爱华网解读单独二孩政策
王广州
中国社会科学院人口与劳动经济研究所
始于1970年代的中国计划生育政策，对中国人口发展进程进行严格的人为干预，从根本上改变了中国人口的基本结构与发展态势，从根本上改变了中国家庭的基本结构，从根本上改变了中国社会的基本结构。计划生育政策特别是1980年以来的独生子女政策是中国历史上前所未有的，也是世界历史上前所未有的，对中华民族产生的深远影响也必将是前所未有的。
生育政策调整研究回顾
1970年代我国执行的是“晚、稀、少”和“一对夫妇一对孩”的生育政策，生育率迅速下降。十一届三中全会以后，1979年有学者研究并建议我国应该“大力提倡一对妇女只生育一个孩子”，1980年9月25日中共中央发出了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召“提倡一对夫妇只生一个孩子”。以此为标志，独生子女政策成为中国计划生育政策核心内容和重大转变的开始。自从独生子女政策出台后，中国人口学界对它的争论就没有停止过。既有坚持独生子女政策长期不变主张的，也有尽快调整独生子女政策建议的。由于全面推行独生子女政策、婚姻法修改以及与实际生育意愿差距很大的生育政策实施等因素，导致一方面群众抢生超生，另一方面是干部强迫命令的问题，独生子女政策不但没有带来预期的效果，反而出现了一些计划生育工作面临的问题和混乱局面。1984年国家对独生子女政策进行微调，即“开小口子”，放松了部分地区的独生子女政策，作为政策调整的反映，生育率出现了短时间的小幅度反弹。1990年人口普查后，中国的生育率开始接近2.1的更替水平。
1992年全国“38万人”调查和1995年全国人口1％抽样调查后，育龄妇女的生育水平是否已经持续低于更替水平？越来越多的人口学者开始对中国生育水平和生育政策“一胎化”问题进行持续研究和关注。1995年的小普查再次证实了中国育龄妇女的生育水平已经低于更替水平。
2000年人口普查后，公布的人口普查所调查的总和生育率为1.22，调查结果如此之低大大出乎人口学者和政府相关部门的预料。由此引发对生育水平和生育政策调整的激烈争论。多数人口学者发表学术研究论文和提出相关建议，认为应该调整“一胎化”的生育政策，当然也有个别研究者发表继续坚持甚至收紧计划生育政策的观点。
2004年1月多家研究单位的人口学者提出《关于调整我国生育政策的建议》，建议的重点是“分步实施、逐步放开、两步到位、平稳过渡”。
2004年国家开展投入巨大、影响很大的人口发展战略研究。国家人口发展战略研究结果认为我国应该采取“稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构，引导人口合理分布，保障人口安全；实现人口大国向人力资本强国的转变，实现人口与经济社会资源环境的协调和可持续发展。”的人口发展战略，但并没有回答或解决如何稳定和能否稳定得住的问题。全国各地生育水平差异很大，超低生育水平的省份非常困惑如何在现行生育政策条件下把生育水平稳定在国家人口发展战略认为比较适合的1.8左右。很多人口学者和计划生育等相关部门都参加了人口发展战略研究。
2006年国家人口计生委委托人发中心在全国120的监测县对全国的生育状况进行调查，调查结果显示育龄妇女的总和生育率为1.87，这个结果如此之高也是自1997年以来调查结果中前所未有的。对于此次调查国家人口计生委委托北京大学社会学系、人民大学和中国社科院分别独立对调查结果进一步深入分析。同时，2006年国家人口计生委还委托人发中心进行《独生子女总量结构和领证独生子女研究》，研究的主要目的是分析全国有多少独生子女，全国有多少已经领证和没有领证的独生子女，上述调查的部分结果对外公开发表。
2007年以后国家人口计生委陆续委托人民大学在全国进行百村和千村生育率调查，主要目的是回答农村生育水平到底有多高？当时研究的结果只是内部讨论，并没有公开发表。委托中国社科院和北京大学社会学系进行独生子女、“失独”家庭和伤残独生子女父母总量结构方面的研究。
2008年8月5月多家研究单位人口学者再一次提出《关于调整我国生育政策的再建议》，建议的重点是“加强对低生育率下的人口规律的研究”、“先行试点、先易后难、先点后面、逐步推开”和“放开二孩，防止多孩”的主张。
2009年在生育政策调整研究方面，国家人口计生委委托人发中心和中国社科院重点对全国120个监测网点县级单位和六个拟试点省份的30个县级单位共计150个县级单位进行《独生子女婚育状况调查》，委托中国社科院对《全国试点地区独生子女状况调查》进行分析，委托人民大学对全国生育政策调整进行测算。此后，还开展了全国范围的0-9岁人口基础信息核查。
2010年人口普查公布的中国育龄妇女的总和生育率为1.18，如此之低的调查结果再次使绝大多数人口学者倍感现行生育政策调整的紧迫性和对现行生育政策的忧虑，对生育政策调整的研究成为热点，同时生育政策调整问题也已经完全由人口学者的学术研究转变为全社会高度关注和无法回避的关乎到中国长期、稳定和可持续发展的重大战略问题。此外，还多次委托北京大学社会学系对流动人口监测数据的生育状况进行数据分析。
2013年5月原国家人口计生委与卫生部合并完成后，开始了最近一次生育政策调整方面的测算。国家卫生计生委再一次委托人发中心、人民大学和中国社科院对放开“单独”的具体实施方案进行测算。国家卫计委计划生育基层指导司要求上述三个研究机构的研究人员背对背独立进行测算，然后对测算结果集中讨论，同时还征求个别人口专家对测算过程和结果的具体建议，与以往惯例相同，要求研究者对研究的过程和结果保密。在测算的同时，国家卫生计生委委托人发中心对全国独生子女状况和生育意愿进行抽样调查，目的是分析育龄妇女的单独构成和生育意愿，并与测算结果进行分析和比较。总之，为了避免研究的失误和误判，原国家人口计生委一直委托不同研究机构在不断地进行相关研究，对待生育政策的调整慎之又慎。
除了国家人口计生委和卫生计生委委托研究机构研究生育政策调整问题以外，2008年以来中国社科院、部分省级人口计生委，比如北京和广东等，也专门立项或委托研究机构进行相关的生育政策调整方面的研究。
为什么启动单独二孩政策？
规律是客观的，科学是严谨的，人口规律和人口科学也不例外。2010年全国第六次人口普查资料表明，中国大陆2010年总人口达到13.39亿，其中0-14岁少儿人口为2.22亿，占总人口的16.60%，15-64岁劳动年龄人口为9.98亿，占总人口的74.53%。65岁及以上老年人口为1.19亿，占总人口的8.87%。中国的人口结构变化是快速和剧烈的。如果长期继续保持现行生育政策将面临哪些突出人口问题？根据现有调查数据和研究结果，如果现行生育政策不变，未来40年中国人口将实现零增长并进入快速负增长阶段。我国总人口高峰估计值95%的可能性的上限为14.13亿左右，突破14.2亿的可能性很小。如现行生育政策不变，预计2050年全国独生子女总量将达到3亿人，占总人口的比例在四分之一左右；累计“失独”家庭快速增加，2050年将达到1100万以上；“双独”育龄妇女总量增长迅速，预计2050年将达到2200万以上。与之相对应， 0-14岁少儿人口比例将从2010年的16.60％持续下降到2050年的11.4%左右；15-64岁劳动年龄人口比例将从2010年的74.53%持续下降到2050年的60%左右；65岁及以上老年人口比例将从2010年的8.87％持续上升到接近28%。可以判断，如果现行生育政策不变，少儿人口比例将持续下降，老年人口比例将加速上升，总人口年龄结构将全面快速老龄化。
显然，人口的快速增加和人口的锐减都不是中国人口发展的战略目标，特别是面对如此迅速的人口总量和结构变化、目前以及今后突出的社会经济问题，独生子女政策调整是必然的。然而，如何更积极稳妥地调整现行生育政策？2004年前后全国省级计划生育条例提出了“双独”可以生育二孩的政策。那么，接下来的问题就是“单独”是否可以生育二孩？还是全面放开二孩，甚至取消计划生育政策？
根据2010年人口普查数据，2010年全国育龄妇女有3.8亿，其中已经生育一个以上孩的有2.59亿，已经生育两个孩子以上的有1.2亿，已经生育一个孩子，没有生育第二个孩子的育龄妇女有1.39亿。在已经生育一个孩子还没有生育第二个孩子的育龄妇女中，40岁以下的0.92亿，40岁以上的0.47亿。面对0.92亿没有生育第二个孩子的育龄妇女，全面放开二孩生育可能会出现比较大的出生堆积。因此，十八届三中全会提出的启动和实施单独二孩政策，主要是担心如果全面放开二孩，特别是认为1984年“开小口”的时候出现了政策调整带来了一些生育问题，因此，相关政府部门仍然担心历史积累的人口数量较大和生育行为的盲目性有可能形成比较大的出生堆积和总人口失控。
然而，根据2005年全国1%人口抽样调查数据和1990年以来的人口普查数据估计，2005年全国“单独”育龄妇女在1800万人左右，估计值的下限在1720万人左右，上限在1910万人左右。更进一步，预计2013年全国有单独育龄妇女在3300万左右。从单独育龄妇女占全部育龄妇女的比例来看， “单独”育龄妇女的比例在8%左右，那么，已经生育过一个孩子，还没有生第二个孩子的单独育龄妇女就更少了，估计此类育龄妇女2013年有1000-1200万左右，在这些单独育龄妇女中，既有刚刚生育一孩的，也有相当比例剖宫产生育一孩的，还有一定比例不一定生育二孩的。此外，根据国家计生卫生委的实施细则，各省没有统一的时间表，所以各地有可能同时执行单独二孩政策，也可能不是同步实施。如果不盲目抢生、超生，目前放开单独二孩政策不会引起多大的出生堆积。
单独二孩政策的影响与政策走向
研究单独二孩政策的影响看似简单，但由于国家对独生子女的调查非常有限，最具权威性的第六次人口普查的原始1%以上的抽样数据并没有提供研究者使用，所以，准确估计并不是一件容易的事情。根据现有可获得数据，假定2015年全国城乡统一放开“单独”二孩，而非“单独”育龄妇女生育政策不变。2016年出生人口规模估计值的均值将达到1600－1700万左右，比现行生育政策不变的估计值高100万－200万左右，超过300万的可能性很小。如果2015年放开单独二孩，估计我国总人口高峰将在2026年－2029年左右出现，高峰总人口估计均值为14.01亿，上限为14.12亿左右。也就是说，2015年“单独”放开二孩政策所形成的高峰时期总人口超过14.2亿的可能性很小。与生育政策不变相比，2050年总人口均值从生育政策不变的12.6亿上升到13.02亿，总人口估计值上限也由生育政策不变的12.80亿提高到13.18亿。
除了对出生规模的影响之外，放开单独二孩政策最直接的影响就是对独生子女规模的影响。如果2015年开始实施放开“单独”二孩的生育政策，那么，各年度无兄弟姐妹人口规模仍将迅速增长，平均每年增加无兄弟姐妹人口400万人以上下降到300万以内，预计2050年全体人口中无兄弟姐妹人口规模将由现行生育政策不变的3亿人左右，占总人口的比例四分之一左右，下降到2.7亿左右，占总人口的比例也下降到五分之一左右。此外，由于独生子女规模的减少，放开单独二孩政策的另一个重要的意义在于可以有效减少“失独”家庭总量，与现行生育政策不变相比，预计到2050年每年死亡独生子女规模减少1万人左右。
中国单独二胎政策的影响不仅仅是人口自身的。单独二孩生育政策从根本上改变了独生子女和“一胎化”生育政策的导向和趋势，标志着中国生育政策的历史性转折。然而，计划生育政策调整看似简单，其实是一项复杂的社会系统工程。生育政策不是一个单一的政策，是直接涉及到千家万户和老百姓长期切身利益的政策。当然，生育政策调整过程也会面对很多具体问题，最直接的问题就是政策调整前后相关政策衔接的问题。在生育政策调整的过程中，一方面需要相关政策、措施的完善配套和准备，另一方面也需要做好相关的政策宣传工作，既要把新政策的落实过程、面临的问题和调整方案说清楚，也需要把未来政策的调整方向和路径选择讲明白。尽量避免出现由于担心政策多变的抢生和超生问题。政策的平稳衔接和过渡既符合老百姓的长远切身利益，也符合国家的长期发展目标。同时，加强相关统计数据分析和深入研究，正确判断政策的影响和未来出生人口的变动趋势，积极应对可能由于出生人口堆积带来的短期或长期医疗、教育、就业、健康等方面的新情况和新变化。
国家生育政策调整除了担心人口的大起大落，担心大量出生堆积外，其实人口学者也担心即便是调整了生育政策，老百姓的生育率短期回升，但长期仍然持续下降并进入低生育率陷阱。无疑，抢生、超生造成很大出生人口堆积，将给个人、家庭和社会带来一系列问题，但低生育率陷阱同样带来很多人口结构问题。
经过三十多年的独生子女政策，中国人口发展的客观规律和许多国家的经验和教训都告诉我们，无论短期还是长期计划生育政策的方向和目标都必然是遵循人口发展客观规律，积极促使人口再生产进入良性循环的轨道。科学分析生育率的变动趋势，把握人口规律，适时全面放开二孩政策可能就显得更加切合实际。结合世界发达国家和中国人口发展规律和变动趋势，全面放开二孩和最终取消生育控制只是时间问题，但如何进行政策的转换，降低政策转换带来的各种风险，实现平稳过渡不仅需要一个过程和科学的政策设计，还需要老百姓的理解配合，更需要决策者的政治智慧与勇气。
