爱华网我们在适用一般程序和听证程序实施林业行政处罚前，按照法律规定，对被处罚当事人必须先履行权利告知程序，然后才能依法下达林业行政处罚决定书。那么，这种权利告知书（包括听证权利告知书）应在什么时间下达呢？目前比较激烈的争论主要有两种：一种观点认为林业行政处罚权利告知书应在林业行政处罚意见书之前下达；另一种观点则认为林业行政处罚权利告知书应在林业行政处罚意见书之后下达。究竟哪一种观点正确呢？笔者赞同第一种观点。
一、从林业行政处罚权利告知书和林业行政处罚意见书的性质来看，林业行政处罚权利告知书发生时间应在前面。
《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”从以上两条规定可以看出：行政处罚权利告知应在行政处罚决定之前，但究竟在行政处罚之前的哪个环节进行，《中华人民共和国行政处罚法》没有作出明确规定。这就要求我们进一步从行政处罚权利告知书、行政处罚意见书的性质来分析。
《林业行政处罚案件文书制作管理规定》第二十一条规定：“林业行政处罚听证权利告知书，是对适用听证程序的林业行政处罚案件作出行政处罚决定前，向当事人告知有权要求举行听证的文书。”该条规定：林业行政处罚听证权利告知书应在林业行政处罚决定书之前下达，但在之前的什么环节下达，此规定依然没有明确。此外，《林业行政处罚案件文书制作管理规定》对一般程序林业行政处罚的权利告知问题也没有明确。因而，林业行政处罚权利告知书是在林业行政处罚意见书之前还是之后下达，单就林业行政处罚权利告知书本身性质来看，是不很明确的，需要结合林业行政处罚意见书的性质来判断。
《林业行政处罚案件文书制作管理规定》第十五条规定：“林业行政处罚意见书，是林业行政执法人员在案件调查结束时，对案件提出如何处理的具体意见的文书。”该条第三款规定：“‘查处时间’栏目，填写自立案之日起至提出处罚意见之日止。”第五款规定：“‘执法人意见’栏目，应当写明所依据的法律、法规、规章的条、款、项、目和拟定的处理意见，由本案林业行政执法人员签名或者加盖本案主办机构的印章。”从以上规定可以看出：第一，林业行政处罚意见书是“在案件调查结束时”作出的；第二，至主办机构或执法人员提出处理意见之日止，其“查处时间”已经结束。第三，林业行政处罚意见书是执法机关内部使用的文书，即主办机构或执法人员向行政处罚机关提出具体处罚意见的报告书。《中华人民共和国行政处罚法》并未规定提交行政处罚意见书为必要程序，也即是否提交行政处罚意见书其实并不关乎行政处罚的合法性问题，它只是执法机关内部控制的一种工作程序，大致相当于刑事案件中的“呈请××报告书”，在刑事案件中是归于“副卷”的内容。
那么接下来的问题是：在下达林业行政处罚权利告知书时，案件调查是否结束？如果已经结束，则意味着林业行政处罚权利告知不属于调查内容或调查程序。相应地，林业行政处罚权利告知书应在林业行政处罚意见书之后下达，否则就应该倒而行之。
林业行政处罚权利告知是否属于调查内容或调查程序呢？答案是肯定的。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”该法第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”该法第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”从以上规定可以看出，行政机关在依法进行行政处罚权利告知之后，还有一个听取意见、进行复核甚至采纳的过程，而这个过程本身就是行政处罚调查的过程，是行政处罚的必要程序，而且还是调查取证的中间程序，并非最终程序。如当事人陈述、申辩或者符合条件申请听证的，行政机关及其执法人员还得依据行政处罚程序继续进行调查。这充分说明在下达行政处罚权利告知书之时，案件调查并未结束。既然行政处罚权利告知发生在案件调查结束之前，那么，按照《林业行政处罚案件文书制作管理规定》第十五条规定，林业行政处罚权利告知书理所当然地应当在林业行政处罚意见书之前下达。
假如我们反其倒而行之，将林业行政处罚权利告知书放在林业行政处罚意见书之后下达，会出现什么情况呢？可能无法结束案件调查，从而不能作出行政处罚决定。按照《行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定，行政机关在告知当事人权利后，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。在此情况下，主办机构或执法人员应继续调查程序。复核完毕后，又得重新向行政机关负责人报告复核结果，并提出是否维持或更改处罚意见的建议，这种建议如果用文字的形式固定下来，事实上就是另一份处罚意见书。如果按有些人所认为的那样，行政处罚权利告知书应在行政处罚意见书之后下达，那么行政机关负责人在批准该意见书后，就又要告知被处罚当事人权利；如果被处罚当事人再进行陈述和申辩，那么就又要重复上述程序。因此，从理论上来讲，案件调查程序就有可能没完没了。如此，又如何形成行政处罚决定？
二、从林业行政处罚权利告知书和林业行政处罚意见书的制作主体来看，林业行政处罚权利告知书发生在前不会造成执法人员乱用权力。
一些人认为，林业行政处罚权利告知书上所告知的内容应该是经行政机关批准的，而林业行政处罚意见书正好是提请行政机关负责人批准的文书，所以林业行政处罚权利告知书应该是根据行政机关负责人在林业行政处罚意见书上签署的意见制作并下达。这一认识的错误在于：
第一，张冠李戴，将行政处罚意见书当成了下达行政处罚权利告知书之前的“呈请批准报告书”。事实上，行政处罚意见书是下达行政处罚决定书之前的“呈请批准报告书”，它是为行政机关作出行政处罚决定提供意见的，而不是为行政处罚权利告知提供意见，这从《林业行政处罚案件文书制作管理规定》第十五条对林业行政处罚意见书的定义就可得知。制作林业行政处罚意见书，遵照的是《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，是为反映“调查终结，行政机关负责人应对调查结果进行审查”这一程序而专门制作的。如果我们将提交行政处罚意见书当成是对行政处罚权利告知的审查程序，那么《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定又从何体现？
第二，表实不分，将行政处罚权利告知书内容当成了纯粹的主办机构或执法人员意志。有人认为，在行政处罚意见书之前下达行政处罚权利告知书，未经行政机关负责人批准，主办机构或执法人员存在擅作主张、乱用权力的可能。从表面上看，行政处罚权利告知书确实是主办机构或执法人员具体制作的，主办机构或执法人员具有最初的建议权，但这是不是意味着行政处罚权利告知书上载明的意见就代表主办机构或执法人员的意见？从法律意义上讲，不是的。行政处罚权利告知书作为行政机关的一种对外文书，加盖有行政机关的印章。从法律层面上来说，行政机关一旦在主办机构或执法人员制作的行政处罚权利告知书上盖章，就表明其内容经过了行政机关负责人审查批准，只是在此环节还缺乏一种类似行政处罚意见书的内部报告文书，譬如“行政处罚权利告知意见书”，以反映这种审查批准的具体过程。从法律效力上讲，无论行政机关是否真的对行政处罚权利告知书进行了审查批准，而只要其上盖有自己的印章，那么行政处罚权利告知书的制作主体就应该认定为行政机关，其体现的就是行政机关意志，而非主办机构或执法人员的意志。自然，从法理上来讲，行政机关就不能认为经过了自身审查批准并以本机关名义送达被处罚当事人的行政处罚权利告知书，其形成存在主办机构或执法人员擅作主张、乱用权力问题。事实上，无论行政处罚权利告知书在什么环节下达，其最初意见的提出都存在一个执法人员在法律范围内自由裁量的问题。如果我们怀疑或质疑在行政处罚意见书之前下达的行政处罚权利告知书的意见合理性，那么我们同样可以怀疑或质疑颠倒程序之后行政处罚权利告知书的意见合理性。
综上所述，林业行政处罚权利告知书下达的时间应在林业行政处罚意见书之前，而不是之后。
