事务看，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设都要实现法治化；从参与的主体看，国家、政府、社会和个人都要遵守法律。这意味着法治中国是一个涉及全局的安排，不能局限于某一环节、某一事务；这意味着法治中国是对各类主体的要求，不能局限于某个组织、机构或者个人。党的十八大之后，中央强调要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，正是基于此。一体建设要求，国家要依法治国，目标是建设法治国家；行政机关应当依法行政，目标是建设法治政府；公民、组织要守法，目标是实现法治社会。
第三，法治中国指向保障公民的权利和自由。法治中国的出发点和落脚点，在于保障公民的权利和自由，实现中国的繁荣富强。这关系到法治中国的宗旨和目标。法治中国就是要让人民真正成为国家的主人，使人民的权利切实得到尊重和保障，让每一个人都活得更加幸福、更有尊严。在法治中国中，公民能够更有安全感、幸福感和尊严感。
在明确法治中国的内涵之后，接下来的重任就是落实法治中国的要求，认真做好法治中国的建设工作。实践表明，目标易定，落实艰巨。对法治中国建设而言，更是如此。具体来说，法治中国建设的基本要求包括四个方面：科学立法，严格执法，公正司法，全民守法。下面针对这四个方面，一一加以介绍和分析。
坚持科学立法
过去30多年我国逐步解决了有法可依的问题，在形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系后，目前更为关键的是如何提高立法质量和水平，也就是科学立法的问题。
在我国，要搞好法治，第一步是要为国家、社会和公民立一个好的规则，确立好的制度。这至少包括两方面的要求：一是要有规则、有制度。没有规则、没有制度，就根本谈不上法治。这就是我们常说的要有法可依。二是这些规则和制度是好的规则和制度，是体现人民意志的规则和制度，是管用的规则和制度。这就是学术界所谓的“良法”。我国法治建设已有30多年的历史，如果说过去30多年逐步解决了有法可依的问题，那么在形成了社会主义法律体系之后，目前更为关键的是如何提高立法质量和水平，也就是科学立法的问题。习近平总书记指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。
事实上，有许多生动的事例可以说明法律、规则、制度的好坏。比如2013年年底由全国人大常委会废止的劳动教养制度，虽然历史上曾发挥了积极作用，但已不能适应我国现阶段经济社会发展与公民权利保障的需要，成为不好的制度，因此它的废除深得人心。再往前追溯一点，2003年国务院通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代原来的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，2011年国务院通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》替代原《城市房屋拆迁管理条例》，都因为原有的制度不合理。
当然，也有相当多令人称道的制度安排。比如2013年4月全国人大常委会通过旅游法后，人们用“恼人的购物少了”直观评价这部法律的实施效果，实际表达了对保护旅游者合法权益的立法主旨的赞许。今年3月15日开始实施的新修订的消费者权益保护法，赋予通过网络等远程购物的消费者反悔权，消费者可以7日内无任何理由退货。新出台的特种设备安全法将电梯和大型娱乐设施都纳入其中，修改后的商标法在申请方式上确立了电子申请的法律地位，等等。一年多来，无论是新制定的法律，还是修改后的法律，都明显更贴近人们生活，更符合客观实际需要。
当前，科学立法要求立法工作至少符合下列三方面要求。
第一，科学性。立法是向社会提供规则、供给制度，但规则和制度不是立法机关单纯的主观意志，更不是臆想，而应是一种规律性东西的宣示。因此，立法应当是探求经济和社会发展规律的过程，也是将这些规律转化为制度和规则的过程。
一个国家和社会是否有活力，是否具有发展潜力，关键看这个国家和社会中的人民群众是否能保持活力，能否充分发挥创造力。立法所确立的制度应当有利于发挥公民、组织的积极性、主动性和创造性。立法必须注重保护公民、组织的合法权益，即使所建立的制度需要限制公民的权利和自由，也应保持达到这一目的的最低限度。
改革是当前我国的时代特色，改革发展过程事实上是改变旧体制和旧制度，建立新体制和新制度的过程。立法必须以改革发展为导向，适应改革发展的要求，所确立的制度应力求体现改革发展精神，推进和保障改革发展，不能成为改革发展的阻碍者，建立的制度如不符合改革发展要求，应及时调整和修改。
第二，统一性。在我国，立法是多层级、多主体的。既有中央立法，也有地方立法；既有人大立法，也有行政立法。从主体看，在国家层面，有全国人大及其常委会、国务院、国务院部委和直属机构；在地方层面，有一定层级的地方人大及其常委会、一定层级的人民政府等。从立法表现形式看，有法律、行政法规、地方性法规、规章等。当然，除这些能称为立法的，还有大量由行政机关制定的规范性文件，如县政府针对征地补偿发布的补偿标准，虽不能称为立法，但县政府的确是在制定规则，因而也要遵循制定规则的要求。
如此多的主体，如此大量的规则，立法的统一性和协调性就显得十分重要，否则立法“打架”、立法不一致，不仅起不到立法效果，而且会造成混乱。目前，在立法中，部门利益和地方利益因素、认识上的不统一和立法质量不高等因素，导致立法冲突现象在一定范围内存在，使执法者和守法者难以选择。例如，根据立法法的规定，涉及民事基本制度、基本经济制度的事项只能由法律规定。财产所有权制度是经济制度和民事基本制度的核心内容，地方无权对此作出规定。但有的地方人大或政府却禁止摩托车和电动自行车的销售和行驶。
保证立法的统一性，要求有权立法的机关必须在自己的职权范围内立法，不能超越职权。按照规定，限制人身自由的处罚和强制措施，只有全国人大及其常委会首先作出规定，其他立法机关无权设定，这就是“法律保留”，即保留给最高立法机关创设。更为重要的是，立法机关立法时要“瞻前顾后”“上和下睦”。“瞻前顾后”是指立法时要考虑与正在进行的相关立法的衔接和协调，也要考虑与已有立法的衔接与协调，特别是后者。“上和下睦”是指立法时要考虑在立法级别上比自己高的机关制定的规则，也要考虑比自己低的机关制定的规则，特别是前者。立法确立的规则是有等级高低的，如全国人大制定的法律在效力上高于国务院制定的行政法规，行政法规又高于地方人大制定的地方性法规。“上和”就是要求级别低的规则不能与级别高的规则冲突。“下睦”不是要求级别高的立法机关制定规则时要照顾级别低的，而是对级别低的规则出现的问题，级别高的规则在制定时应通过立法加以纠正、弥补。
第三，民主性。法律是各种利益的调节器，立法过程应当是一个允许不同意见、不同利益在此反映、体现的过程。民主立法要求立法机关在立法时要体现人民的意志，反映人民的心声，保障人民的权益。一方面，立法或起草议案时要树立以人为本的理念，全面了解人民的需求，在立法导向上真正保护公民的权益；另一方面，在立法过程中倾听人民和公众的意见。立法要公开透明，除依法需要保密外，草案要向社会公布。立法应强化公众参与，公开征求公众意见，并以适当方式反馈意见采纳情况。
做到严格执法
行政机关是实施法律法规的重要主体，是执法的主力军，要带头遵守法律，严格依法办事，维护公共利益、人民权益和社会秩序。
孟子说，“徒法不能以自行”。有了法律、规则和制度，不去实施执行，等于没有法律，结果可能比没有法律更糟。科学立法只解决了规则和制度供给问题，纸面上的法律转化成实践，需要执法来完成和支撑。在我国，行政机关是实施法律法规的重要主体，是执法的主力军，大量的立法需要行政机关去执行和实施。当前，行政机关严格执法，要做到三个方面。
第一，带头遵守法律。行政机关要严格执法，自己必须带头遵守法律。行政机关如果经常出现执法犯法，以执法为手段牟取私利，甚至出现执法护违法、违法养执法，行政机关执法的权威性和可信度将会受到怀疑。2009年9月8日，上海一名白领在搭载了一名表情痛苦、自称胃痛的男子后，不料男子上车后突然拔走车钥匙，随后冲出多名交管执法人员，交通执法大队认定其为载客“黑车”，进行“非法运营”，处1万元罚款。类似地，上海某公司司机孙中界搭载了一名因“天冷没有车坐”的人后，也被认定为开“黑车”，不久孙中界断指以示清白。这类被称为“钓鱼执法”的事件，严重影响了行政机关的执法形象。
第二，严格依法办事。在具体的行政执法中，行政机关应严格依法办事，合乎执法的基本要求。
一要有职权。对普通公民来说，“法无禁止即可为”，而对政府来说，则是“法无授权不可为”。行政机关执法的前提是有权执法，“法无授权不可为”，即是对行政执法有职权的基本表述。这至少包含两项内容：行政机关的执法需要事先明定，没有明定就意味着无相应的职权；行政机关的职权由“法”明定。这里的“法”指前面提及的法律、行政法规、地方性法规和规章。不是这些“法”授予的，而自己制定规定或者上级的指示、规定授予的职权，都不能算数。例如，鉴于食品加工小作坊监管缺乏规定，2011年某省质量技术监督局出台文件，对小作坊和食品摊贩实施加工许可管理。对食品加工小作坊进行监管没有问题，但通过此等级别的文件要求办理许可证就违背了行政许可法和食品安全法，因此在这一事件中不仅该省质量技术监督局制定的文件违法，而且它授给下级机关的职权也不能算数。
二要依程序。行政执法的合法不仅包括结果合法，而且包括程序合法。但常被人们忽视的，正是程序合法。行政机关不计后果的执法，固然不可取；但行政机关执法只问结果不管过程、形式，或为达到目的不择手段，同样不可取。依程序要求行政执法按照法定的方式、方法和流程进行。例如，要处罚违法者，处罚前要听取违法者的意见，重大处罚要举行听证会，处罚作出后，要给被处罚人书面的处罚决定书等，都是程序要求，不能小视。
三要讲文明。文明执法是指在执法中要树立以人为本的理念，尊重当事人，不能野蛮执法，以暴制暴。比如个别城管执法人员打人、粗暴对待当事人，即是不文明执法的典型表现。严格执法与文明执法不矛盾，严格要求执法人员应当依照法律行事，不能把“严格”理解为“严苛”，更不能理解为“严酷”，更不是不择手段。
四要守公正。行政机关在行政执法中应当平等对待所有当事人，对所有的当事人适用同样的标准和条件，做到一视同仁，不得因身份、地位、地域等对当事人有歧视待遇，采用不同的标准。对于当事人采取的措施要与违法情节相适应，避免罚过失当。
第三，积极履行职责。对于行政机关而言，职权在相当大程度上就是职责，不能随便放弃。例如，税务机关有征税的权力，对符合条件的纳税人，税务机关应要求其纳税，对于拒不纳税的，税务机关可以采取相应的措施，这既是税务机关的职权，也是其职责，不容不履行。近年来，伴随着对行政机关执法的严要求，一些部门和人员开始消极逃避，出现慢作为、迟作为和不作为等不履行职责或履行职责不到位的情形，引发了社会的关注和讨论。“全面立法，普遍违法，选择执法”，这一时下人们对我国法治状态存在问题的概括，指向的对象和重点就是一些执法机关和人员执法不严、执法随意、执法消极等问题。目前，公众对行政管理期待很高，环境污染、食品安全、产品质量等诸多存在的问题，呼唤行政机关积极采取措施。
实现公正司法
要让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。当前须致力于解决损害司法公正和影响司法形象的突出问题，做到对司法腐败和损害群众利益、为群众深恶痛绝的事“零容忍”。
大家知道，在任何社会中，纠纷和矛盾总会出现。特别是在现代社会中，由于利益主体的多元化，不同的利益、不同的需求在发生交错时，难免会存在不一致，乃至发生冲突和矛盾。国家如何有效应对各类社会冲突和矛盾，以维持社会的有序和公平，是重要的课题。司法就是人类从野蛮到文明的进化过程中逐渐形成的和平、有效解决纠纷的机制。人们普遍认为，在现代社会中，以法院为代表的司法是维系社会公平和正义的化身，是捍卫社会公平的最终保障。建设法治中国，必须实现司法公正。
第一，要以实际行动让人民切实感受到司法的公平正义就在身边。司法的使命是解决纠纷和矛盾，其价值追求是实现公平正义。习近平总书记在中央政法工作会议讲话中旗帜鲜明地提出：“促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求。”过去10年来，我国处于纠纷和矛盾多发、易发和高发期，且难以化解。遗憾的是，司法却处境尴尬。一边是大量的纠纷矛盾无法化解，另一边却存在当事人“信访不信法”，宁愿信访也不愿通过法院这一司法途径解决纠纷。即使争议进入司法程序甚至法院作出裁判，仍有不少人继续信访和上访，司法无法发挥终结争议的作用。同时，司法腐败和司法不公在现实中也屡有发生。最高人民法院原副院长黄松有腐败案、上海几名法官“嫖娼门”等，是司法腐败的典型例证。河南赵作海被错判杀人而服刑11年、浙江叔侄强奸案错判致10年冤狱等类似案件，使司法公正性受到怀疑。推进法治中国建设，必须致力于解决当前损害司法公正和影响司法形象的突出问题，做到对司法腐败和损害群众利益、为群众深恶痛绝的事“零容忍”，切实落实中央政法工作会议提出的四个“决不允许”，即决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。
第二，保障司法机关依法独立公正行使权力。与其他国家权力相比，司法权是一项讲究独立思考、理性判断的权力。具有且必须保持充分的独立地位，是司法机关能够发挥作用并被赋予保障公民权益重任至为重要的因素。司法机关应当独立于诉讼当事人，而且不受行政机关、社会团体和个人的干预，在办理案件中做到不偏不倚。
要保证司法独立运作，有两方面很关键。一方面，要保证司法机关人财物的统一配置，保证司法在外部上相对独立。长时间以来，按照相关制度设计，法院和检察院以行政区划为基础设置，司法管辖地域与行政区域完全对应。相应地，设在各地的法院和检察院的资金主要来源于地方财政，法官的任免及相关人事安排都要经过地方人大及相关组织进行。从实践情况看，这些制度安排或多或少制约了司法权的独立行使，法院和检察院难免受制于地方的影响，“吃人家的饭”，“拿人家的钱”，就要“看人家的脸色”，有时甚至不得不出于保护地方某些不正当利益而牺牲法治。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”落实这些举措，有助于切断司法与地方以及一些行政机关的复杂关系，可以在相当大的程度上消解司法受到的外在干预。
另一方面，还要解决法院的行政化运作方式，保证法官独立判断。法院不同于行政机关的重要之处在于，行政机关之间和公务员之间要遵从下级服从上级的要求，而法院之间和法官之间则是监督关系，不应存在这样的要求。要逐步改革法院之间和法院内部的运作方式，完善法院内法官独立判断机制。
第三，落实司法只服从法律要求。要保证司法公正，需要让法律成为司法工作的基本准则，即习近平总书记在中央政法工作会议上提出的“只服从事实，只服从法律”。法律既是司法工作发挥作用的基点，也是司法机关的职守和优势之所在。某种意义上说，与其他国家权力相比，服从法律、运用法律和阐释法律是司法职能的精髓。
强调司法只服从法律，不是要削弱党的领导，更不是不要党的领导。习近平总书记指出：“党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，做到党领导立法、保证执法、带头守法。”因此，司法机关只服从法律的要求并不会削弱党的政策的地位和作用，相反，其本质上有利于党的政策的执行。“各级党组织和领导干部要支持司法工作依照宪法法律独立负责开展工作”。
第四，强化司法公开。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。”为贯彻落实决定，2013年11月底，最高人民法院作出了建立完善审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台的部署安排，要求法院对案件的立案、庭审、调解、宣判等诉讼过程依法向当事人和社会公开，逐步将法院的裁判文书集中传送到统一的网络平台上公布，建立统一的执行信息公开平台，公开执行案件过程中产生的各类信息。这些都为推进审判公开开了好头，创造了条件。不过，审判公开并非一时任务，而是一个持续不断的常规工作。审判公开要发挥其促进司法公正特别是赢得公众信任非一时之功，需要长久的努力。
推动全民守法
如果像“凑够一撮人就可以走了，和红绿灯无关”的“中国式过马路”现象依然存在，法治中国就不可能真正实现。全社会都要把法治作为行为准则，并转化为自己的信仰，做到真学、真用和真信。
前面讲到的法治中国建设的三个方面，即科学立法、严格执法和公正司法，都直接与国家机关有关。大家听了，感觉好像法治中国建设只是国家机关的事，和老百姓、和自己关系不大。这完全是误解。不可否认，法治中国建设首先要求国家机关、行使权力的组织带头守法、执法，但单靠或完全靠国家机关不能实现法治。法治中国建设需要每个人、每个组织共同的努力，全民守法是实现法治中国不可或缺的部分。如果像“凑够一撮人就可以走了，和红绿灯无关”的“中国式过马路”现象依然存在，法治中国就不可能真正实现。因此，让法治成为每个人的信仰，是推进法治中国建设的必由之路。
古希腊哲学家亚里士多德曾指出：“法律能见成效，全靠民众的服从。”法国思想家卢梭也曾言：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”要让全社会都把法治作为行为准则，并转化为自己的信仰，要做到真学、真用和真信。
真学要求理解法治精神，掌握相关法律规则。真学是守法和信仰法治的第一步，压根不知道法治是何物或者对法治一知半解，就不可能信仰法治。真学首先是个人要有积极性和主动性去了解法治和法律。可能有不少人会认为，我不是律师，不从事法律职业，也不干坏事，干吗要学习法律？就是想学，那么多的法律条文，又如何记得住？这其实是对法治、法律和学习法律的误解。事实上，我们每个人几乎每时每刻都在与法律打交道。买东西、到饭店吃饭、乘公共交通，这些日常活动往往与合同法等民事法律有关；开车要遵守交通规则，这些又与行政管理方面的法律有关。因此，法治与法律不是只有从事这一职业，或者发生纠纷了，或者被警察抓了，才会牵涉。
对普通人而言，学习法律包括两个层面。第一个层面是了解法治精神，例如依规则行事，知道自己享有权利也要履行义务等。第二个层面是具体掌握某一领域或某一方面的法律规则，如合同法、物权法、刑法等。对普通人来说，学习法律不必详细掌握每个条文。学习也不是机械的过程，可以通过分析生动案例或者在办理具体事务中学习。
真学也要求深入开展法制宣传教育，为公民学习、了解法律创造条件和环境。迄今我国已进行过五次普法，目前正在进行“六五”普法，相关机关应当通过生动活泼的形式，寓教于乐地传播法律知识，提高公众的法律素养，在社会上形成守法光荣的良好氛围。
真用要求在日常行为中践行法治，自觉遵守法律和规则，把自己掌握的法律规则转化和落实到具体的行动中。这既要求我们运用法律保护自己，也要求自觉履行应当履行的义务。一方面，在个人权益受到侵犯时，要敢于拿起法律武器捍卫自己的权利，如请求警察保护、诉诸法院。另一方面，我们不是只享有权利，同样也负有义务。每个人都应守秩序，尊重他人的权利和自由，即使行使自己的权利也要依法行使。例如在认为自己的权利受到侵犯时要恰当地运用法律，应当在法律框架内提出自己的诉求，而不是胡搅蛮缠，不讲道理，更不是采取过分或极端手段，这样不仅无助于问题解决，反而可能导致自己触犯法律。
真信要求真正信仰法治和法律，相信法治和法律能够成为治理国家、规范人们行为的规则，相信法治能成为公众共同信奉的准则。因此，真信是在真学、真用基础上形成的价值观、思维模式和行为习惯。法治和法律必须被信仰，否则将形同虚设。当前，社会中仍不同程度存在一些有违法治精神的现象和问题，比如信权不信法、信领导不信法、信关系不信法、信钱不信法、信访不信法、信闹不信法（小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决），说什么“坦白从宽，牢底坐穿；抗拒从严，回家过年”等，都不是对法治和法律的信任和信仰。而法治的伟力就源于公民真诚的信仰。2013年 3月，服刑近10年的张高平、张辉叔侄被浙江省高级人民法院依法再审宣告无罪，张高平出狱后，表达了这样的心迹：我这10年吃尽了苦头，流干了眼泪，但是我的心没死，我始终坚信法律是公正的。正是普通公民对法律的敬畏、坚持和信仰，汇聚成我们建设法治中国最可贵的民意资源。当然，国民的法治观念和社会的法治文化氛围不是孤立存在的，它取决于政治、经济、社会的体制、机制和制度，只有通过深化相关改革，真正将法治确立为我们治国理政的基本目标和方式，并在此基础上加强对国民的法治教育，才能让人们在内心深处建立起对法治的信仰。
推进全民守法，必须将真学、真用和真信三个方面结合起来。现实生活中，有的人压根不学，当然也不用，更不信；有的人在学，但不用也不信；有些人学，有时候也用，但是并不真正信仰，出现了分离的倾向。我们应采取有效手段，把真学、真用和真信统一起来。
