爱华网近年来，中国对外援助问题受到学者的关注，但是对中国对外人道主义援助的研究较少，特别是对新中国成立初期对外人道主义援助的探讨还基本处于空白。国内对中国对外援助的研究主要集中在经济技术援助上。石林主编的《当代中国的对外经济合作》比较系统地介绍了1949－1985年中国对外经济技术援助的发展历程，相关学术论文主要探讨了新中国成立以来对外援助的具体案例以及改革开放后中国对外经济技术援助的政策、成就和发展趋势。以援越抗美为代表的中国对外军事援助则是冷战史学界重要的研究课题。在人道主义援助方面，虽有一些媒体对近年援助案例的评论，相关学术研究却未展开。在研究方法上，涉及改革开放前中国对外援助问题的论著大多采取以论带史的方法，如探讨中国对外经济技术援助发展的历史分期等。由于问题敏感及难以获得一手材料，史实类论著多以对外援助工作参与者的回忆录为主，从史料出发的学术性著作则较少，特别是解密档案资料未得到足够重视。本文利用外交部解密档案研究1949－1965年中国对外人道主义援助，试图探讨其与外交战略和政策的联系。
一、新中国成立初期人道主义援助的概况及其与外交战略的关系
笔者收集到的1949－1965年有关中国对外人道主义援助的外交部解密档案共89份，涉及76次对33个国家的人道主义援助。档案内容包括：驻外使馆的灾情报告和援助建议；外交部、红十字会或其他人民团体的援助请示；决策层的批复；国内机关和机构与使馆的往来文电；相关总结和调研报告等。
（一）援助对象
周边民族主义国家是这一时期中国对外人道主义援助的主要对象，在76次援助中有33次，占43％；对社会主义国家的人道主义援助共18次，占29％。此外，援助对象还包括西方资本主义国家。1953年，中国人民救济总会等人民团体募捐救济英国和荷兰水灾。1955年中国红十字会针对希腊地震向希红会捐款援助。1952年、1953年和1959年，有关人民团体三次向日本提供救济。20世纪50年代，中国对外人道主义援助共36次，对西方国家援助只占其中的1／6。进入60年代，中国对非洲和拉美国家的援助显著增加，不再援助西方资本主义国家。在1960－1965年的40次对外人道主义援助中，对非洲和拉美国家的援助有14次，占35％。
（二）援助形式与规模
中国对外人道主义援助的形式可以分为政府名义、红十字会或人民团体名义、驻外使馆名义三类，也有政府名义与非政府名义相结合的情况。其中，单独以红十字会或人民团体名义捐助的比例最高，共55次，占案例总数的72％。以政府名义援助（包括同时以红十字会名义捐助）的国家有：越南、锡兰、摩洛哥、蒙古、索马里、尼泊尔、古巴、印度尼西亚、肯尼亚。
在援助规模方面，1949－1965年中国人道主义援助的年捐助额呈现波动增长趋势。20世纪50年代，年援助额大体保持在40余万元人民币；50年代末至60年代初援助数额波动较大，1959年约为12万元人民币，1960年为70余万元人民币，1961年降为40余万元人民币，1962年回落至25万余元人民币；此后，中国对外人道主义援助的次数和数额显著增加：1963年因救济古巴风灾，年捐助额超过200万元人民币，1964年捐助额达到130余万元人民币，1965年捐助额亦近100万元人民币。尽管包括红十字会在内的援助主体皆有对外捐助的年度预算，但实际捐助额在相当程度上仍取决于援助对象、灾难严重程度以及捐助形式。
（三）对外人道主义援助与外交战略的联系
中国提供人道主义援助的对象、形式和规模从一个侧面体现出从新中国成立到20世纪60年代初中国外交战略的发展轨迹：首先，50年代中国对外人道主义援助对象类型较为广泛，体现了中国期待与西方国家改善关系。第二，第三世界国家始终是中国提供人道主义援助的主要对象，体现出“中国将对第三世界的关系放在其对外关系‘基本立足点’或‘出发点’的位置，并始终向这些国家提供支持”。出于摆脱外交孤立和体现国际主义的需要，中国始终关注第三世界国家发生的自然灾害，并及时施以援助。第三，在强调第三世界国家重要性的同时，中国的外交战略也进行了调整，影响了对第三世界国家的外交和对外人道主义援助。消除新独立民族主义国家对社会主义中国的疑虑是新中国成立后中国对外关系的重要内容之一。1955年以前，中国提供人道主义援助的第三世界国家全部为邻国。在与亚非拉国家关系初步稳定之后，中国的政策由强调与它们的共性转变为共同反对美帝国主义战争政策，把第三世界国家看做是反对美帝国主义的前沿。由于这种战略变化，中国的人道主义援助扩大至非邻近的第三世界国家。60年代以后，中苏分歧的加深使中国在对美苏政策上呈现“两面开弓”的态势，亚非拉国家成为中国反对美帝国主义和苏联霸权主义的依靠力量。在人道主义援助上，中国的援助范围进一步扩大到非洲和拉丁美洲国家，对非洲国家的援助力度显著增加。
二、外交战略对人道主义援助决策过程的影响
重视发展与第三世界国家关系这一战略不仅影响着中国人道主义援助对象国的选择和总体援助规模，也影响了援助数额和形式的选择。
中国人道主义援助的决策参与者包括：驻外使馆、外交部、红十字会、中共中央国际活动指导委员会（以下简称指委会）、高层决策者等。援助建议主要来自驻外使馆或中国红十字会。捐助名义、数额的确定涉及若干环节：驻外使馆提出建议，红十字会与外交部会商后请示指委会，外交部将草拟的救济意见上报国务院外事办公室（以下简称外办）。在这一过程中，外交部起着重要作用，周恩来在1956年指出，“对外国救济事又要注意，又要谨慎。外交部应负责把守从政策上考虑的第一关。”中央拥有对援助形式和数额的最终决定权，一般要经过周恩来的批示。毛泽东直接修改捐款数额的案例有一次。1953年8月印度发生水灾，指委会建议以中国人民救济总会和中国红十字会名义捐助人民币10.5亿元，由于得知苏联捐赠25万卢布（约合人民币17亿元），毛泽东批示“款数似应增加至十五亿或廿亿人民币”，有关部门最后将援助数额定为15亿元人民币。因此，尽管存在以红十字会或其他人民团体名义的非政府形式援助，但政府拥有对援助与否、援助数额与形式的决定权，这使得人道主义援助可以更好地服务于外交战略。
中国对第三世界国家的重视在援助决策过程中突出体现为平衡原则与体现亲疏远近原则。
（一）平衡原则
由于提供人道主义援助意在向受灾国表示同情和友好，因此要在几个受援国之间和更迭的政府间保持适当的平衡，以免使受援国和外界产生厚此薄彼之感，这也体现出中国在维护与第三世界国家关系方面的努力。
中国在人道主义援助决策过程中十分注意在社会主义国家和民族主义国家之间的平衡。1955年10月，越南民主共和国遭受风灾，红十字会考虑捐赠20万元人民币，认为“九月初我曾捐十万元人民币救济印度水灾，越南此次风灾甚严重，并在其国家恢复建设初期，似应多捐一些，但另一方面又因对资本主义国家捐款短期内不可能太多，因此，以红十字会名义对越亦不应过多，不致显得过分厚此薄彼”。最后，中国以红十字会名义向越南红十字会捐赠价值20万元人民币的布匹、药品等物资。不在对外援助中明显倾向于社会主义国家有利于消除新兴民族主义国家对中国的疑虑，也可以向其发出中国重视与新兴民族主义国家关系的信号。
平衡原则还体现在对同一国家两个连续的政府之间，以保持与一国友好关系的稳定。以对索马里的两次援助为例，1961年11月索马里遭水灾，中索两国于1960年刚刚建交，加上舍马克政府对中国较为友好，中国以政府名义向索马里提供了15万元人民币救济款以及相当于15万元人民币的国产药品，并以周恩来名义向舍马克总理致电慰问。1964年末，索马里发生饥荒，亲美的侯赛因政府在接受国外救援上“有意宣扬美国的友谊而将中苏的军”，但中国驻索马里使馆建议为“避免侯对我有厚舍（‘舍’指索马里前总理舍马克－－笔者注）薄彼之感，可给予一批粮食、药品和现款，其总值不低于1961年对索水灾的救济”。最终，中国仍以政府名义向索马里援助了价值50万人民币的粮食和药品，超过1961年对索马里30万元的援助额，并以周恩来名义向侯赛因总理致电慰问。
（二）以援助体现亲疏远近
如果与两个受援国关系紧密程度不同，就有必要在救济数额和名义上进行区别。例如，中国对新兴民族主义国家和其他资本主义国家的援助进行了区别。1955年5月，希腊发生地震，中国红十字会请示指委会捐款3万元人民币。由于当时两国尚未建交，外交部国际司认为“鉴于我们与希腊关系，特别是与印度捐款相形之下，捐款数三万似太大”。最后，决定以2万瑞士法郎现款（约合人民币12000元）作为救济。
中国对第三世界国家的人道主义援助以是否建交作为援助数额差异的根据。1965年8－9月，中国对已建交的马里发生的水灾捐款人民币10万元。对尚未建立正式外交关系的智利发生的水灾进行救济时，外交部建议“以不多于对马里的捐助（人民币十万），也不少于1960年对智利的捐助（七万一千人民币）”为宜。最后确定由全国总工会捐赠2000美元，另由红十字会捐助7万元人民币。在这些案例中，与中国双边关系的发展程度和在中国外交战略中的地位是中国确定对其援助规模的重要参考。
三、新中国成立初期对外人道主义援助发挥的政治功能
在新中国面临资本主义国家外交孤立的情况下，人道主义援助在发展与第三世界国家关系的同时还发挥了政治功能，其中包括体现相对道义优势、打开外交局面等。
（一）体现相对道义优势
人道主义援助作为对受害国表示同情与支持的行动，有助于塑造援助国的良好形象和道义优势。中国在塑造自身相对道义优势的过程中，经常以苏联作为比较和参考对象。往来电文显示，中国在超过40%的自然灾害援助决策中参考了苏联的援助数额。
在中苏关系比较友好的20世纪50年代，中国一般采取略高于或略低于苏联援助额的方式体现道义优势。如上文提到的1953年对印度的援助，毛泽东得知苏联援助情况后提高了原计划的援助额。1956年南斯拉夫遭遇雪灾和水灾，考虑到苏联捐款45000卢布，红十字会建议捐款15000－20000卢布，但由于中南建交不久，关系友好，陈毅批示将款额增至30000元人民币，略高于苏联的捐助额。1955年，中国和苏联两次援助印度水灾，中国的救济总额为15万元人民币，超过了苏联约合人民币10万元的援助额。值得注意的是，对有重大战略意义或与中国关系密切的受援国，中国的援助不囿于与苏联保持大体平衡。1955年，越南民主共和国遭遇风灾，中国援助了价值20万元人民币的布匹和药品等，超过了苏联10万卢布的救济额。而对于与苏联关系更加密切的东欧国家，外交部或指委会则明确要求驻外使馆先了解苏联捐款数额并以之作为捐款上限。在对1957年保加利亚水灾的救济决策中，指委会提出援助“应以少于苏联，且最高额不超过5万元为原则”。
1959年后，中苏政治和意识形态分歧逐渐公开化，苏联因素对中国对外人道主义援助决策的影响也发生了变化：第一，中国在决策过程中参考苏联案例的比例从此前的将近一半下降到不到1/3；第二，许多情况下，中国不是以苏联捐助方式和数额为参考，而是在社会主义阵营中首先行动；第三，使馆报告中详细介绍美国捐助的案例增加。
以1963年救济古巴风灾为标志，中国开始在人道主义援助中与苏联竞争。1962年古巴导弹危机后中国和古巴迅速接近。1963年10月古巴遭受风灾，中苏皆宣布援助。中国驻古巴使馆认为，“苏发表援古消息后，古内外修正主义利用此事大肆进行宣传……替苏修在10月危机（指古巴导弹危机——笔者注）时的投降擦粉。”外办关于援助古巴的通报认为，“卡斯特罗和古巴政府表现得很好……严正拒绝了美帝国主义伪善的援助诱饵，现修国家则乘人之危，对古巴施加强大压力。”基于这种认识，中国以政府名义向古巴捐助了粮食、布匹、建材和生活用品等物资，以红十字会名义捐赠了50万元人民币和价值50万元的医药物资，部分驻外使馆也向古巴驻当地使馆捐款，民间亦出现自发捐款（对群众捐款最后都做退回处理），据外电称总额达100万美元。苏联起先援助古巴11万卢布（约合9万美元），得知中国援助额后又有所增加。中国驻古使馆向外交部报告：“据外电评论，苏联并不是真愿意大力援助古巴，而是想同我国的援助‘竞争’。”1964年蒙古遭遇雪灾，中国驻蒙古大使馆在给外交部的函电中批评“苏联虽已宣布给予支援，但急需物资不多，看来不大顶事”。
除与苏联比较外，中国亦强调与美国的道义优势相比较。在一些有关援助的电文中，中国承认难以与美国的援助力度比肩，但强调中国的善意与无产阶级国际主义精神，认为受援国能够认可。
（二）打开外交局面
新中国建立后一度面临外交孤立：世界上与中国建交的国家有限，经济上面临西方国家的封锁，周边一些建交的国家对于社会主义中国也存在顾虑。这限制了中国与许多国家官方途径的交往，也使许多问题十分敏感，不易处理。因此，中国需要通过非官方途径（如灾害援助）打开外交局面。
以1949-1965年间遭受水旱灾害频繁、中国向其提供援助次数最多的印度（7次）和巴基斯坦（8次）为例。新中国成立初期，中国的南亚政策围绕印度展开，1949-1965年间的中印关系可以划分为三个时期：1949-1953年为初步交往时期，1954-1958年为“蜜月”时期和1958年之后为冲突对抗时期。中国对印度自然灾害援助力度最大的时期是两国初交阶段，1952年中国两次向印度提供自然灾害援助。由于当时印度对中国的疑虑没有消除，中国红十字会希望通过印度红十字会向印度共产党实力最强大的安德拉省提供水灾救济，引起印度政府的拒绝，经过权衡中国同意由印度红十字会自主决定向有需要的地区代为发放捐款。此后，中国的援助决策更加谨慎。
巴基斯坦在中国南亚战略中的地位是逐渐上升的。20世纪50年代，两国政治关系冷淡，直至1962年之前，中国只对巴基斯坦进行过三次小规模人道主义援助。由于巴基斯坦在美国外交战略中地位下降、中印摩擦、中苏关系出现裂痕后，中巴两国关系开始紧密。1962年10月两国开始进行第一轮边界谈判，1963年签订了贸易协定。1964年2月，周恩来访问巴基斯坦时表示“中巴两国友好关系不是权宜之计，而是出自我们两国的需要”。在此期间，中国积极向巴基斯坦提供人道主义援助。首先，援助次数显著增加，1963-1965年每年都有援助，其中1964年和1965年每年提供两次救济。第二，决策过程中较少参考他国表态而是力图早作表示。如1965年5月东巴基斯坦遭受风灾，中国驻巴使馆认为尽管“灾情规模、深度如何尚未弄清，其他国家态度如何尚未见报道，但从当前中巴关系考虑，我似需争取主动早作表示为好”。第三，中央批示的援助额常常大于请示援助额。如1964年6月海德拉巴发生水灾，外交部建议“此次灾情不严重但发生在卡拉奇附近，影响较大，并鉴于目前中巴友好关系”，以使馆名义捐款3万卢比。经批示，捐款额增加至4万卢比，红十字会亦捐款2万元人民币。1965年5月对东巴基斯坦风灾的援助额从使馆建议的10万卢比增加至20万卢比。
以人道主义援助打开外交局面还体现在促进建交方面。以对西方国家援助为例，1953年3－4月，中国若干人民团体针对英国和荷兰的水灾进行了筹款捐助。英国和荷兰是较早承认新中国的国家。中国与英荷的建交谈判分别于1950年3月和4月开始；1954年日内瓦会议后，中英和中荷分别于6月和11月建立了代办级外交关系，对英国和荷兰的援助体现出中国期待与其进一步发展关系。人道主义援助也是配合与第三世界国家建交活动的重要方式。以中国与智利建交前的接触为例，由于智利地处“美国后院”，中国与其建交经历了长期酝酿，其中1965年在智利设立商务代表处是重要突破。在考虑对1965年8月智利发生的水灾进行救济时，外办认为“我驻智商务代表处系今年新设；我总工会代表团正在赴智利途中；我经济贸易代表团和民族歌舞团也将于近期访智。为扩大我国政治影响，有助于我商务代表处和代表团的活动，并促使智利离美倾向的继续发展，我对智利灾民似应发电慰问和捐助”。因此，中国两次援助智利应对自然灾害，中国与智利最终于1970年12月正式建交。中国以人道主义援助配合具体外交活动，体现了中国外交灵活、注重实效的特点。
除此之外，中国对外人道主义援助目的还包括：通过援助表达对受灾国政府的支持，防止灾害严重引发政局动荡，使政府内部右翼势力上升进而放弃中立政策倒向美国；对受援国以往对中国的帮助与支持给予感谢与“奖励”并对两国未来的良好关系给予某种承诺；以及通过援助对内进行国际主义精神宣传，突出中国在国际共产主义运动中的地位等。
四、结论
1949－1965年间，中国针对国外发生的自然灾害，以政府、红十字会或人民团体、驻外使馆名义进行了总额超过900万元人民币的现金和物资援助，是中国对外援助的重要组成部分，与整体外援工作一样服务于外交战略。特别是在与第三世界国家关系方面，出于同属第三世界国家的认识，中国认为广大第三世界国家与自身有相同的利益，把自己的敌人当做发展中国家的敌人，并以此为标准观察这些国家国内政局的变化，给友好国家以帮助，同时期望它们在国际上支持中国。因此，在对外人道主义援助决策的过程中，希望通过援助数额上的平衡与倾斜向受援国和外界表达对第三世界国家的重视。
同时，新中国成立初期的对外人道主义援助还承担着多重政治功能，如体现对美苏的相对道义优势、配合具体外交活动以打开外交局面、维护受援国政治稳定等。这一方面是由于新中国面临来自西方的政治和外交孤立，缺乏与其他国家接触的途径，因而需要借助包括民间团体在内的多重渠道推进实现外交目标。另一方面，当时中国外交“革命性”的特点也突出了人道主义援助的政治功能。进入20世纪60年代后，中国对周边国家的人道主义援助可以看出中国强调支援世界各国人民革命的内容，同时也能观察到中国争取创造有利的国际环境的初衷。“革命性”的另一种表现是，尽管经济实力落后于发达国家，中国始终以一个大国的心态主动参与到在人道主义援助方面与美苏的间接竞争中，积极向不发达国家提供人道主义援助。
由于国家实力的限制，1949－1965年中国对外自然灾害援助的方式比较单一，以捐款和物资援助为主。同时，与受援国双边关系的发展程度对中国援助行为影响明显，类似2010年对尚无外交关系的海地提供大规模救济的情况没有出现。
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