爱华网2014-10-28 国匠城
近期雾霾再度来袭，各地一些体育赛事也在雾霾中成功举办。
在很多和雾霾、污染相关的文章里，大多针对雾霾形成机理、污染分布状况进行研究，而今天推荐的这篇文章，视角独特，来自中央财经大学政府管理学院城市管理系王伟老师与他的学生姜楠。
本文通过解析当前京津冀区域在空气污染治理中的政府间协同运作机制，认为应当建立跨行政区界、多政府一体化协作治理机制，以应对目前严重的空气污染状况。
同时，选择美国加州空气污染治理中的政府合作机制作为标杆，与其进行对比获得启示。
最后提出相关政策建议，明确了京津冀跨区域政府间协作机构应当具有的机构职能及其运作原理，强调了制定空气污染治理方面专项法律的重要性，并提出应当加强公民在空气污染治理中的参与程度。
原文标题：
京津冀空气污染治理中政府合作机制研究
正文：
近年来，我国城镇密集地区的发展迎来了前所未有的的机遇期：国家"十一五规划"中首次出现了"城市群"的概念，指出"要把城市群作为推进城镇化的主体形态"；
已编制完成的《全国城镇体系规划(2006-2020)》则提出了我国未来"以城镇群为核心……'多元、多极、网络化'的城镇空间格局" 。
受此影响，全国已有20个左右的地区竞相提出"城镇群"或类似概念的城镇化发展战略，试图将打造城镇群作为区域经济发展的目标，一股"城镇群规划"的热潮也开始兴起。
然而伴随城市群高速度、高密度、高强度的发展，使其正在成为生态公共安全风险高频度发生区，其背后蕴含有一个很重要的命题（见图1所示），城市群"经济一体化"导致的"污染一体化"，使得在城市尺度开展大气污染控制研究与属地管理的传统模式已难以解决日益严重的区域性、复合型大气环境污染问题。
图1 城市群跨界发展的公共治理挑战
这都亟需我们加强认知城市化与大气环境之间的交互作用关系，明确城市群与大气环境交互作用的耦合演变规律，来攻关建立一套顺应城市群和大气环境演化客观规律、适应城市群跨界环境管理需求的区域产业协调发展与污染协同优化治理理论、方法体系、管理模型与决策平台，为国家和地方政府战略决策提供科学依据，推动区域性空气环境污染问题解决，促进地区可持续发展。
京津冀作为三大城市群中雾霾污染最为严重的区域，引发国内外广泛关注，迫切提出卓有成效的解决方案。为此，本文以其为研究对象，期望借鉴国外优秀经验，为跨界协调治理提供政策建议。
1.京津冀区域空气污染治理回顾与现实困境
2008年为迎接北京奥运会，京津冀等地曾开展过联合空气污染治理。当时，经国务院批准，环境保护部和北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东6省区市政府，成立了奥运空气质量保障工作协调小组，制定《第29届奥运会北京空气质量保障措施》，各方统筹合作，为奥运会期间空气质量水平提供了有效保障。
但这种为应对重大事件而展开的空气污染治理协作缺乏常态机制，不过此次短期合作也是一次有益的尝试，为目前京津冀三地空气污染协作机制的建立提供了良好的经验借鉴。
随着京津冀区域空气污染的不断加剧，2012年9月，《重点区域大气污染防治"十二五"规划》出台，在全国划定了13个大气污染防治重点区域，京津冀同属一个防治区域。
2013年9月国务院印发《大气污染防治行动计划》，计划中要求京津冀区域到2014年完成区域、省、市级重污染天气监测预警系统建设。
当月，环境保护部、发展改革委等6部门联合印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，细则中明确提出建立健全区域协作机制。
但从现有资料显示，目前对于协作机制的职能定位仅限于通报区域大气污染防治工作进展，研究确定阶段性工作要求、工作重点与主要任务，机构权限职能都尚未有明确描述。
由于成文时，具体的规章细则尚未出台，具体细节有待观望，但可以肯定的是，在现有的规划中，京津冀污染治理协调机制，相对于过去最大的突破是形成了一个区域目标，开始有意识地开展区域环境治理方面的合作。
然而，现实中京津冀三地主要空气污染物及其形成原因存在明显差异（见图1-图4），意味着三地主要污染源并不相同，这从侧面反映出三地的经济发展现状、产业结构不同；
进一步深究，意味着三地面临的经济发展和环境保护取舍博弈也是不同的，最终决定着在对三地空气污染治理中必须要考虑历史、客观因素，继而明确三地承担的责任清单，增加出台方案与政策的公平性与可操作性。
2014年4月，环保部发布今年第一季度空气质量报告，根据报告，京津冀、长三角、珠三角三大重点区域中，京津冀地区空气污染最为严重，治污任务依然十分艰巨。
此外报告分析显示，京津冀三地大气污染发展趋势相似，但不同地区的污染物构成存在着明显差异，这也意味着三地主要污染源并不相同。
在此对京津冀二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物（PM10）及空气质量二级及以上天数进行比较分析。在此特别说明，下文所有数据来自历年京津冀环境保护局（厅）公布的环境状况公报。
图2 京津冀2005-2012二氧化硫年平均浓度
数据来源：历年京津冀环境保护局（厅）公布的环境状况公报
图3 京津冀2005-2012二氧化氮年平均浓度
数据来源：历年京津冀环境保护局（厅）公布的环境状况公报
图4 京津冀2005-2012可吸入颗粒物（PM10）年平均浓度
数据来源：历年京津冀环境保护局（厅）公布的环境状况公报
图5 京津冀2005-2012空气质量二级及以上天数
数据来源：历年京津冀环境保护局（厅）公布的环境状况公报
2.美国南加州跨行政区空气污染治理中的政府合作机制
2.1 20世纪70年代美国空气污染治理
20世纪初，美国工业化快速发展，但是工业化带来的除了是财富和生活水平的发展，同时还有越发严重的环境污染问题。其中，空气污染的问题最为严重。
20世纪50年代之后，美国空气污染时间进入一个集中爆发的阶段，灾害性空气污染问题频发，这引起了政府和民众的关注，为了解决这个问题，联邦政府于1995年开始出台了多部法律以期解决空气污染问题，包括《1960年空气污染控制法》、《1963年清洁空气法》、《1965年机动车空气污染控制法》等等。
然而上述各项立法都未能有效地解决美国的空气污染问题。
法案未能有效解决美国环境污染问题的原因有很多，其中一个主要原因是没有一个行之有效的管理体制，和中国地方政府与中央政府的矛盾类似，州政府和联邦政府在标准和法的执行等问题上也存在较大矛盾。
此外，还有一个重要矛盾是经济发展与环境保护二者之间的取舍问题，州和地方政府为了追求经济发展，获得选票和连任，对空气污染控制采取消极态度，而联邦出台的法规都把州和地方政府作为控制污染的主体，一旦州和地方政府在建立空气污染管理制度方面采取消极态度，联邦政府又缺乏有力的监督和执行权力，对于州政府以及地方政府缺乏有力地管控，联邦立法就会失去应有效用，干预失败。
1970年，为了真正有效地控制空气污染，联邦政府进一步修正法案，通过了《清洁空气法》。
与之前的法律不同，《清洁空气法》以法律的形式大大加强了联邦政府在空气污染治理中的权利和责任，并设立了美国国家环保局（U.S. Environmental Protection Agency），简称EPA，作为美国联邦政府的一个独立行政机构，在环保局成立之前，联邦政府没有组织机构可以将其制定的规范落地执行，一旦州政府和地方政府与联邦政府在环境保护方面意愿相悖，执行不力，联邦政府则没有行之有效的改变方法。
而国家环保局成立之后，此类现象得到较为有效的解决，根据法律，EPA的具体职责包括：根据国会颁布的环境法律制定和执行环境法规，从事或赞助环境研究及环保项目，加强环境教育以培养公众的环保意识和责任感。
EPA是一个集研究、规则制定和执行以及监督于一身的机构。EPA局长由美国总统直接指认，直接向美国白宫问责。
具体到联邦政府与州政府之间的协调，则是在EPA制定的"国家环境空气质量标准（NAAQs）"基础上，每个州依据自己的实际情况制定本州内执行的方案，以达到并维持此标准，递交EPA批准后执行，而一旦批准，则此项计划则会成为成文的法律法规强制执行。
且联邦政府和州政府的标准都是规定在较高科学技术能达到的水平上，这样则可以倒逼污染者被迫展开技术创新，采取更为先进、清洁的方式进行生产，从而达到污染控制的目的。
这样便形成了一个良好的循环，各地为达到标准而制定符合地方特色的执行计划，而一旦计划形成，则会成为带有法律强制力的规章制度，州政府和地方政府无论是从遵循法律还是为了对选民负责，追求选票和连任的角度，都将贯彻此项计划。
而一旦企业不能向地方政府和州政府寻租，只能根据法律法规开始污染治理，通过提升自身科技水平降低污染，则达到了联邦政府进行空气污染治理的目的。
归根究底，美国进行空气污染治理的手段是强制各州达到EPA指定的环境质量标准，而为了更好达成这一目的，EPA在美国设立了263个州际控制区和247个州内控制区，进行区域间和区域内的管控协作。
具体而言，州际控制区由有关的州成立的联台委员会管理，州内控制区由本州政府管理。
2.2 美国加州空气污染治理中的政府合作机制
2.2.1 南海岸空气质量管理区的设立
加利福尼亚州是美国最大经济区域之一，但加州历史上也曾经是美国空气污染最严重的地区，50年代多次发生严重的雾霾事件，但通过治理，目前加州的空气质量已经得到有效改善。
上文中提到，EPA将美国50个州划为10个大区，并在每个大区设立区域环境办公室作为其代表，监督所辖州的综合性环保工作，在这些州内执行联邦的环境法律，实施EPA的各种项目，协调州与联邦政府的关系，以促进跨州区域性环境问题的解决。而加州则属于第九大区管辖。
加州治理空气污染的历史自20世纪50年代便已经开始，但是随着空气污染的危害加剧，州政府逐渐意识到由于空气的流动性，仅靠一个城市的力量根本无法独自解决空气污染的问题。
因此地方政府开始主动谋求区域间的合作，最初的做法是在洛杉矶及其邻近区域内召开地方间的非正式会议，对各行政区的政策进行协调，以期控制空气污染。
这种做法与中国目前地方上的合作模式有些类似，没有具体规章制度化的合作模式，而是依靠政府间领导人的沟通协调，最终加州的经验证明这种方法并不具有可持续性。
但在实践中，人们强化了设立一个跨行政区且拥有切实管理监督权力的空气污染管理机构的目标，并开始探索实践。终于到1976年，在美国议会和州长的授权下，加州创设了南海岸空气质量管理区（SCAQMD）。
2.2.2 南海岸空气质量管理区的职能与机构设置
南海岸空气质量管理区治理范围包括奥兰治县、洛杉矶县（城市部分）、里弗赛德县、圣贝纳迪诺县4个县区，面积约27850平方千米，共涉及162个城市，是美同第二大空气污染地区。
南海岸空气质量管理区的主要职能是统一加州南海岸的空气质量管理标准，整合行政管理资源，加强执法效能，对固定源污染进行管理，包括发布空气质量预报和监测报告，发放排污许可证，并拥有对违法者罚款的权利。
此外，该机构还与南加州政府协会(SCAG)和加州空气资源委员会(CARB)联合起草加州空气质量管理计划，递交EPA批准施行，在美国空气污染治理的整体框架下，具体开展南加州的治理工作。
南海岸空气质量管理区下设十个机构，包括：理事会、执行办公室、法律顾问办公室、科学与技术进步办公室、工程合规办公室、规划规则与面源办公室、立法与公共事务办公室、财务办公室、信息管理办公室以及行政和人力资源办公室。
根据南加州空气质量管理区具体编制和部门职责如下：
图6 SCAQMD组织结构图
理事会是最高管理机构，在召开公开研讨会和公开听证会、充分考虑公众想法和意见的前提下，有权利决定通过与否当地的清洁空气政策和法规。
理事会有13名成员，十名通过民选产生，其余三人由特定的州官员任命。十名民选成员由奥兰治县、洛杉矶县、里弗赛德县、圣贝纳迪诺县四县监事会各选举一名，以及各县议会选举六名（洛杉矶县由于面积最大，议会可选举两名，且洛杉矶市市长可选择一名）组成，剩下三名成员，一个是由加州州长任命，一个由州众议院任命，还有一个被州参议院任命。
地方和州政府的共同参与保证了政策上下沟通的有效性以及可行性，地方政府能够充分反映地方的实际情况，州政府可以从更为宏观的角度保证政策的施行。
除此之外，监事会、地方议会、州政府、州参众议院的协同合作，更是保证了政策可以畅通有效执行，并能给予必要的监督。同时，理事会会议每月第一个星期五定点召开一次，确保了管理的及时性。
图7 理事会成员构成图
此外，除了决定政策通过与否的权利，理事会还可以任命执行办公室总监，总法律顾问，以及听证委员会的成员，从人事任命的角度保证了其决策的权威性，同时也保障了整个SCAQMD的顺利运作，使其免于外部人事方面的干扰。
总而言之，理事会的运作机制为南加州空气质量管理区的有效运作提供了坚实保障。
而执行办公室是SCAQMD的具体管理部门，由执行办公室主任，高级政策顾问，媒体关系部，以及理事会理事秘书，加上后勤人员组成。负责SCAQMD管理战略的制定和实施，以使该区域达到环境空气质量标准。
该部门主任由理事会任命，对其负责，部门内部包括各理事秘书，与理事会形成良好互动，向下，执行办公室统一协调科学与技术进步办公室、工程合规办公室、规划规则与面源办公室等其他部门，形成良好联动，促使政策落地。部门内部包含科学家、媒体公关人物以及后勤人员等，为政策的科学性和普及奠定了基础。
2.3 南海岸空气质量管理区的运作成果
在南海岸空气质量管理区和南加州政府协会以及加州空气资源委员会的共同努力下，加州地方政府间的合作取得了有效进展。
由于存在制度化、规范化的区域协调机构，政府之间的沟通交流得以常态化、丰富化，并充分调动了参与者的积极性。
此外，由于身兼宣传功能，南海岸空气质量管理区在制定标准时通过召开研讨会、演说会和听证会，广泛收集公众意见，听取公众反馈，将各环保团体也纳入了方案的制定和出台，这同时也为之后方案的实施提供了有效保障。
3.京津冀与南加州跨行政区空气污染治理机制比对分析
根据上文分析，将京津冀地区目前空气污染治理机制与南海岸空气质量管理区运作模式相对比，可发现存在诸多差距，在此从治理主体、合作途径以及制度保障三个方面给予对比分析。
表1 南海岸空气质量管理区与京津冀对比
3.1 治理主体方面的差距
美国公民在空气污染治理中扮演着极为重要的角色，无论是政策制定过程中的听证、建议，还是之后政策执行的监督，公民都有权利参与，甚至是南海岸空气质量管理区最高管理机构理事会在决定是否通过当地的清洁空气政策和法规，都必须召开公开研讨会和公开听证会、充分考虑公众想法和意见后，才能决策，即为程序合法。
同时，美国空气污染治理从20世纪50年代开始，70年代治理更为有效地原因，除了制度、法律方面的完善，更多是公民环境保护意识的觉醒，在公众的监督下，企业、政府会有更大的动力进行空气污染的治理行动。
而在京津冀，甚至是全国，虽然信息公开制度进一步完善，各地区空气指数都会在各地环境保护部门官网上适时公布，但其真实性和推广度都值得推敲，并且我国公民对于污染治理的参与度明显不足，尤其是后期对于政策执行的监督能力不够，面对污染状况，缺少有效途径传达民意，而只能依靠纸媒、网络等希冀将事情闹大，获得社会关注，最终获得解决。
这不仅是京津冀的问题，也是我国整体空气污染治理的弊病。
3.2 合作途径方面的差距
美国空气污染治理的模式是制定一个全国性的空气质量基础标准，再由各州政府根据自身现状制定州的标准，再报EPA审批，通过之后即具有法律效力。
而州与州之间形成的协作机制，以南海岸空气质量管理区为例，不仅能参与区域空气治理计划的制定工作，编制区域空气指标，并对此进行公示，还具有执法权力以及排污权市场的管理权限。
在与地方政府的互动中，南海岸空气质量管理区拥有对地方政府空气污染治理计划的审批权，以及后期的监督权，并拥有自己的财政来源，人员配置也不受限于地方政府，可以对违法企业直接执法。
我国的空气污染治理中至今尚未有成型的区域协作机制，具体的操作还是依赖中央政府制定目标，再层层分派到地方执行，京津冀地区也是如此，依照环保部要求在层层分配政策目标。
而落实到地方时，由于环境监管机构并不具有执法权，政府出于在经济发展和环境保护中的摇摆，甚至会做出放弃环境保护而发展经济的愚蠢决策，单靠地方进行环境治理是不理智的。
已出台的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》显示，要建立一个区域协作机制，服务三地空气污染治理，但是对于这个区域协作机制的功能定位却略显保守，仅将其用作通报区域大气污染防治工作进展，研究确定阶段性工作要求、工作重点与主要任务之用。
即使是这样，目前这个机构到底是何编制，如何施行，权限、职责为何，都没有定论，各方还处于摸索状态。
3.3 制度保障方面的差距
和美国制定《清洁空气法》规范州政府和地方政府进行空气污染治理并不断更新不同，中国的《大气污染防治法》制定于2000年，2009年环保部提交修订版报国务院法制办未果，因此，我国《大气污染防治法》目前仍在实施2000年的版本，区域环境协作管理空白，惩处手段单一且额度过低，经常出现违法收益远高于违法成本的结果。
此外，我国也没有一部针对区域间政府合作模式的法律，而缺乏这方面的法律明文规定，则会导致区域合作的不稳定以及低效率。
习近平主席2014年2月提出环境治理要加强顶层设计，但是这种设计并不是一蹴而就的，由于缺乏全国性的统一的区域合作机制的顶层设计，地方政府在谋求合作时往往无法可循，只能摸着石头过河，合作的范围也大有局限，效力有限，对于合作的时效性也无法保障，往往会随着领导人的变更而失效，因此，亟需制定一套面向城市群等跨区域的环境规划制度与法律体系。
4. 政策建议
通过上文分析，就京津冀空气污染跨区治理中政府合作机制提出以下几项政策建议：
4.1 制定跨行政区政府协作治理的法律
政府间跨行政区合作需要法律保障，只有通过明确的规章规范，运用法律的强制性和权威性，政府间的合作才能够常态化、有效化。
我国目前缺乏一部空气治理的详细法律规范以及一部区域间合作的法律法规，而一旦形成，则将对我国空气治理进程大有裨益。
而京津冀地区可作为国家试点，率先制定三地合作的地方法规，规范化三地沟通交流机制，率先迈出我国空气污染治理历程的重要一步。
4.2 设立具有切实监督执行权力的协调机构
京津冀目前空气治理中首要便是加强顶层设计，个人认为便是要建立京津冀三地的协调管理机制。
职能应包括制定空气质量管理标准，对固定源污染进行管理，发布空气质量预报和监测报告，监督地方政府空气治理政策执行，并且应当具有整合行政管理资源，以及对违法者罚款的执法权利。
并随着空气治理的发展，可以拓展至水污染治理等所有环境污染问题管控，建立污染权交易市场，发放排放许可证交易等管理。
4.3 构建区域性总体规划及实施标准细则
目前我国空气质量新标准正在执行，且更新迅速，但是考虑到各地方的实际情况不同，地方应该具有更大的自主性和灵活度。
建议京津冀在根据广泛调研的基础上，制定符合地方特色的空气标准，或可仿照美国，以国家空气质量为标准，要求环境污染严重地区必须达到相关标准，环境优异地区在此基础上提升标准，根据提升程度给予奖励，并将此与地方政府官员绩效考核挂钩，从而倒逼地方政府改革，为达到空气标准而努力。
4.4 加强企业、社会公民等多元主体在空气治理中的参与度
所有政策都应该的在阳光下进行，空气污染治理尤甚，京津冀地区，尤其是北京，作为政治中心，更应当广开言路，畅达民情，充分发挥公民在空气污染治理中的积极性，汲取民众正确意见，完善政策制定，尊重并保护民众的知情权和监督权，及时公布空气污染治理的状况，重视群众反映的重大空气污染问题，按时给予回复，运用民众的力量推动京津冀空气污染治理。
总结：
本文通过分析京津冀地区空气污染中的政府合作机制，并与美国加州空气污染治理中政府合作机制相对比，提出了相关政策建议。
但对于跨行政区空气污染中的矛盾，并未能全部解决，尤其是在我国目前政治体制下，文中建议的给予环保部门行政执法权力究竟是否切实可行，也没有充分论证，只是借助他国经验给出的政策建议，还需要之后进一步研究证明。
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[14]天津市环境保护局.2005-2012年天津市环境状况公报[Z]
[15]河北省环境保护厅.2005-2012年河北省环境状况公报[Z]
原文作者：王伟 姜楠
作者单位：中央财经大学政府管理学院城市管理系
王伟 工学博士 现就职于中央财经大学政府管理学院城市管理系 副主任
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