爱华网关于基层法律服务所改革与发展的思考 基层纪检监察工作思考
根据市局年度调研安排，结合我局课题调研计划，我们通过召开座谈会、走访有关单位领导、征求各方意见、实地查看等形式，对全区12家法律服务所，54名法律服务工作者的工作、队伍和业务建设等情况进行了专题调研分析，我们感到：始建于1984年的大团镇法律服务所，是全市第一家，在当时作为新生事物，曾得到了国家司法部和市司法局领导的肯定。这是在改革开放初期律师和律师事务所数量有限，不能满足社会的法律服务需求的历史背景下产生的。经过约二十年的运作，经历了从诞生、发展到完善的过程，实行的是一种体制（即政府事业单位体制），三种运作模式（即政府全拨款，为政府提供服务；政府差额拨款，以创收部分弥补自身的发展；全部自收自支），承担着解答法律咨询、诉讼代理、非诉讼代理、非诉讼调解、人民调解防激化、提供法律援助等法律服务工作，为城乡经济发展、社会稳定发挥了重要作用，受到了地方党政领导、普通百姓、以及乡镇企业的欢迎。但随着社会主义法制建设的不断深入和律师队伍的发展状况，基层法律服务所在功能定位、发展方向和管理机制上的一些问题日益暴露出来，制约着这支队伍的正常发展，对从事法律服务工作的人员和指导管理部门都带来了许多的困惑。
一、我区法律服务所存在的主要问题
我区地处城郊结合部，近几年，基层法律服务所由于受行政区划重新调整，政府与事业单位脱钩（独立核算），国家公务员停止基层法律服务执业，法律服务市场的竞争，大中城市法律服务逐步退出诉讼领域等因素的影响，出现了一些不容忽视的问题，应当引起各级领导和相关职能部门的重视，并认真加以研究解决。主要表现在：
（一）、组织形式、管理体制不统一。我区基层法律服务人员编制由区编制委员会核定，管理有各镇政府负责，业务由条线指导，由于相互之间缺少沟通和协调，形成了管人的不管业务，管业务的管不了人，管编制的不了解业务与人员配备的需要，没有形成统一的管理体制。2003年，我区注册的法律服务工作者54名，其中22名不在自己岗位上执业，占40.7 %。这种现象在我市其他区县也存在。
（二）、从业人员业务素质参差不齐。有些镇政府为了照顾一些人繁荣既得利益，随意性地把不懂法律业务知识、不从事法律服务工作，在没有同业务指导部门相互沟通的情况下安排进法律服务所，有的甚至还被任命为法律服务所主任。这些不懂业务、缺乏管理经验的同志上任后，难以适应、也无法开展工作。
（三）、业务范围宽泛与实际不符。基层法律服务创立之初仅被定位为提供“简易和初级”的法律服务，服务对象和活动地域仅原则强调立足基层、面向本辖区。1997年，由于提出法律服务所与政府脱钩，实行“自收自支，自负盈亏”，一些法律服务所为了发展业务，受利益驱动，与律师争揽业务，与同行争夺地域，个别的甚至出现了恶性竞争的不良后果，社会反响强烈。
（四）、基层法律服务所定位不明。各级管理部门对基层法律服务所性质没有一个明确定位。1996年，市局要求基层法律服务所与政府脱钩，实行自收自支；1998年，县编委发文核定法律服务所为集体事业单位；2002年，司法部要求大中城市基层法律服务逐步退出诉讼领域。上级部门不同说法，给基层管理、领导干部决策指导带来难度，影响法律服务工作者的工作积极性，产生思想情绪，造成不稳定的因素。
（五）、收费票据标准不一致。2002年前，法律服务所使用的收费票据由市司法局统一印制，2002年后，基层法律服务开始使用税收发票，但由于全市各区对法律服务所管理、业务范围、经济补贴等差异和地方税务部门对基层法律服务的收入，是否纳税认同不一致，形成了目前有使用税务发票的，有政府行政事业专用收据的，有的甚至还在使用过去剩余老发票的混乱局面。同时，服务收费也没有一个统一的标准。
（六）、基层法律服务所的各项指标呈逐年下降之势。由于受办案区域限制，市场竞争等不利制约因素的影响，法律服务所机构和法律服务工作者日渐减少，业务受案和经济收入逐年下降（见下表），法律服务工作者的工作积极性受到影响，人员思想出现波动，影响了这支队伍的稳定和发展。
2000年——2003年基层法律服务工作分析表
时间
法律服务所（个）
法律服务工作者（名）
解答法律咨询（件）
受理各类民事案件（件）
经济收入（万元）
2000
24
73
2639
2946
207.50
2001
19
60
1359
2164
176.03
2002
18
59
1358
1797
158.87
2003
12
54
1054
1394
142.72
二、对基层法律服务所发展的思考
基层法律服务所的发展方向、服务主流总体上看是好的，存在的困难和问题是发展中的问题。我们相信，只要各级组织和领导切实重视，上述这些矛盾和问题是能够得以解决的。当前，我国正处在重要的历史发展阶段，我区又地处上海郊区，无论从经济发展，还是群众的需求，都需要基层法律服务所继续存在。基层法律服务所何去何从，关键是如何改革、如何把握好发展机遇。
（一）、明确基层法律服务所的体制。长期以来，对基层法律服务所体制定位有多种不同的提法：90年代初期，《中央中共、国务关于加强社会治安综合治理的决定》等有关文件中，将基层法律服务所作为“政法基层组织”之一；1999年我县编委发文将法律服务所调整为镇集体事业单位，并核定了人员编制；2000年，司法部《基层法律服务所管理办法》规定，“基层法律服务所按照事业法人体制进行运作”。根据上级文件精神，我们认为将基层法律服务所定性为集体事业组织为好（最好上级部门统一发文），一是符合于当初建所和服务功能定位性质；二是有利于稳定基层法律服务工作者思想，减少他们的后顾之忧；三是为法律服务工作者逐步退出诉讼领域奠定基础；四是尽快实现基层法律服务面向基层、面向社区、面向群众，坚持服务的公益性、便民性的目标。
（二）、确定基层法律服务工作方向。基于对基层法律服务特征以及存在和发展的考虑，从历史和发展的眼光分析，结合我区实际，我们认为：基层法律服务虽然不是发展方向，但在当前乃至相当长的一段时间内还有其存在和发展的必要，所以，确立在政府主导和扶持下，政府购买部分法律服务，实现公益性、便民性、低收费的基层法律服务是今后一段时期的发展方向。具体为：其一，基层法律服务的“社区性”，即按照“三个面向”，为特定地区和特定对象服务；其二，基层法律服务的“公益性”，即以便民、利民为宗旨，坚持特定业务范围和方式，低廉收费；其三，基层法律服务是政府主导和扶持下的法律服务组织。法律服务工作者的基本工资部分，以及养老金、公积金、失业保险金等纳入镇政府年度财政预算。这一定位强调，从根本上说，基层法律服务机构不实行市场化管理，不能将其视为市场主体，不参与法律中介服务市场的竞争。
（三）、适度保持基层法律服务队伍数量。近两年，由于暂停法律服务执业资格考试，法律服务所没有进人，同时，部分法律服务工作者受大中城市基层法律服务逐步退出诉讼领域的影响纷纷转岗。我区法律服务工作者由73名减至54名，2个镇法律服务所因缺员暂停年检。我们认为，从建设法治国家，以及与国际接轨的角度看，基层法律服务所必将最终退出历史舞台，但结合我国国情，以及当前农村法律人才资源和广大群众对法律服务的需求等实际，适度保持基层法律服务队伍数量，并在较长时期内允许其存在是必要，也是可行的：一是通过区人事局人才交流中心向社会公开招聘35岁以下，具有大专以上法律专业学历、热爱基层法律服务工作的人才，由区司法局审核，市司法局统一组织考试发证，各镇法律服务所录用，每两年进行一次；二是由区司法局与各镇联合聘用从法院、司法局、法庭、司法科等单位离岗、退休老同志，年龄限制在70岁以下，报市司法局核准后发证，每年进行一次。通过上述两种形式，保持基层法律服务队伍的稳定。
（四）、明确基层法律服务工作为社区服务的职能。要明确定位，发挥基层法律服务工作根植基层的传统优势，牢固树立以社区法律服务为己任的意识，明确为企事业单位和当事人提供法律咨询，担任法律顾问、代写法律文书、调解民事纠纷、办理简单的非诉讼法律事件；自觉接受司法科的指导，主动参与社区法制建设；参与“司法信访综合服务窗口”咨询接待工作，为群众提供法律帮助；协助党委、政府搞好普法和依法治理工作；参加“法律进社区”活动，为社区的稳定和发展营造良好的法制环境；积极开展法律援助工作。在注重社会效益的前提下，提高经济效益。
（五）、合理限制基层法律服务工作区域。牢牢把握基层法律服务工作性质和功能定位，按属地原则有效调控其规模、结构和布局，调整执业范围，在加强监督管理力度的同时，在全区范围内放开基层法律服务工作领域，不受镇与镇之间地域限制，使之在发挥自身积极作用的同时，为基层法律服务空白地区农村群众提供法律服务和帮助，又不至于冲击和影响以律师为主体的法律服务体系框架。
（六）、理顺基层法律服务所的管理机制。要形成一种由各镇党委、政府对法律服务工作者管理使用，区司法局加强对基层法律服务所业务管理指导的协调机制。一是基层法律服务工作者纳入镇事业编制，实行专项编制专用，不得挪做他用；二是各镇聘任或调离基层法律服务工作者，应事先征求区司法局意见；三是招聘基层法律服务工作者时，由各镇与司法局共同组织实施；四是招聘社会人员从事法律服务工作的，由区司法局进行职业道德、执业纪律教育并报送市司法局进行业务培训，经考核合格取得法律服务资格后才能上岗；五是法律服务工作者在执行公务中发生违纪现象时，人事上有各镇党委、政府教育处理，业务上由区司法部按《基层法律服务工作者管理办法》第五十五条进行处理。
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