爱华网萨缪尔森提出的非排他性和非竞争性只是对公共产品特征的技术性阐释；公共产品本质上是满足社会共同需要的产物，其决定性因素是基于一定价值判断之后的社会共同需要；在此基础上，对体现社会共同需要的制度设计、公共产品供给制度的决策监督机制的建立健全等问题提出了初步的设想。
关键词：公共产品，非排他性，局限性
早在300多年前，大卫·休谟就曾注意到：某些任务的完成对单个人来讲并无什么好处，但对于整个社会却是有好处的，因而只能通过集体行动来执行。这大概可以看成是对公共产品研究的起源。三个多世纪以来，亚当·斯密、李嘉图、马歇尔、帕累托、庇古、凯恩斯、林达尔等若干经济学者对这一问题从各个方面作了研究和探索，但是直到保罗·萨缪尔森在1954、1955年相继发表的两篇关于公共物品的短文之后，理论界对“什么是公共产品”才有了共识。简言之，公共产品是具有消费的非排他性和非竞争性等特征的产品。
消费的非排他性，按照萨缪尔森的阐述具有三个方面的含义：(1)公共产品在技术上不易排除众多的受益人；(2)公共产品还具有不可拒绝性；(3)虽然在技术上可以实现排他性原则，但是排他的成本极高。消费的非竞争性，指一个人的消费不会减少其他人的消费数量，或许多人可以同时消费同一种物品。这两个特征基本上都是从公共产品具有的经济技术特点的角度来界定社会公共产品，已经成为人们判断什么是公共产品的主要标准。
自公共产品理论引入我国以来，经济学界对其投入了广泛的关注o，近年来我国大部分经济学者关心的重点逐渐由公共产品或者说财政本质及特征的辩争与研究，转移到怎样用以萨缪尔森理论为代表的关于公共产品的理论，来论证和指导我国公共财政体制的改革。这种务实学风的转变是一种非常可喜的倾向，是对学以致用这一历代学人所追求目标的阐释，对于我国财政体制改革与政府体制改革都将做出贡献。然而，进入二十一世纪以来，在我国经济社会加速转型的同时，社会矛盾却更加突出，“新三农”等问题的出现至少需要引起研究公共经济学的学者反思：我们对公共产品的界定是否准确?公共产品供给制度的设计是不是完全科学合理?
本文将试从公共产品本质属性的经济学分析为出发点，对我国目前公共产品供给制度的改革谈几点认识。
一、公共产品的本质属性
(一)萨缪尔森分析的局限性
经济学家们关于公共产品具有代表性的定义中，以萨缪尔森的定义，即“公共产品是具有消费的非排他性和非竞争性等特征的产品”，得到了最广泛的认同。但是，萨缪尔森关于公共产品的阐述，其社会背景是上个世纪中叶西方政府在凯恩斯国家干预主义的理论思想指导下大规模的干预经济，受到了新兴的各种自由主义经济学派的极力反对，因此以萨缪尔森为首的“新古典综合派”为了维护凯恩斯的国家干预主义理论，指出在市场经济条件下，没有政府的介入，至少公共产品的供给就会不足。在萨缪尔森的理论框架中，非排他性和非竞争性主要指技术上而言，并没有任何的思想意识、伦理、阶级立场等主观认识上带来的不同。
随着社会科学技术的进步，在萨缪尔森时代许多“在技术上不易排除众多的受益人”或者“一个人的消费不会减少其他人的消费数量”的公共产品，实际上已经或从科技发展的趋势上可预见到能够从技术手段上可以以较低的成本来实现消费的排他性和竞争性。从非竞争性上来讲，成本管理的统计工具和会计核算方法越来越精密，核算手段的进步使得绝对意义上的边际生产成本和边际拥挤成本为零的产品几乎不存在；从非排他性上来讲，计算机技术、遥感等物理技术和管理学的进步也使得很多原来难以排他的产品可以实现排他性，或者排他性的成本大为降低。但是纵观各国公共产品的范围界定并没有发生太大的变化，因此，继续沿用萨缪尔森关于公共产品定义和特点的理论已不能完美地解释什么是公共产品这个财政学最基本的概念。
(二)乔治·恩德勒对萨缪尔森理论的补充
当代美国著名经济伦理学家乔治·恩德勒(Georges Enderle)从经济伦理的角度提出“甚至可更广义地理解公共物品，即把它理解为社会和个人生活以及追求经济活动的可能性的条件”并指出“有两条原则定义公共物品。第一条原则是非排斥原则，即与私人物品相比较，对受(公共物品)影响的和受个人或集团权力限定的‘消费’不排斥其他人的消费，无论出于技术的原因(因为物品的性质不允许排斥)或者效率的原因(因为这种通过价格负担的排斥将不恰当的变得昂贵)，还是出于法律或伦理的原因(因为其他人不应当被排斥)。第二条原则是非敌对原则。它假定与其他消费者的关系(即不止一个消费者对这物品感兴趣)缺乏敌对性或竞争性。”恩德勒的这一重新阐述，无疑是对萨缪尔森关于公共产品理论的深化和发展，使人们能够更加全面、清晰和深刻地从技术、效率、伦理等原因来分析公共产品的内涵与外延，有助于人们更好地理解公共产品和公共经济。
恩德勒最重要的贡献在于指出非排他性产生的原因包含了法律上和伦理上的因素，以及非竞争性也可能是因为与其他消费者缺乏敌对性。这样一来，我们就可以解释为什么前文所列举的那些虽然已经从技术上可以实现竞争性与排他性原则、按照效率原则本来应该由市场来提供的产品和服务，仍然被作为公共产品由政府来提供。
(三)对公共产品本质属性的思考
1.先有公共产品，还是先有非竞争性与非排他性
“公共产品”这个术语的产生是在上个世纪中叶，但是我们要承认的是，作为军队、国防、城市道路、法律(无论以什么形式出现)、国家秩序的维护等等满足国家运转和存在的社会产品和服务，即“公共产品”这一社会事实，应该是伴随着国家的出现就存在了。因此从最初形成上来说，是先有了“公共产品”这个东西，无论当时决定公共产品及其提供的因素是君主的需要、是阶级斗争的产物、还是社会公共契约，也无论当时的公共产品是否满足了“非排他性和非竞争性”原则的要求，总归是先有了“公共产品”这个现象以后，经济学家们才开始对这个问题感兴趣并进行系统深入地研究。换句话说，并不是因为一种产品具备了“非竞争性与非排他性”这两个特点，才成为公共产品的，恰恰相反，是进入市场经济阶段以后，为了对国家干预经济的必要性进行辩护，经济学家总结了若干现实存在的公共产品的共同特征之后，得出公共产品普遍具有“非竞争性与非排他性”特点的结论。
2.“非竞争性与非排他性”是公共产品的天然属性吗?
答案也是否定的。我们假设可以用“清零原则”回到公共产品产生之前，即假设现在社会不存在国家和政府、不存在任何的公共产品。在现代社会条件下，是什么因素决定公共产品的需要和供给?其基本逻辑应该是：为了维护部分人利益，人们进行结盟产生了国家，然后就需要以政府的形式来维持社会秩序，就有了“公共部门支出或行政支出”等公共产品；为了避免其它的利益共同体侵犯，人们决定发展军队和国防；为了避免因利益不均而内讧所带来的动荡、维持内部的稳定有序，需要以义务教育、社会保障、公共医疗等形式来解决社会公平问题……在当前的科学技术条件下，这些公共产品的消费有些是在集体内部不能或不容易分割的，有些是可以分割而不进行分割的，也就是说，“非竞争性与非排他性”是公共产品的“阶段性特征”而非“充分条件”，公共产品的本质属性并不必然是“非竞争性与非排他性”。
非竞争性与非排他性这两个概念的提出，虽然是萨缪尔森的主要贡献，但其形成原理上与德国弗莱堡学派沿袭德国哲学家胡塞尔的“显著特征提炼抽象法”的做法类似。这种方法在最初总结经济理论并指导社会实践时是非常好的，但是当社会科学技术与经济状况发生了质的变化时，用原来低级阶段的历史现实总结出的规律，还能不能指导升级以后的社会经济现实，应该打个问号。
从上述分析我们可以得出一个明确的结论：是一个社会公众的共同需要，才决定了最初的公共产品出现，也就是说从本质上公共产品是满足社会共同需要的产物(换言之：公共产品的决定性因素是社会共同需要)。(1)从排他性上来分析：是因为人们主观上首先不想排他，所以在公共产品的提供和设计上才避开了排他这一原则。(2)从竞争性上来分析：很多公共产品是因为政府大量地提供，使得公共产品存量规模巨大，所以增加一名消费者其边际成本增加才显得很小甚至可以忽略不计。(3)从与“市场失灵”理论的关系上来看，这里有一个价值判断问题：如果人们的价值判断或道德体系认为市场失灵所造成的结果是合理的、有效率的、正当公平的，那么就没有必要以公共产品的方式来弥补这种失灵，正是人们“认识到”市场失灵将带来一系列严重的后果，进而决定提供公共产品以弥补市场失灵现象。
但是反思近年来人们从事这个领域的研究时，习惯性地把是否具有“非竞争性与非排他性”这两个特点作为判断公共产品的标准，这样做是否混淆了决定公共产品的根本性原因(社会共同需要／社会共识)与其外在的表现形式，值得商榷。
二、公共产品的本质解析
(一)社会共同需要的内涵
社会共同需要包含多重内容，是所有个体或群体的有社会意义的、相对适合于生产力发展而为社会所支持和认可的个别需要。社会共同需要与社会成员个体需要之间，是非线性相互作用、相互耦合关系。每一类、每一个价值主体都力图保持自身价值尺度的至上性，追求自身价值最大化。
公共产品的社会共同需要，也可以表述成是一个国家、经济社会，在一定时期之内基于自身经济发展水平和一定价值标准与道德标准的、在个人偏好汇总的基础上形成的，对某种产品或服务是否属于公共产品，以及对所有公共产品中的重要性排序而形成的社会共识或社会偏好。
非竞争性和非排他性是市场经济条件下公共产品的技术性特征，社会共同需要是以社会伦理道德为基础的公共产品的本质；社会共同需要是公共产品的存在基础、是决定公共产品的永久条件，非竞争性和非排他性是公共产品存在的阶段性条件；社会共同需要是主动性因素，非竞争性和非排他性是被动性因素；社会共同需要决定政府必须做的事，非竞争性和非排他性决定政府不得不做的事。
(二)影响因素分析
基于社会共同需要的公共产品主要受以下几方面因素的影响：(1)时间因素。不同的历史时期，人们对于社会公共产品的理解和认识不同，因此同一种产品在不同历史时期可能有时是公共产品而有时不是。(2)价值观、道德观。具有不同社会文化背景的价值观和道德观的人群，对于某种物品是否归属于公共产品可能会有不同的标准。(3)经济发展阶段。处于不同经济发展阶段、富裕程度不同，人们对公共产品的判断不同。(4)同一公共产品在不同的国家、地区之间的重要性排序可能不同。
某种产品是否属于公共产品，是否由政府供给，以及各种公共产品之间重要性次序，是基于个人判断基础上的整个国家和社会达成的共识，最终是通过一定的政治程序来决定。不同国家的政治决策程序不一样，如封建社会、君主制国家、西方民主国家、社会主义国家等都有各自的公共产品决策程序，人们对其结果是否科学合理是褒贬各异的。
纵观各国的情况，那些虽然具备竞争性和排他性特征，但是被普遍接受的公共产品，如义务教育、社会保障、公共卫生等，通常都是用来增进整个社会的公平、消除由于贫富悬殊等因素而造成的社会资源占有量和质的差距。因而“社会公平性”构成了目前条件下社会共同需要的核心思想。
三、财政支出与公共产品供给
也许是由于学识所限，笔者虽然翻阅了很多资料但还是没有找到“财政支出”和“公共产品供给”的严谨的定义及其相互关系的分析，似乎无论是理论界还是实务工作者都默认了财政支出就是政府对公共产品的供给。但是笔者认为这种默许是没有经过严格论证的，在某些时候有偷换概念之嫌，下面就此问题谈点个人看法。
(一)对于某些非正常因素导致的财政支出的重新定性
在我国，大家对于公共产品的认识最初是比较模糊的，是根据主体属性来划分什么是公共产品的，认为“公共产品是现代资产阶级经济学中广泛使用的一个概念，它是政府向居民提供的各种服务的总称。公共产品包括的范围很广，诸如国防、警察、司法、经济调节、教育、卫生都包括在内。”这里面有一个对公共产品理解上的误区，其实并非凡是政府提供的产品就是公共产品，沿着上面的分析思路，我认为有三种非正常因素导致的财政支出应该与正常供给公共品而形成的财政支出区分开来。
第一种是超过政府官员的正常办公需要但尚未构成犯罪的消费性支出，如：超标使用的小轿车、大吃大喝的公款消费和旅游、高规模的楼堂馆所，这种支出基本是用于满足某些政府部门内部的全部或部分官员的需要，虽然在财政支出中列支，但是并不是用于提供满足社会共同需要的公共品，我们可以暂时把这部分支出定义为“集团利益支出”。
第二种是由某些政府官员贪污腐败、违法乱纪等行为而给国家造成的损失。如果这些损失是由财政支出来负担的，那么我们暂且称之为“违纪支出”，这些支出也与公共品的供给无关。
第三种是由于我国政府行政体制改革过程中，财政还承担着一些行将撤并的机关事业单位的经费，以及由于部分基层行政事业单位的超编人员、冗余人员而形成的对公共产品供给的挤占，这部分由于改革不到位而形成的支出可暂时归为“过渡性支出”。
(二)提供公共产品的结构优化和调整
目前我国为提供公共产品所形成的财政支出，即在财政支出中剔除了集团利益支出、违纪支出、过渡性支出之后的部分，还存在着由于未能充分反映社会公共需求而产生的财政支出结构性失衡问题。这种结构性失衡，主要来源于收入水平不同的个体对公共产品的需求结构有相当大的差异，如：收入水平高的人更期望一国政府多提供一些高科技、环保、高等教育等高端公共产品，而收入水平低的人更希望政府财政支出用于社会保障、基础教育等低端公共产品。而要实现公共产品的结构优化和调整，实现资源配置的效率和公平的结合，首先必须要完善对政府部门提供公共产品相关的监督约束机制。
一是建立公共品供给的统计与公开制度。采取一定统计口径反映公共产品信息，最起码将用于公共产品提供的政府支出与非公共产品支出在一般财政的预决算中区分出来，在向全国各级人大申报政府预决算的同时，以一定的形式向社会各界公布政府的预决算执行情况，真实反映我国目前由传统的计划经济向公共经济体制过渡的速度和成效，接受社会公众的监督。
二是加强在公共产品供给各个环节上的监督。主要是按照依法行政的要求，加强对政府权力运行的约束和监督。十届全国人大历次会议的政府工作报告明确提出，“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制”，这是本届中央政府勇于改革、积极进取的改革目标，是非常了不起的进步。笔者以为如果将来能实现“政府组织、专家论证和公众决策相结合的决策机制”，则将是社会的法制化、民主化进程一个质的飞跃，将更加符合“服务型政府”的职能定位。
三是建立政府项目的后评价机制。所谓后评价指按照现行标准对以前年度建设的政府项目进行重新评估、确认，以弥补、减少因决策机制不准确、政府采购制度不落实、内部人员道德原因造成的项目风险的措施。
四、全面真实地反映社会共同需求，是建设和谐社会的根本保证
前面我们从公共产品的概念和特征人手，对公共产品的本质属性，即社会共同需要进行了经济学分析。在论证了公共产品的本质属性是社会共同需要、核心思想是实现一个国家和经济社会的公平性之后，通过什么样的制度设计才能准确全面地反映社会共同需要这个问题便愈发重要了。本文就我国实际谈点个人看法。
完善我国反映社会对公共产品共同需要的制度设计。我国目前实行的是人民代表大会制度，人民通过普遍的民主选举，产生自己的代表，组成各级人民代表大会，通过人大代表保证民主决策、民主管理、民主监督。各级政府的财政预、决算报告都应当通过人代会的审议并通过，这也可以理解成目前我国反映社会对公共产品的共同需要的制度设计。因此在我国要全面真实反映社会共同需要，最根本的问题就是“选好”人大代表。据统计，全国各级人大代表的总数有400多万人，单全国人大代表就有近 3000人。在这400多万人中，绝大部分是具有议政参政能力的社会各界人物的杰出代表，但是我们认为，问题恰恰就出现在这里。简单来说问题存在于：社会精英的需求等同于社会公共需求吗?或者说先进的(也可表述成最优的或超前的)需求等同于社会公众目前实际的共同需求吗?答案不言而喻。人的需求因人而异，通常来讲不同文化、素质、经济条件、道德水准不同的人需求是不同的，比如说研究航天技术的科学家可能希望有更多的科研经费，而偏远落后地区尚未解决温饱问题的老农民可能希望用一笔钱来修补自己漏雨的茅草屋。他们的需求都是正当而合理的，但是在财力有限的情况下，孰先孰后、孰重孰轻就成了一个迫切需要解决的问题。“老三农”和“新三农”问题的产生也源于此。我国选举法贯彻平等原则的同时，根据我国农村人口占多数的实际国情，规定应按农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数来分配。这一规定直接导致了在教育、劳动、医疗保险、最低生活保障、养老保险等方面农民都无法取得同城里人一样的国民待遇，农民长久以来都是被漠视的弱势群体。党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出来，因此增加人大代表中以农民为代表的弱势群体的比重，使我们的制度能够全面真实地反映全社会共同需要，是解决公共产品供给是否公平合理、建设和谐社会的根本所在。
五、结语
经过对公共产品定义和特征的经济学分析入手，我们最终得出了：“是一个社会公众的共同需要，才决定了最初的公共产品出现，也就是说从本质上公共产品是满足社会共同需要”的结论。这个结论的启迪意义在于使我们明确——准确全面地反映社会公众的需求是保证公共产品供给科学合理的基本要求。进而我们阐述了关于财政支出与公共产品供给之间的关系，对一些现实问题提出了设想和建议。但是关于公共产品供给这个问题的研究是个很大的课题，我们只是窥视了冰山的一角，也尚未取得实证的结果来进行理论验证，以后我们仍将致力于这方面的研究，结合中国的实际不断完善和细化我们的理论。
