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20世纪 80年代以来，西方发达国家掀起了行政改革的浪潮。英国的撒切尔政府和法国的希拉克政府在西方国家率先启动了公用事业领域的民营化运动，其基本含义是“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求”。
在这样一种大气候下，中国城市公共交通(简称公交)民营化(privatization)也成为一个不可逆转的趋势。中国城市公共交通管治模式逐步由公营化向公私合作型民营化方向过渡。广义的民营化并不是全盘私有化，而是指在城市交通管治过程中更多地运用民营经济成分，通过引入竞争机制，提高整个公交系统服务的效率，弥补单一公营化的不足，最终形成良性循环的公私合作伙伴关系的交通管治模式，创造政府、私人机构和乘客三赢的局面。
图1：城市公共交通民营化中各部分之间的相互关系
广州作为改革开放的前沿阵地，在公交改革这个领域上，已取得了显著的成绩，在全国处于领跑位置。自从1993年12月，广州电车公司与澳门新福利巴士公司采用PPT模式合作成立广东省第一家中外合作公交企业——广州新福利巴士服务有限公司，打破了广州公共交通运输由国企独霸天下的格局后，1994年的新穗、1995年的冠忠、1996年的珍宝等相继入户广州。直至2004年，广州市最大的国有公交企业——广州市第一公共汽车公司将50％股份转给民营企业——宏佳公司持有，这是民营资本首次进入国有公交企业。目前，广州市已形成了14家“身份”各异，或合作或合资或内联或独资的公交企业百花齐放的局面。
一．广州公交系统运营现状
目前，广州市（不含“两市两区”）共有公交企业14家，分别是一汽、二汽、三汽、电车公司、马会巴士有限公司、白马巴士有限公司、冠忠巴士有限公司、新穗巴士有限公司、新福利巴士有限公司、溢通巴士有限公司、恒通巴士有限公司、兴华巴士有限公司、荣泰巴士有限公司和番广巴士有限公司。其中国有企业4家，合资企业5家，民营企业5家。在整个公交系统中，尽管一些合资企业、民营企业占有的市场份额较小，但它们毕竟进入了这个原本是国有企业垄断的行业，并且发挥着自身的经营优势，激活了行业的竞争活力，也为市民提供了很多便利。它们经营的公交线路往往是一些被大的公交企业忽略的甚至是不愿意开设的，正因为如此，它们的存在对完善整个公交系统网起到不可或缺的作用。如兴华巴士有限公司，虽然经营的线路只有4条（882路、883路、885路、886路），但都是贯穿广州城由西至东或由南至北的线路，并且其站点设置也照顾到了城中村和城市周边地带村民出入城的需要。
至2005年12月，公共汽电车8105辆（各公司拥有的车辆数如图2所示），其中电车321辆，LPG清洁能源车辆3667辆，空调车5920辆；万人拥有公交车15.9辆。公交日班线路398条（各公司拥有的线路条数如图3所示），其中电车线路31条，夜班线路40条。运营线路长度为7899公里，平均线路长度为19.8公里。日均客运量538.37万人次。全市站场总面积65.39万平方米（含停车场、保养场），共有公交总站336个。
资料来源：http://bbs.8684.cn
表1： 广州市公共交通主要指标比较
项目 单位
1993年
1997年
2004年
年末营运车、船数
辆、艘
2338
4611
8105
营运线路条数
条
308
466
398
营运线路长度
千米
8481
17688
7899
客运周转量
万人千米
425511
712806
1405922
客运收入
万元
38857
119058
282423
由表1可以看出，广州市2004年参与营运的公交车数量几乎是1993年（也就是民营资本进入前）的四倍。根据2004年的统计数据，空调公交车辆是5920辆，每辆的价格大约是46万元，而有些线路投入使用的方便残疾人士乘坐的无障碍公车每台价格更是高达90万元。公交系统引入民营资本，不只是使公车数量翻倍，而且还带来了整个系统服务质量的提高。如今，全市所有公交车辆均使用“羊城通”收费系统，羊城通的发行量已超过400万张；300多辆公交车辆已使用GPS系统；部分线路实现了电子站牌、LED显示屏显示和电子报站。
为解决公交车辆的污染问题，政府大力推行使用LPG（液化石油气）汽车作为公交车。LPG的主要成分是丙烷及少量丁烷、乙烷和极少量戊烷，LPG辛烷值高，燃料费比液氢、酒精、汽油、柴油等便宜，污染物排放量低于内燃机汽车，基本上不排放黑烟和颗粒物。用LPG 对汽车进行燃料替代最大的优点在于可以有效地减少CO、HC等的排放。经广州市政府同意，市交委、市环保局、市公安局联合下发了《关于全面加快推进广州市公交出租使用液化石油气清洁能源的意见》，该意见要求2006年底前广州市公交车和出租车全部使用LPG清洁能源。
二．目前广州公交系统仍然存在的不足
（一）公交站场严重缺乏，建设资金缺口大
目前广州市全市共有公交总站336个（占道经营118个），总面积65.39万平方米（含停车场、保养场）。根据建设部颁布《城市公共汽车和无轨电车工程项目建设标准》的规定，缺口率高达44%。此外，现有站场功能结构不合理，各类型站场比例失调。在现有站场空间布局中，中心区站场数量过少，线路拥挤，站场空间分布不合理，行政区域分布不均衡，部分偏远地区站场利用率不高。大型枢纽站只有7个，中型枢纽站场15个，无法支持区域性线网系统的运作。在站场面积方面，广州市大型枢纽站每个面积约1万至1.5万平方米，区域枢纽每个也只有5000平方米。现在的广州公交站场仍维持在10多年前的规模，但从1992年到现在，广州公交每天客运量已从180多万人次增加到500多万人次。
由图4可以看出，政府对公交站场的资金投入逐年减少。但是，公交站场的建设又迫在眉睫。2002年，广州市交通部门拟建设134个公交枢纽站场，新增站场面积80万平方米。但由于该初步方案需投入资金24亿多元，其中在“十五”期间需19亿元。若按往年的投资建设规模，资金缺口问题就显得十分突出。
资料来源：http://www.southcn.com
（二）没有建立起公交价格定价体系
尽管广州公交引入民营资本参与竞争已经有十多年的时间，但是公交票价一直沿袭了历史的稳定性，政府对票价形成机制仍然实行严格的计划控制。虽然社会主义市场经济的性质，以及城市公共交通行业的性质决定了公交票价的制定必须置于国家宏观调控之下，符合国家价格法律法规，但是，当政府把公交企业经营逐步推向市场的同时，也应该给公交企业一个调整价格的空间，让企业在政策上限——成本下限这个空间内自主定价。
从2005年8月份开始，LPG及柴油价格上涨幅度较大，成本的高企致使14家公交企业中有9家处于亏损状态，整个行业负债15.235亿元。尽管公交企业对此曾提出公交票价要提价0.5元－1元的计划，但由于政府没有相应的公交价格调整操作准则，企业也不能对为什么要提高0.5元－1元向社会提供理论和实证依据，致使提价依然是一句空话。
如果政府没有对公交价格的确定和调整制定一套准则和依据，很可能出现“政府请客，企业买单”的局面。这样既损害了企业利益，也破坏了正在建立的公交竞争机制，违背了政府初衷。
（三）政府在取消公交企业的直接财政补贴后没有建立其它的补贴制度
广州曾和其它很多城市一样，每年都对公交企业提供直接的财政补贴。但往往由于没有准确界定补贴的对象和补贴的金额，使得补贴的效果并不理想，甚至起负作用。因为直接的财政补贴通常会使到公交企业依靠政府生存,运营效率与经济脱节，花费最大力气的往往是争取更多的补贴而不是降低运行成本。
从2004年5月1日起，广州市取消了实行了67年的计划经济时期带福利性质的公交月票制度，并于2005年底取消了对公交企业的直接财政拨款补贴。这些举措确实为14家身份各异的公交企业提供了一个公平竞争的平台，更符合市场化原则。
但是，城市公交作为城市生产的第一道工序和完全开放的社会共享资源，其经营活动具有鲜明的二重性：一是经营的二重性。城市公交行业既是生产企业又含公益性质。作为企业,它必须独立核算维护企业正常运转、补偿生产耗费；而作为城市基础设施，公交开辟线路、确定班次及运营时间又必须满足乘客的需求，票价调整要由政府控制。二是效益的二重性。公交企业作为城市和社会文明的窗口，必须提高客运能力和服务水平，努力提高社会效益。而同时还必须努力提高经济效益，保障企业生存发展和职工收入不断提高。三是效果的二重性。公交企业通过不断增强竞争力提高经济效益和服务质量，增加企业与职工收入，具有经营活动的直接效果。它又是人们实现自身生存和发展过程中不可缺少的中介，与城市居民的生活就业息息相关，公交的劳动价值融入社会各个领域，促进社会进步和发展，这是公交企业的间接效果。
公交企业在生产经营中为体现其公益性特征、执行政府的强制政策或政府意志而导致的政策性亏损是不可避免的。因此，政府在取消直接财政补贴后更应该采取其它形式对公交企业的政策性亏损进行弥补，以使公交企业在先天不足的情况下通过后天改善来更好应对市场化经营。
三．完善广州公交系统运营的对策
（一）引入BOT模式建设公交站场
BOT (Build－Operate－Transfer) 意为建设—经营—移交，于1984 年在土耳其首次出现。在我国称为“特许投资方式”，是指国家或地方政府部门通过特许权协议，授予签约方的投资者承担公共性基础设施项目的投资、建造、经营和维护。在协议规定的期限内，项目公司拥有投资建造设施的所有权，允许向设施使用者收取适当的费用，由此回收项目投资、经营和维护的成本，并得到合理的回报，特许期届满，项目公司将设施无偿的转让给签约方的政府部门。
自土耳其提出BOT概念后，BOT在各国引起很大反响，不仅在发达国家得到成功应用，而且在发展中国家显示出巨大潜力，尤其是在交通运输方面。比较著名的有英法的海峡隧道，国内有香港的过港隧道，重庆地铁，成渝高速公路等。在公共交通方面有最著名的英国曼彻斯特的大运量轨道交通连接线等。
虽然国内在公共交通方面对 BOT方式的实施还不是很广泛，但事实上，城市公共交通建设项目是最适宜采用 BOT融资方式的项目之一。国内外前期应用BOT方式的范例，为广州公共交通系统采用 BOT融资方式提供了良好契机，解决当前城市公交站场资金问题。
以广州公交场站改造为例，政府做好公交站场的规划与方案，然后对外招投标吸引投资，企业按规划图出钱建设，并拥有10至15年的经营期限。作为回报，企业不仅拥有站场内商业用地及车站广告的经营权，公交公司也要向企业缴纳进场费，特许期结束后将项目所有权移交政府。
同时在BOT模式下辅助采用的其它财税办法：一是减少甚至暂时取消对公交站场用地征收税费。目前，一块公交站场用地需缴土地出让金、城市配套设施建设费、菜田建设费等20多个税费项目，其支出就已占站场总投资的25%以上。如果政府能采取措施，在征地时减免一些行政费用，在站场运营前期实施税收优惠政策，则可大大减轻投资方的经济负担，使到投资公交站场的回报率更高，因而也能使更多的社会资本流向公交站场建设。二是放松对公交站场的管制，允许其可以进行适度的商业开发。由于公交站场全在市内，是非常优质的城市资源，可以建社会停车场、汽油加汽站、临街商铺等。这些措施在一定程度上能弥补公交站场前期的大额资金投入，并有利于站场的合理利用。如广州市交通委员会允许对天平架公交站场进行适当的商业开发，总建筑面积32660平方米的站场，就有9000多平方米的面积是预留作商业用途。
（二）建立公交价格计价体系
合理确定公交票价的定价模型，确立公交票价模型主要解决三个方面的问题：
1．成本问题。建立成本约束机制，激励公交企业努力降低成本。其基本思路是：一是根据各地区居民消费价格指数并参考当地平均职业收入增长率因素，确定公交企业成本的上升率。二是根据企业所在行业的技术进步率、实际生产效率和国内外同行业先进生产效率的差距等因素，确定企业生产成本的下降率。只有在成本上升率大于下降率时，企业才能提价，反之，企业就应该降价。
2．利润问题。公交产品或服务的价格构成中应当包含利润。由于公交行业的特殊性质，根据保本微利的原则确定其利润水平，成本利润率大体界定为５％～６％。
3．定价模型。可以参考英国的最高限价定价模型：
Ｐ＝Ｐ′×［１＋ＣＰＩ－Ｘ］
其中：Ｐ为公用事业价格；ＣＰＩ为居民消费价格指数；Ｘ是指由政府管理部门确定的，在一定时期内生产效率提高的百分比；Ｐ′为调整前价格。这种方法能促使企业不断的提高企业的生产效率，但Ｘ值的确定难度较大。为了促使企业不断的改进技术、加强管理，以降低企业的生产成本，我们以英国的最高限价定价模型为参考，根据广州市的具体情况建立公交票价定价模型。具体构成是：社会平均生产成本＋税费＋合理利润。因此，公交定价的初始定价模型为：
Ｐ＝Ｃ ×（１ ＋ Ｒ）＋ Ｔ ＋ Ｖ
其中：Ｐ为政府规定的最高限价；Ｃ为平均社会生产成本；Ｒ为成本利润率；Ｔ为相关税费；Ｖ为考虑供求、政策等因素的调整额度，此额度即可以是正值，也可以是负值。公用事业价格的调整价格模型为：
Ｐ′＝ Ｐ ×［１＋（ＲＯＩ－Ｘ）］
其中：Ｐ′为调整价格；Ｐ为调整前价格；ＲＯＩ为消费物价指数；Ｘ为公用事业劳动生产率的提高幅度。
（三）准确核算政策性亏损额，把明补改为暗补
1．核算政策性亏损额的模式
把企业在一年内所完成的公益性客运收入视为零，把这部分公益性运营成本支出视为政策性亏损。具体核算如下：
（1）独立进行的公益性和强制性运营的成本核算。这是指由政府直接调动车辆，进行公益性运行或执行政府的特殊运营任务。这部分的实际成本支出可单独核算。直接费用直接记入，间接费用可按行程摊提。
（2）正常运营过程中承担的公益性成本支出的核算。由于这些公益性营运行为不是独立进行的，即是与付款乘客一起完成的。先通过抽样调查的方法统计出一年内整个企业承担的免费乘车的客运总量和客运周转总量；然后通过会计核算的办法计算出全部参与公益性运营的车辆及线路所发生的总成本；再计算出这些车辆所运送的全部乘客（含免费乘客）的每人每公里成本；其次用计算出的每人每公里成本乘以免费乘客的客运周转总量得出公益性成本支出总额；再次按公益性客运周转总量占全部客运周转量的比例，摊提间接费用；最后把上面公益性支出的直接费用、间接费用加在一起就是政策性亏损额。
2．可参考的各种暗补方式
由于广州公交系统引入民营资本参与到竞争，系统中存在着许多身份各异的公交企业，所以政府对企业的补贴不可能像其它城市那样只是一个简单的划拨过程。为了参与竞争的各主体的公平和符合市场经济原则，政府可通过将公交企业承担的所得税、车辆购置税等税费转化为“公共交通基金”，专款专用补贴公交政策性亏损；也可对私人小车征收公共交通税，建立 “公共交通发展基金”，用于对公交进行政策性亏损补贴。
政府也可采取招标授权经营，绕开政策性亏损这一难题。具体做法是政府把一些线路分开或划分出一定的区域，经营竞标。区分不同的线路类型,可以采用“亏损额”竞标以达到减亏的目的或者用“利润额”竞标以达到增效的作用。广州市目前采用此种方式，收效良好。
在中国社会主义市场经济条件下，城市公共交通民营化将变得越来越重要。它充分运用市场经济规律来管理城市公共交通，弥补了传统的公营城市公共交通的不足。通过对广州公交系统引入民营资本的分析，可以看到公交民营化确实符合“小政府，大社会”的做法。但公交行业毕竟是一个敏感行业，政府不能完全依赖公交企业本身通过市场化的途径来解决一切问题，政府应该思考自己能做些什么。可以说，公交系统民营化使到政府更多地处于掌舵的角色，而非起到划桨的功能。
