转：城市社区公共服务设施规划标准设置准则探讨

摘要：对各个城市居住区公共服务设施的规划标准规范的制定思路、设施种类划分、设施规划标准指标调整以及规划标准的演变历程进行详细分析，基于不同社区属性、社区居民的需求变化和需求发展趋势探讨了城市社区公共服务设施规划标准的设置准则：适用性、动态性和弹性。

　　关键词：城市社区，公共服务设施，规划标准，设置准则

　　1 引言

　　城市社区公共服务设施与居民生活密切相关，其设置规划与建设是城市社区建设的重要组成部分。“十五”时期以来，除建设部外，共有9个地方政府出台并在互联网上公布了新一轮的城市居住区公共服务设施建设标准规范，并随着时间的推移，在相互借鉴的基础上都在逐步完善。张大维对他们进行了总结，分别是：2002年的建设部，2002年的北京市，2000年、2002年、2005年和2006年的上海市，2004年的深圳市，2005年的武汉市，2005年的重庆市，2005年的广州市，2006年的南京市，2006年的杭州市和2006年的河南省鹤壁市。

　　这些标准和规范规定了居住区内公共服务设施的主要类别和详细内容，具有广泛性，但从社区属性和居民的实际需求出发，规范的设置欠缺应对市场变化的灵活性。因此，用统一标准对不同发展水平的社区资源配置进行统一规划也是不公正的。笔者汇总了各个城市社区公共服务设施的规划设置标准和规范，在分析比较的基础上，结合社区属性和近年来社区居民需求的发展和变化，着重对城市社区公共服务设施规划标准的设置准则问题进行了研究，从而为城市社区公共服务设施规划和实施提供一些参考。

　　2 现有城市社区公共服务设施规划标准的比较分析

2.1 统一的制定思路和依据

　　尽管目前存在国家《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93（2002版））、《广州市居民区公共服务设施建设标准研究》（2005）、《上海市城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准》（DGJ08-55-2006）、《天津市居住区公共服务设施配置标准》（DB29-7-2008）等等不同时间、不同地域范围的多个规划标准，但其制定总体思路和依据都是基本不变的，表1归纳了三个版本标准的基本信息。

　　国家标准和地方规定都按照公共服务设施的功能性质划分了大类和小项，并依据居住人口规模提出公共服务设施的分级配建标准，一般分为居住区、居住小区和居住组团三级，然后在考虑辐射半径和功能定位的基础上分别设定各级住区应该配置的公共服务设施项目。在项目指标设置时，标准规范以“千人指标”为核心对各项配套设施的建筑面积和用地面积进行控制，同时对居住区内的住宅用地、公建用地、道路用地和公共绿地进行平衡。其中“千人指标”是综合分析了不同居住人口、不同配建水平的居住区，并剔除不合理因素和特殊情况后指定的每一千个居民所需的公共服务设施面积。

　　2.2 设施种类重新划分，强调功能特征

　　根据居民需求的发展变化，国家标准和地方规范针对公共服务设施的种类进行了重新划分，进一步突出功能特征，下面针对国家1993、2002年标准进行分析（表2、表3）。

　　上海2006年标准分类更加具体，将文化与体育分列，绿地和其他各自独立成一类，最终分为：行政管理、文化、体育、教育、医疗卫生、商业、金融、社区服务、绿地、市政公用、其他设施11个大类94小项。

　　这些变化一定程度上反映了规划标准规范基于社会发展和居民生活水平的要求，社区规模的变大，老龄化趋势的显现以及社区功能的提升等方面出发，进行适度的调整修订。

　　2.3 规划标准指标适度调整，突出地区特征

　　以上海为例，对上海市《城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准》（DGJ08-55-2006）与国标（2002）进行比较分析（表4）。

　　上海的人口密度较全国平均水平偏高，因此在上海标准中，人口规模指标有所放大，并划分为居住地区级、居住区级、居住小区级和街坊级四级；公共服务设施用地（不计公共绿地）占居住区用地的百分比不得低于15%-22%。居住区级教育、医疗、商业设施的建筑面积和用地面积指标均小于全国指标，有较大缩减，通过更大区域范围的公共服务设施配置来满足居民需求，提高公共服务设施的供给效率。因此在传统的公共服务设施用地控制指标基础上，还针对营利性强、市场化供给可能性大的公共服务设施项目引入了指导性指标，通过市场来协调供求，例如商场、社会教育学院等设施的确定。

　　2.4 规划标准的演变历程总结

纵观公共服务设施规划标准的演变发展历程，以“分级配套”、“千人指标”为核心的编制总体思路没有改变，强调突出设施的功能特征和地区特征，满足居民生活需求。一方面由于城镇化加速推进下人口压力的增大、土地资源紧缺加重下对土地集约利用要求的加强以及高层建筑的普遍发展的综合作用，居住区的人口规模容量普遍增加，公共服务设施的分级规模也相应扩大，对于设施功能的要求更加具体强烈；一方面随着社区文化交流功能、社区景观环境越来越受到重视，社区服务中心、绿地等个别配套设施更加受到重视。此外由于对资源配置效率、规模效益的关注加大，传统规划指标越来越不能体现不断发展的差异化需求，越来越不能适应市场经济下多元化供应的趋势，于是在各种规划标准中出现了整合各级、各类公共服务设施，提高其综合性和辐射半径，在更大层面上进行供求平衡的现象，一些城市根据自身的人口，经济、社会发展情况，出台新的地方规划标准，指标设置上采用规定性和指导性两种指标，增加指标的弹性，对设施分类进行调整，更有利于发挥各种公共服务设施的服务功能。

　　3 公共服务设施规划标准的设置理念

　　目前城市居住区规划所依据的“设计规范标准”仅仅以技术经济指标的形式对物质空间环境及其服务设施配置进行了过于标准化的限定，忽略物质指标与社会、居民生活间的实际关系及市场规律的作用，已不能适应近年来社区老龄化、社区服务迅速发展以及住宅建设的市场化运作等多方面需求，已经滞后于城市居住空间发展的需求，这样的居住区规划必然造成居住社区的畸形发展。

　　具体来说，城市社区公共服务设施规划设置标准应是一个针对不同档次居住社区，由指令公益性标准和指导性建议组成的包容性更强、灵活性更大的指标体系，同时配以定期推荐的市场研究，取代原来单一的指令性标准。

　　指令公益性项目是指与人民生活密切相关、满足人们基本生活需要的、不能完全市场化或者不宜由市场进行配置和调节的、不管何种档次的居住社区都必须配备的项目：指导性建议项目是那些可以市场化、开发商有利益驱动机制、不同档次居住社区需求不一的项目，这些项目的配置及其配置标准会随着居住社区类型的不同而发生变化，不必给出强制性的标准，根据居住社区所处周边环境和居住社区居民的实际需要，由开发商自行安排建设，并实行“谁投资、谁收益”的原则。市场研究则是指综合考虑某个居住社区具体周边市场条件、居民消费水平和消费习惯等因素，运用供给和需求理论来决定居住社区公建配套的研究方法，政府部门定期公布推荐意见，具体操作上，房地产开发商可以在推荐范围内自由选择。

　　4 公共服务设施规划标准的设置准则

传统公共服务设施规划标准的设置越来越无法适应城市社区差异化需求，由此笔者提出城市社区公共服务设施规划标准设置的三条准则：

4.1 规划标准的适用性

　　公共服务设施规划标准的作用就是指导实践，但规划指标不能解决保障性社区、老龄化社区等特殊属性社区的公共服务设施配置问题。它的不完善主要体现在规划指标仅仅根据人口规模来确定供给水平，没有抓住公共服务设施需求不断变化的本质原因。人口规模的确是需求量变化的必要因素但不构成充分条件，总体需求量是随着经济发展水平、人口数量、生活理念等社会、经济因素的发展而发展的，社区个体需求量还需要根据其当地条件、区域政策、社区居民年龄、收入、性别、职业、教育构成特征进行调节。社区公共服务设施的需求出现分化：中高档社区的居民对居住区休闲、娱乐、文化、绿地等配套的需求较高；保障性社区居民更强调通过社区的公共服务设施来保障基本的生活需求。

　　因此，规划标准指标仅仅通过人口规模来笼统决定供应量，通过“千人指标”来确定配套设施的配置规模不适应居住区空间分层的发展趋势，无法满足差异化需求。公共服务设施的服务对象是人，从居民的实际需要来设计、建设公共服务设施，是设施供给的实质。在这种发展趋势下，公共服务设施规划标准的适用性尤为重要，在针对保障性社区这类具有明显个性特征的社区时，公共服务设施的规划标准应与之相适应。

　　4.2 规划标准的动态性

实践过程中现有静态的规划标准无法满足公共服务设施的动态需求。一方面，公共服务设施的供给随着其影响因子在不断变化，具有较强的动态性。另一方面，虽然居住区公共服务设施规划标准在制定时对现状发展和未来预测有所考虑，但是其预测的时间跨度不可能太长，否则就不能适应现在的需求，而且预测的准确度也随着时间下降，因此规划标准只能基本适应制定时点附近短期内的外界环境条件，加上规划标准的制定工作需要耗费大量的人力、物力、财力，不可能频繁的修订，经常性的修改也不利于其实施和管理，会失去其作为规范的意义，于是一套标准一经制定一般会在十几年的时间里有效，表现出长期性和刚性。因此，公共服务设施的规划标准应从动态的视角进行制定，考虑现状发展的同时，对未来需求留有余地和空间，设置动态指导性指标，满足动态需求。

　　4.3 规划标准的弹性

　　近年来，公共服务设施显现出以下发展趋势：（1）扩大化供应。交通、通讯手段的进步使得空间和时间的影响逐渐弱化，极大地提高了公共服务设施的可达性，加上观念的变化，许多配套服务设施，特别是商业、服务业、医院及中小学，趋向于扩大服务半径，在更大的范围内进行平衡。（2）综合化供应。购物、饮食。娱乐、文化、健身、休憩等各种公共服务设施趋向于选择性组合后进行综合供给，一方面方便满足人们更多方面、多层次的物质文化需要；另一方面能提高设施效率，节约用地，利于管理。（3）市场化供应。完善公共服务设施的供给是项复杂、繁琐、耗资很大的工程，不可能依靠计划经济时期政府投资、政府建设、政府运营的“包干”模式实现。

　　现有规划标准的刚性不利于公共服务设施的多样化发展。特别是在具有明显个性特征的保障性社区，公共服务设施规划标准的弹性设置显得尤为重要，通过引入PPP（publiC——private-partnership）、BOO（buld-own-operate）、BLT（build-Iease-transfer）、BOT（build-operate-transfer）、BTO（bUild-transfer-operate）等多种模式，将可盈利性项目转移出去，发挥盈利组织、非盈利组织、政府的联动作用是必然选择。此外，应建立对公共服务设施项目和公共服务设施规划标准进行局部调整的弹性机制，保证资源的合理使用，即设立公共服务设施项目的相容性引导意见。

5 结语

　　城市社区公共服务设施与居民的日常生活息息相关。随着经济的持续发展，人民的生活水平的不断提高，对生活的需求也会时时出现新的动向和特点。如果从因果角度考虑，抓住社会、经济、人口以及社区个体特征的变化与公共服务设施供给之间的本质关系，实际运用中，带入不同社区、不同时间、不同经济模式下表现出的不同特征来确定城市社区公共服务设施的配置，应该是比较科学的，可以在以后实践中进行尝试。

　　参考文献：

1 张大维.社区公共服务设施规划研究与建设进展[J].社会主义研究，2008（2）：141-146.

2赵广君，吴光伟.上海市居住区公共服务设施设置规划——以上海新江湾城规划管理为例.城市规划汇刊，2004（5）：59-64.

3 宋志英，李淑敏，胡智英.天津市居住区公共服务设施指标体系研究.城市，2008（1）：55-57.

4 周志清.城郊结合区域公共服务设施配置的理论思考[J].上海城市规划，2008（2）：7-11.

作者简介：武田艳（1979-），女，同济大学经济与管理学院博士研究生，上海应用技术学院讲师；何芳（1964-），女，同济大学经济与管理学院，建设管理与房地产系副主任，教授、博导。