爱华网字体：【大 中 小】【关闭窗口】 日期：2011-05-19 保护视力色：
浏览次数：2378 发布机构：市城管局 信息来源：宁波市海曙区城市管理局（城市管理行政执法局）
对于流动摊贩法律地位的正确认识，是政府相关职能部门对流动摊贩进行监管的前提。从现行法律规定来看，并没有明确禁止流动摊贩。从自2003年起施行的《无照经营查处取缔办法》第三条的规定来看，即使没有办理个体工商户登记的流动摊贩，也并非一律被确认为非法，该条规定，“对于依照法律、法规规定，须经许可审批的涉及人体健康、公共安全、安全生产、环境保护、自然资源开发利用等的经营活动，许可审批部门必须严格依照法律、法规规定的条件和程序进行许可审批”，可见，该办法只是对几种特殊类型的流动经营行为设定了行政许可。国务院1992年6月颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》，也没有在城市禁止各类流动摊贩的规定。许多城市在有关集市贸易的地位立法中，还有为进入集市销售自产农产品的摊点预留经营场地的规定和要求。
所以，对于流动摊贩，我们既不能笼统地认为其合法或者不合法，也不可仅仅依据流动摊贩的法律地位就怀疑相关职能部门监管的正当性，而应结合具体的法律法规，客观公正地去评价。
当前，社会上不少人质疑城管部门行使流动摊贩监管职能的合法性，以至于2009年7月国务院法制办《个体工商户条例（征求意见稿）》公布“无固定经营场所的摊贩，申请登记为个体工商户的，登记事项不包括经营场所”的规定后，社会各界普遍把这一规定解读为“流动摊贩即将合法化”。因此，在制度层面梳理流动摊贩与相关监管部门之间的行政法律关系，十分重要。
从摊贩主体看，主要包括六类人员：一是下岗失业、无业人员，约占20%；二是进城农民，约占20%；三是城乡结合部失地农民，约占20%；四是外来流动人员，约占30%；五是部分“两劳”（劳动教养、劳动改造释放）人员，约占4%；六是部分退休人员和残疾人，约占6%。流动摊贩的流动性、灵活性、季节性非常强，能根据市场需求的变化，及时、快速地调整自己的经营品种，以迎合消费者的需求。流动摊贩的经营品种多、门类齐，其中以日常生活用品、服装、水果、蔬菜、早点、熟食、儿童玩具为主，经营工具以机动农用车、人力三轮车、自制手推车、板架车为主。
那么，如何制定出切实可行的管理制度对流动摊贩管理起到积极的作用。（一）体制机制创新。试点实行城市管理领域相对集中行政处罚权制度以后，有关城市对流动摊贩监管的法律效果怎么样呢？这从媒体对城管部门的一些负面报道就可看出端倪。纵观我国当前的城市管理体制，因缺乏明确的主管部门和制度方面的系统设计研究，导致各地“各唱各的调”，因而制度层面的创新尤为迫切。一是立法层面需要提供强有力的支持。依法治市是现代城市管理的内在要求，是社会文明的体现。建议省一级和有立法权的城市尽快出台相对集中行政处罚权方面的地方性法规规章，补齐制度“短板”。条件成熟时，可以考虑在国家层面制定行政法规，作为指导城市管理领域各项工作的统一规范。《行政处罚法》虽然确立了相对集中行政处罚权制度，但国家立法机关未对相关行政强制权及其他行政权的集中作出明确规定，无疑是这一制度的重大不足。为此，建议以即将出台《行政强制法》为契机，规定城管执法机关有权行使有关法律、法规规定的与集中行使的行政处罚权相关的行政强制权，与相对集中行政处罚权制度相配套。二是以数字化城管为平台，加强部门协调和联动。在现代市场经济制度框架下，政府的责任主要集中在两方面，即提供公共服务产品和维护市场秩序。这两方面责任不是孤立的，而是相辅相成、相互维系的。这两方面责任在城市管理领域的具体表现是，规划、建设、交通、环保、工商等部门大量承担了上游公共服务产品供给的功能，城管执法部门承担了下游保证市场秩序的功能，城市公共服务产品供给的品质质量会直接影响下游市场秩序监管的效果。数字化城管是各部门广泛参与的城市管理综合平台，有利于整合各部门的力量。有了这个平台，可以拉长管理服务的链条，从规划部门编制规划时就给城市流动摊贩预留生存空间，再到城管部门提升管理技能等诸多环节，共同着力，形成齐抓共管的格局。
（二）有限开禁，合理限制。“生存权高于一切”是目前社会公众的普遍看法，很多人主张对流动摊贩全面解禁。笔者认为，这种观点存在认识上的片面性，而“有限开禁，合理限制”可能更切合实际。
一是实行区域分类管理限制。可以将市区划分为三类，“绝对禁止区域”即主干道、广场等；“相对禁止区域”即对城市交通、市容秩序等影响程度较小的区域；“允许区域”即不影响交通、市容和居民生活工作的场地宽松区域。二是实行时段管理限制。对于相对禁止区域、允许区域，可以根据实际情况划出时间段，比如避开交通高峰期，允许流动摊贩经营。三是经营范围限制。对流动摊贩的经营范围，城管部门没有权力去设置壁垒，但可以在鼓励和引导方面有所作为。对于织补、修理类等便民摊点，要鼓励支持；对于时鲜瓜果蔬菜类摊点，要积极引导；对于涉及到人体健康、公共安全、安全生产、知识产权等方面的摊点，要与相关部门通力合作，加强监管，进行必要和适当的限制。四是从业人员限制。对于进入政府部门设置的疏导点经营的摊贩，在市场准入方面，要通过实地走访调查及劳动保障部门、民政部门、村（居）委会出具证明函等形式，严格把关，尽可能照顾城市下岗失业人员、低保人员、残障人士和农村进城务工人员等；对有能力进市场经营，却为了逃税、避税、谋利等目的加入流动摊贩行列的人员，必须严格限制。
（三）开辟摊贩疏导途径。可在不占道、不扰民、对交通秩序和市容环境影响小的前提下，由政府牵头协调有关部门，选择适当的闲置场地兴建“钟点市场”，规定设计具有地方特色的“一条街“，在步行街、夜市等场所为流动摊贩预留经营空间。积极引导零散、无序的流动摊贩入市经营，统一规划定位、统一经营设施、统一摊点设置、统一经营时间、统一垃圾存放清理，达到规范管理的目的。
（四）推行摊贩自治制度。在引导流动摊贩规范经营的基础上向有序经营迈进，按照流动摊贩经营范围，在相应区域设立不同种类的摊点群，推行摊贩自治制度。一是实行“摊点长制度“。由摊贩通过抽签方式来进行摊位排序，解决互相争抢摊位的问题，并由其自行投票选出“摊点长”，督促摊贩维护摊点群经营秩序和摊点周围环境卫生，实现摊贩的自我管理、自我约束。二是加强后续管理。城管部门应通过与摊贩签订市容环卫责任书等形式，定期组织人员对摊点卫生状况进行考核，对考核不及格的，取消摊主的设摊资格。城管部门还应及时会同“摊点长”，查处不服从管理和扰乱经营秩序的摊贩，在摊贩自律的同时辅之以他律。要在实践中逐步探索以摊贩自我约束为主、城管部门监督管理为辅的流动摊贩管理新模式，从而实现“群众满意、经营有序，管理和谐、多方共赢”的目标。
