明、清時期的都察院、監察禦史和六科給事中 都察院右佥都御史

明初因唐、宋之制,置禦史臺,設左、右禦史大夫,官階提升到從一品,以鄧愈、湯和任之。禦史中丞,正二品,以劉基、章溢任之。從這個安排來看,朱元璋對監察工作是格外認真、重視的。洪武中期,廢禦史臺,改置都察院。此後,都察院成為明朝最高國家司法監察機構。

都察院設左右都禦史各壹,官階正二品。屬官有左、右副都禦史,左、右僉都禦史,經歷、都事等。地方上則派設十三道監察禦史,人員總編制為壹百壹十人,各省分配名額不等。各地的總督、提督、巡撫、經略、總理、贊理、巡視、撫治等官職,壹般也加都禦史或副、僉都禦史銜,其目的大約想讓這些封疆大員們,以身作則、身體力行地奉公廉政。

明、清時期的都察院、監察禦史和六科給事中 都察院右佥都御史

《明史•職官誌二》對都禦史的權責描述為:“職專糾劾百司,辯明冤枉,提督各道,為天子耳目風紀之司。凡大臣奸邪、小人構黨、作威福亂政者,劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀者,劾。凡學術不正、上書陳言變亂成憲、希進用者,劾。遇朝覲、考察,同吏部司賢否陟黜(進用與貶黜)。大獄重囚會鞫於外朝,偕刑部、大理讞(音燕,審判定罪)平之。其奉敕內地,拊循(安撫、巡視)外地,各專其敕行事。”從這個記述來看,都禦史的權限有:檢舉彈劾權、參與考察任免幹部權、參與司法審判權、奉敕巡視權。這和前朝歷代的禦史權限相比,無疑要全面、廣泛些,亦更加具體。

十三道監察禦史官階雖不高,僅正七品,權限卻頗小覷不得!“主察糾內外百司之官邪。”(同上)其工作方法是:“或露章面劾,或封章奏劾。”也就是說,既可當面署名彈劾,亦可匿名遞交奏狀。“巡按則代天子巡狩,所按籓服大臣、府州縣官諸考察,舉劾尤專,大事奏裁,小事立斷。按臨所至,必先審錄罪囚,吊刷(提取、查究)案卷,有故出入者理辯之。諸祭祀壇場,省(檢查)其墻宇祭器。存恤孤老,巡視倉庫,查算錢糧,勉勵學校,表揚善類,翦除豪蠹,以正風俗,振綱紀。凡朝會糾儀,祭祀監禮。凡政事得失,軍民利病,皆得直言無避。”(同上)若以此觀之,監察禦史如能個個恪盡職守,把上述本職工作做好了,明朝各地方當無昏官、貪官、贓官!

諸禦史權限大,監察範圍廣,當然也得對其工作有紀律要求:“諸禦史糾劾,務明著實跡,開寫年月,毋虛文泛詆,訐拾(收斂、搜集)細瑣。”(同上)也就是說,要有真憑實據,如山鐵證,不能捕風捉影、雞毛蒜皮。巡按返還後,監察禦史要向都禦史復命述職,由都禦史審核其工作業績,以“稱職”、“不稱職”評定其績效,並予以張示。“凡禦史犯罪,加三等,有贓從重論。”這壹點,比元朝更為嚴厲!

值得壹提的是,國人對古代小民告狀,有壹極具浪漫色彩的印象,即大堂門前“擊鼓鳴冤”,這在古代叫“撾登聞鼓”。“登聞鼓”之名,至少在漢末晉初就有。《晉書•衛瓘傳》就有主簿劉繇“撾登聞鼓”上書為衛瓘鳴冤的記載。

“登聞鼓”起源於先秦時的“肺石”。《周禮•秋官司寇》載:“以肺石達窮民,凡遠近煢(音窮,無兄弟)獨、老幼之欲有復於上,而其長弗達者,立於肺石三日,士聽其辭,以告於上,而罪其長。”之所以叫做“肺石”,沈括的解釋為:“所以肺形者,便於垂。又肺主聲,聲所以達其冤也。”(《夢溪筆談•卷十九•器用》)

“登聞鼓”自晉代以後,歷代都置,其目的顯為告狀控訴所用。不過,“撾”之者倒也並非盡是無權無勢的小民。明朝自洪武元年壹立朝便置登聞鼓,可見對這個什物非常看重。登聞鼓雖設,但也絕非隨便哪個人,為隨便哪個事兒便能壹頓亂撾。只有遇到重大而緊迫的事,才允許擊登聞鼓以告。《明史•刑法誌二》明確規定:“誣告者反坐,越訴(越級上告)者笞,擊登聞鼓不實者杖。”可見,不被逼急,壹般人是不敢隨便動那個勞什子的。明代監察禦史的職責之一,便是輪值登聞鼓。遇有人擊鼓告狀,由值班監察禦史引奏。

六科給事中,是明朝開始設立的另壹個舉足輕重的監察體系。朱元璋為了限制六部的權力,另設吏、戶、禮、兵、刑、工六科,各科設給事中兩名,官階正七品。後經多次改制,各科給事中的員額及配置比例有大的調整。

六科給事中的職掌為:“掌侍從、規諫、補闕、拾遺、稽察六部百司之事。凡制敕宣行,大事覆奏,小事署而頒之;有失,封還執奏。凡內外所上章疏下,分類抄出,參署付部,駁正其違誤。”(《明史•職官誌三》)“而主德闕違,朝政失得,百官賢佞,各科或單疏專達,或公疏聯署奏聞。雖分隸六科,其事屬重大者,各科皆得通奏。但事屬某科,則列其科為首。”(同上)根據上述記述,六科給事中雖然和十三道監察禦史壹樣,官不大,卻管事不少,既有分工,又有協作,大事還可協同聯合,權限也頗大。除了承擔皇帝身邊的壹部分秘書性工作以外,規諫建言、稽察六部、監察百官、審核奏章、封駁命令、評議朝政、議論賢佞,等等,都有權插手。

此外,六科給事中後來還與錦衣衛輪值登聞鼓樓,“遇決囚,有投牒訟冤者,則判停刑請旨。凡大事廷議,大臣廷推,大獄廷鞫,六掌科皆預焉。”(同上)說明六科給事中在參政議政、參與、監察司法獄訟,甚至在幹部推選等方面都有諸多發言權。六科給事中的設立,對六部行政中樞既有牽製作用,又在禦史系監察系統之外增置了壹套監察網絡,還為皇帝辦公系統增添了便利。加之給事中官微位卑,容易從眾多低級官員中選配調置,難以形成大的權勢集團。這對朱氏皇權的鞏固和強化,無疑是大有裨益的。

另外,明朝的錦衣衛、東廠、西廠、內廠等軍事監察和特務機構,都是名頭極為響亮的。本書第三篇已有交代,不再贅述。

滿洲人隨清世祖入關後,因明遺制而設官署,也設都察院、六科給事中這些監察機構。都察院的長官為左都禦史,設滿、漢各壹員,滿員一品,漢員二品。雍正朝定制為無論滿漢,均為從一品。監察禦史增為十五道,長官為“掌印監察禦史”,其官階在順治到乾隆時期多次升降,最高時為三品,最低時仍維持明朝的七品。乾隆十七年定為從五品,滿、漢各壹員。

清朝的都察院和監察禦史,其總體上的工作範圍、職掌及權限,其實並未超越明朝。但與明朝大為不同的是,都察院左都禦史作為全院最高首長,其職掌更為宏觀,“掌察覈(音核,同核)官常,參維綱紀。”(《清史稿•職官誌二》)而大量具體細致的監察工作,則分屬給下設的各道監察禦史。可以將之概括為:都察院掌綱察,監察禦史掌專察,分道而察,分部而察,各察所分。此可謂清朝對監察制度的創新性改革。

如:“京畿道分理院事,及直隸、盛京刑名,稽察內閣、順天府、大興、宛平兩縣。河南道照刷部院諸司卷宗,稽察吏部、詹事府、步軍統領、五城(京城內東西南北中五城禦史)。江南道稽察戶部、寶泉局(屬戶部,掌鑄錢供全國費用,下屬東、西、南、北四作廠)、左右翼監督、京倉、總督漕運,磨勘(核查、勘正)三庫奏銷。浙江道稽察禮部及本院。山西道稽察兵部、翰林院、六科、中書科、總督倉場、坐糧、大通橋監督、通州二倉。山東道稽察刑部、太醫院、總督河道,催比(催征)五城命盜案牘、緝捕之事。陜西道稽察工部、寶源局(屬工部,鑄錢供工部所管各項工程費用),覆勘在京工程。湖廣道稽察通政使司、國子監。江西道稽察光祿寺。福建道稽察太常寺。四川道稽察鑾儀衛。廣東道稽察大理寺。廣西道稽察太僕寺。雲南道稽察理籓院、欽天監。貴州道稽察鴻臚寺。”(同上)

做如此制度改革的好處在於:各道既監察所屬地方,又眼睛盯著派屬給它行監督權的中央的某些要害機構。各道監察禦史既有向下的監察權,又有向上的監察權。權責更加廣泛卻又專壹。使上上下下每個部門、每個角落都置於廣泛而專門的監察之下。當然,要保障這種制度安排的監察效率,須得上下官員,所有監察與被監察的部門間都清正廉潔、恪盡職守,不得相互包庇袒護、更不得相互勾結!

譬如,吏部屬於河南道監察禦史專監。如果河南道的監察禦史與吏部相互勾結,在幹部任用上任人唯親、藏汙納垢,那麽整個官場的腐敗便無可遏止。

再譬如,江南道負責稽察戶部,如果兩個衙門同流合汙、沆瀣壹氣,那麽整個國家的財政也就岌岌可危了!而要防止這種庇護和勾結,這在封建官場中其實恰恰是最難做到的。因為關系政治、功利政治是封建官場的本質屬性。這壹屬性規定了官場上官官相護的必然性,和其制度下的合理性。

再者,歷代的監察禦史,其官階都很低,清朝盡管總體上將監察禦史的品秩提升,但依然要低於其監察對象的最高行政長官的官階。譬如,吏部尚書的官階為正二品,左右侍郎也為正三品。而監察禦史的官階在乾隆時才為從五品,比其監察對象低著好幾級。這在“官大壹級壓死人”的封建官場中,就好比讓小學生去檢查、維持中學生的課堂紀律壹般。清朝中、後期的吏治敗壞,絲毫不亞於前朝歷代,說明滿洲人這壹創造性的改革,其績效並不顯著。

清朝的六科給事中初如明制,不過,各科掌印給事中的官階,滿漢間懸殊極大:滿員四品,漢員七品。六科給事中,總體上“掌言職,傳達綸音(帝王的詔令),勘鞫官府公事,以註銷文卷。”(同上)各科也像各道監察禦史壹樣分工明確,主要負責與本科相關的監察事務。初期的六科,自為壹署,有相對的獨立性。雍正期間,把六科隸歸都察院,其目的在於精簡機構。如此壹來,朱元璋的這壹機構發明,其地位和作用也隨之遞減,後期已趨名存實亡。

滿洲人繼承明朝監察制度發明的壹個監察機構,叫做“通政使司”,是朱元璋於洪武十年初設的。清朝的通政使司其首長為“通政使”,亦設滿、漢員,官階也有所區別。屬官有副使、左、右參議、經歷、知事、筆帖式等。通政使“掌受各省題本(奏章),校閱送閣,稽覈程限,違式劾之。洪疑大獄,偕部、院豫議。”(同上)通政使司的左、右參議官,也要輪值登聞鼓;其知事“帥役巡察”;筆帖式,“掌敘雪冤滯,誣控越訴者論如法。”(同上)可見其職掌與都察院及監察禦史有相通之處,當屬於對二者的補充。

  

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