爱华网发布时间：2011-09-20
来源：玉溪市财政局
作者： 点击率：565
“十二五”时期，是我市全面贯彻落实科学发展观，推进经济发展方式转变，加快现代宜居生态城市建设，全面建设小康社会的关键时期。根据玉溪市“十二五”时期经济社会发展的指导思想和总体要求，我局组织编制了《玉溪市财政“十二五”发展规划》（征求意见稿），现公示如下，诚请政府部门、社会各界人士提出宝贵的意见和建议。
公示时间：2011年9月19日——10月3日（共15天）
联系单位：玉溪市财政局综合科
联系电话：2025932
单位地址：红塔区迎春街2号
玉溪市财政局
二○一一年九月十六日
玉溪市财政“十二五”发展规划
（征求意见稿）
“十二五”时期，是我市全面贯彻落实科学发展观，推进经济发展方式转变，加快现代宜居生态城市建设，全面建设小康社会的关键时期，我市财政将抓住机遇乘势而上，打好财政发展基础，保证财政收入平稳较快增长，财政支出在保民生、保稳定、促发展各方面取得较好成绩，为推进玉溪经济社会全面发展进步发挥积极作用，根据玉溪市“十二五”时期经济社会发展的指导思想和总体要求，特制定本规划。
一、“十一五”时期玉溪市财政发展回顾
“十一五”期间，按照中央和省委、市委的部署，在深入开展“保持共产党员先进性教育”、“解放思想大讨论”、“学习实践科学发展观”、“三个一”主题实践活动、“创先争优”等一系列党的政治活动中，坚持用党的理论成果武装头脑，坚定不移地贯彻执行党的路线方针政策,组织引导财政系统广大党员、干部，着力查找和解决影响制约财政改革与发展的突出问题，立说立行，边整边改，以实际行动取信于民，做到了每一次教育活动都有新的收获，广大党员、干部思想上更加进步，政治上更加坚定，行动上更加自觉，为贯彻执行党的路线方针政策提供了强大动力和组织保障。特别是2008年以来，在应对国际金融危机冲击的过程中，各级财政部门把“保增长、保民生、保稳定、保生态、保中央和省市委决策部署落实”作为压倒一切的中心任务，紧紧围绕市委、市政府加快经济社会发展的各项战略目标，切实履行财政职能，努力攻坚克难，化危为机，危中求进，有力促进了全市经济回升向好和财政收入平稳较快增长，财政综合实力显著增强，支持经济发展能力明显提高，维护社会稳定和增强社会保障能力大大提升，为全市经济社会事业的持续快速发展做出了积极贡献。
(一)“十一五”时期财政改革与发展的成效
1.积极培植财源,财政收入跃上新台阶
“十一五”期间，市委、市政府抢抓党中央、国务院积极应对亚洲金融危机和世界金融危机实施“扩大内需，拉动经济增长”的重大机遇，抢抓中央实施西部大开发的重大机遇，抢抓云南省建设绿色经济强省、民族文化大强省和中国连接东南亚、南亚国际大通道的重大机遇，实施以改革开放和科技进步为动力的“生态立市、烟草兴市、工业强市、农业稳市、文化和市”战略和“三优一特”的经济发展思路，依托烤烟建产业，围绕增收调结构，突出重点抓生态，市级将财政支出重心向县区和重点行业倾斜，加大了转移支付力度，基本保证了县区政府提供公共服务和改善民生的物质需求，促进了县域特色经济快速发展，我市经济结构由单一的烟草产业变为烟草、矿电、休闲生态文化旅游三大产业齐头并进、逢勃发展，非烟经济占生产总值的比重由2006年的60%提高到2010年的62.7%，占地方财政收入的比重由37%提高到66%，非公经济占生产总值的比重由24%提高到32.1%，县区经济保持两位数以上增长，县区地方财政收入占全市的比重由38%提高到44%。
“十一五”时期，财政总收入从2006年的162亿元增加到2010年的304.4亿元，全市辖区内财政总收入总量从“十五”期间的624.3亿元增加到1,156.8亿元,增量达532.5亿元，增长85.3%，年均增长16.3％；地方财政收入从2006年的35.7亿元增加到2010年的83.5亿元，全市五年累计完成地方财政收入282.5亿元，比“十五”时期的133.8亿元增加了148.7亿元，增长111%，年均增长19.9%，其中：一般预算收入累计完成241亿元，比“十五”时期的129.7亿元增加了111.3亿元，增长85.8%,年均增长15.7%。财政收入形成了以卷烟、矿电税收为主体，包括增值税、消费税、营业税、企业所得税和行政事业性收费、罚没收入、土地基金收入等多元化收入结构，确保了政府机构的正常运转和各项社会事业发展的基本需要。2010年，九县区地方财政收入全部突破两亿元，圆满实现“十一五”规划确定的地方财政收入增长目标。
2.财政支出结构进一步优化，重点支出得到保障
“十一五”时期，全市地方财政支出累计完成418亿元，比“十五”时期的总量174亿元增加了244亿元，增长140.2%，其中：一般预算支出累计完成379亿元，年均增幅21.3%,比“十五”期间的总量168.8亿元增加了210.2亿元，增长124.5%。从支出流向看，全市财政部门按照公共财政管理的要求，切实履行公共财政职能，大力调整和优化支出结构，着力保吃饭、运转、民生、稳定等刚性支出，增加对各项社会事业的有效供给，让经济发展的成果惠及全市人民。严格控制出国经费、交通工具经费、办公设备经费等项目的追加，加大了对事关全市改革与稳定大局的重点项目建设投入和保障力度，进一步加大涉及民生领域的资金投入，各项社会事业取得快速发展。
(1)高度重视“三农”工作。按照市委、市政府的总体要求，实行市级财政分配和产业政策向县区倾斜，科技扶持向县乡倾斜，重点项目及其税收留在县区，地方财政每年新增部分的30%用于新农村建设，基本建设投资的30%放在农村。“十一五”期间，农林水事务累计支出51.7亿元，年均增长23.9%,比“十五”期间的总量10.7亿元增加41.7亿元，增长389.7%；初步建立了统筹城乡发展、协调推进的财政投入机制。全市“十一五”期间财政支农资金投入共计55.7亿元，占“十一五”期间支出总额的13.3%，比“十五”期间的20.6亿元增长35.15亿元，增幅达171%，农业基础地位进一步得到巩固。全市九个农业综合开发县实施开发项目65个，争取中央、省的投资达1.84亿元,市、县级投资0.66亿元，促进全市农业现代化建设，提高农业综合开发生产能力。“十一五”时期，是我市财政对“三农”投入规模最大、落实措施最实、农民得实惠最多、受益面最广的一个时期，也是广大农民充分享受改革发展成果的一个时期。
(2)高度重视教育事业发展。教育优先发展战略得到落实，五年累计安排教育支出69.3亿元，年均增长17.6%,比“十五”期间的总量35.1亿元增加了34.1亿元，增长97.2%。农村义务教育经费保障机制进一步完善，实现了义务教育阶段“三免”全覆盖，中小学生生活补助覆盖范围拓展到符合国家政策规定的外来务工人员子女，初中生享受政策优惠面达98.9%，小学生达100%。实施完成中小学危房改造11.5万平方米，在全省率先实施农村教师安居工程，解决了近2万名农村教师的住房困难。
(3)科技和文化等社会事业投入稳定。“十一五”期间,全市财政用于科技、文化、体育、广播、计生等项累计支出14.26亿元。科技支出3.24亿元，主要将重大科技攻关和关系全局的高新技术产业化和技术创新作为重点，加大对符合玉溪产业政策的绿色经济、生物工程、特色农业、中医药研究、生态建设和信息技术等高新技术领域的研究与开发投入。文化支出7.03亿元，主要以开展农村基层文化活动、文化精品创作、保护和利用民族民间文化、打造聂耳文化品牌和“五山”品牌、深化文化体制改革作为重点，并向基层和农村倾斜；体育支出0.77亿元，继续做好群众竞技体育工作，积极参与省城运会。广播电视支出1.09亿元,继续实施广播电视“村村通、户户看”工程，解决山区群众看电视听广播难问题。计划生育支出2.12亿元，重点落实农村独生子女奖补政策，积极争取中央、省的补助，安排好手术费、设备更新专款。
(4)高度重视公共卫生体系建设。五年累计安排医疗卫生支出30.7亿元，年均增长27%，比“十五”期间的总量11.8亿元增加18.9亿元，增长160.2%。进一步加大对农村医疗卫生和社区卫生“双百”项目建设的投入，新建9个传染病区和11所疾病预防控制中心实验楼，为74所乡镇卫生院配备更新救护车和医疗设备；建立了城镇居民基本医疗保险门诊报销制度，实施新型农村合作医疗改革，2009年底，全市参合人数达165.8万人，参合率达95.03%。
(5)高度重视社会保障和就业再就业工作。五年累计安排社会保障和就业支出47.6亿元，年均增长71.1%，比“十五”期间的总量21.8亿元增加了25.8亿元，增长118.3%。社会保障体系进一步完善，城乡社会保障覆盖面继续扩大，2009年城镇职工基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育五大保险人数达85万人次，参加农村养老保险29.万人，12.5万城乡低保对象实现应保尽保。面对国际金融危机对就业工作带来的压力，积极开发公益性就业岗位，对特殊困难群体实行定向就业援助，“零就业”家庭保持动态清零。转移农村剩余劳动力16.3万人，新增城镇就业人员10万人，城镇登记失业率有效控制在3%以内。逐步建立并完善了以养老、失业、医疗保险为重点的各项社会保障制度，逐步形成了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障的“三条保障线”，社会保障覆盖面逐步扩大，社会保障补助水平逐步提高，为改革、发展、稳定发挥了重要的保障作用。
(6)高度重视社会稳定工作。坚持以创建“平安玉溪”为主线，加大政法经费保障力度，全市各级财政部门按照保工资发放、保证机构正常运转、促进社会稳定的原则，正确处理好需要与可能的关系，采取积极措施，调整支出结构，加强财务管理，确保行政政法经费的必要投入，为国家机构的正常运转和政权建设提供了必要的资金保障。五年累计安排公共安全支出24.7亿元，年均增长18.2%，比“十五”期间的总量10.7亿元增加了13.9亿元，增长129.9%。社会治安综合治理工作得到加强，禁毒防艾工作稳步推进。认真贯彻落实《市委、市政府关于加快人口较少民族和贫困少数民族聚区经济社会发展的意见》，整合财政资源，安排资金9,167万元，保障了彝族山苏支系聚居区2,989户安居房建设资金需要。
(7)进一步加大生态建设和文化旅游产业投入。以打造现代宜居生态城市为目标，大力支持生态建设。“十一五”期间,全社会固定资产投资从2005年的105亿元增加到2010年的324.6亿元，五年累计完成1019.3亿元，是“十五”的2.8倍、年均递增25.3%，比“十五”期间的369.1亿元增加了650.2亿元，增长1.8倍。以“三湖一海”治理保护为重点，先后投入资金13亿元，实施湖泊截污治污、湖滨带建设、农业面源污染治理等项目158个，完成天然林保护27.3万亩、小流域综合治理356平方公里、生态修复134平方公里。历经4年多的时间，抚仙湖—星云湖出流改道工程顺利通水，改变了抚仙湖、星云湖水的千古流向，为保护抚仙湖、治理星云湖，促进经济社会可持续发展发挥了重大作用。围绕中心城区20万平方公里生态文化区建设规划，发挥财政资金引导作用，利用适度宽松的货币政策支持聂耳文化广场、玉溪大河防洪水系、出水口生态公园、东风水库除险加固、路坝合一、棋阳路改造等对经济社会发展有影响力和带动力的重大项目建设，为加快建设现代宜居生态城市奠定了重要基础。以聂耳文化品牌为突破口，以抚仙湖—星云湖旅游改革发展综合试验区为重点，先后安排文化旅游专款6.1亿元，年均增长32.2%。支持了一批重大旅游项目建设，营造了良好的人居环境和招商引资环境。
3.积极推进财政改革，财政资金支出效益得以提高
五年来，全市财政系统不断践行开拓创新、勇于改革的时代精神，以改革强管理，以改革增效益，以改革促发展，大力推动各项制度创新，财政改革取得了丰硕成果。
(1)预算编制改革取得突破性进展。“十一五”期间，部门预算编制管理采用了综合预算、零基预算、标准定额预算、项目预算等方法，用统一的定员定额标准核定基本支出，对部分项目实施滚动管理并起运用软件编制部门预算，增强了预算的透明度和约束力，提高资金使用效益，促进了预算收支的平衡。从2002年起，部门预算编制改革从市级延伸到县区，实现了预算编制的四项突破。一是形式突破。由传统的按支出功能编制的分散预算，转变为以部门为主体、按部门职能需要编制统一、完整的部门预算，形成了一个部门一本预算的制度。二是内涵突破。将部门所有收支统一纳入部门预算管理，实行综合预算。三是方法突破。按照基本支出和项目支出编制部门预算。四是监管突破。预算编制逐步细化，增强了预算的完整性，基本实现了预算编制工作的程序化、规范化，便于人大、审计部门监管。
(2)国库管理制度改革成果逐步显现。一是初步形成收入全部缴入国库或财政专户，支出统一由国库单一帐户拨付的新型管理制度。二是全面推行“零余额”账户管理，强化财政约束、规范单位财务收支行为，有效解决了单位银行账户过多、资金存放过散、体外循环突出的问题。三是实现了预算执行中的全过程监督，增强了财政支出的透明度，保证了财政资金的安全有效运行。四是全面推行公务卡结算管理制度，加强了政府现金流量管理。
(3)实施政府收支科目分类改革。从2007年起，在财政预算科目管理中，全面实行新的政府收支分类，建立新的政府支出功能分类体系，基本解决多年来“外行看不懂、内行说不清”问题，为加强政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析提供了工具和手段。
(4)非税收入管理改革取得明显成效。稳步推进“收支两条线”管理。按照国家的相关规定，将除教育收费以外的非税收入逐步纳入预算管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过财政预算统筹安排。加快非税收入法规制度建设，稳步推进非税收入票据种类改革。2008年成立了玉溪市非税收入管理局，逐步建立起“权责统一、运转高效，管理科学、监督有力”的非税收入管理体制，强化了政府非税收入监管力度，非税收入管理进一步规范。
(5)农村税费及农村综合改革试点工作取得阶段性成效。全市认真落实“四取消、两调整、一改革、一建立”的农村税费主体改革政策，基本实现了“三个确保”和“村村减负、户户受益”的总体目标。2006年，全市全面取消农业税，并实施了国有农场税费改革。至此，全市取消农村的“三提五统”、集资、摊派、农业税、农特税等，共计减轻农民负担2亿元，人均减负118元，实现了全市农民的零负担。稳步推进以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革。2008年，全面推开村级公益事业建设“一事一议”财政奖补改革试点工作，在玉溪各地迅速掀起了一波为农民办实事解难题、推进村级公益事业建设的热潮。至2010年，全市共争取到上级农村税费改革转移支付资金8.2亿元，争取到中央、省村级公益事业建设“一事一议”财政奖补资金1.1亿元，有力地支持了全市新农村建设和农村和谐稳定。在“乡财县管乡用”的基础上，全面推行乡镇预算管理改革新模式，进一步规范了乡镇收支行为，保障了农村义务教育的必要投入和基层组织的正常运转。
(6)完善政府采购和投资评审制度，提高了财政资金支出效益。“十一五”期间，全市将公务用车的购置、修理和保险、办公设备、10万元以上的专用设备、批量5万元以上的办公家具纳入政府采购范围，采购金额共计147,420万元，节约资金12,178万元。
市级财政投资评审中心对涉及农林水、交通、环保、市政基础设施、公检法、国防安全设施、教科卫体等社会事业119个，计划概算投资308,354万元的政府投资基建项目进行了工程竣工决算投资评审，净审减不合理投资23,123万元，平均审减率7.5%，节约概算投资23,194万元，收回财政投资节约或结余资金13,590万元;开展专项资金预算评审，制止不合理开支707万元。通过投资评审使政府投资基建项目合理结约了财政资金，提高了资金使用效益，提升了财政支出管理水平，为财政精细化、规范化管理提供了可靠的技术支撑，也为编制项目预算、审批项目决算提供了可靠的依据。
4.开源节流，财政管理更加科学、规范、透明
(1)切实落实财税工作目标责任制。一是市政府每年召开财税工作会议，将地方财政收支任务分解落实到各县区财政、国税、地税部门，与市国税、地税部门签订《税收任务考核目标责任书》。二是定期召开财政经济运行情况分析会，及时研究解决预算执行中的新问题。三是实行地方财政收入任务目标考核奖惩制度，市政府与各县区政府签订年度“地方财政收入任务考核目标”责任书，奖惩结合，充分调动县区政府培植财源、抓收入、强征管的积极性。
(2)巩固和发展支柱产业，继续重视“两烟”生产和销售。“十一五”期间，继续巩固和发展支柱产业，在卷烟市场变化，烤烟限产的情况下，市委、市政府加强与红塔集团的沟通、联系和协调，继续支持烤烟生产布局及卷烟结构的调整，促进卷烟品种档次提质创新和市场开发，努力实现预期的税收目标。
(3)支持县域经济发展，夯实财政增收基础。“十一五”期间，我市各级财政部门在市委、市政府的正确领导下，认真贯彻落实加快县域经济发展的各项政策措施，制定和完善县域经济发展规划，理清发展思路，抓好重点建设项目的申报，积极争取省级资金支持。市级财政也加大了对各县区的财政转移支付力度，2006年至2010年市级共补助九县区财政转移支付 120.5亿元（不含省专款），基本解决了县区政府提供公共服务和改善民生的物质需求，促进了县域特色经济快速发展，县区财政收入实现稳步增长，到2010年九县区地方财政收入全部超两亿元，最高的红塔区为10.5亿元，最低的元江县为2.4亿元。
(4)强化收入征管，严控非生产性开支。在收入征收上，全市财税部门认真贯彻落实“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的工作方针，进一步加强税收征管，严格税收执法，加大清理欠税工作力度，做到应收尽收。在支出管理上，各级党委、政府树立节支也是增收的观念，强化财政支出管理，严格执行行政成本控制制度，有效节约财政资金，进一步规范各项支出管理制度，管好用好财政资金，把有限的资金用在刀刃上，有效控制了非生产性开支。2010年，会议、庆典、论坛及出省考察“四项经费”分别完成控制数的88.57％、15.79％、121％、78.91％。
(5)围绕争取、引进、盘活，多措并举增强地方财力保增长促发展
针对发展中需求过旺、保障压力过大的问题，积极创新理财思路，走争取、引进、盘活的路子，利用社会资金搞建设，强化资本金运作，提高保障能力，促进地方经济发展。一是抓住中央实施西部大开发的重大机遇，依托投融资平台大规模、高强度融入政府信用贷款资金搞建设，1998年启动政府信用贷款以来，截止2010年底,市级融入政府信用贷款资金余额103亿元，市财政累计偿还贷款本息22.3亿元。政府信用贷款资金的使用，为破解资金瓶颈制约，推进重大基础设施建设和产业发展发挥了不可或缺的重要作用。二是加大向上争取支持力度，五年来共争取中央、省对我市财政补助资金132.96亿元，有力促进了地方经济发展。三是加强政府资源运营管理，积极盘活公路、土地、闲置房屋等各种资产41.6亿元，有效缓解了预算执行中的压力，为经济社会发展增添了强劲动力。
(6)加强制度建设，规范财政资金管理。一是为了强化财政管理，提高资金使用效益，先后制定了《市本级新增预算支出管理办法》、《市本级预算内专项资金管理办法》、《市级融资借款资金管理办法》、《市对县区专项资金管理制度》、《市本级财政预算资金审批管理制度》、《玉溪市进一步加强和规范财政资金管理意见》等一系列办法和制度。这些办法、制度的出台实施，进一步加强了财政预算资金管理，提高了财政资金使用的规范性、安全性和有效性，对堵塞管理漏洞，强化预算约束，提高理财水平起到了积极的推动作用。二是深化部门预算改革，制定科学合理的定额标准，增强预算的透明度和约束力，提高资金使用效益；三是制定出台《玉溪市政府非税收入管理暂行办法》和《玉溪市级政府非税收入管理实施细则》等，严格执行“收支两条线”管理规定，将行政性收费和罚没收入纳入财政预算管理，把非税收入作为财政增收的重点，巩固和拓展财政增收空间。
(二)“十一五”时期财政改革与发展经验
“十一五”时期，全市财政部门在保证财政收入可持续增长、优化财政支出结构、加强财政保障能力，促进全市经济和社会事业协调发展方面取得了较好成绩，财政改革与发展积累了宝贵经验。
1.领导重视，齐心合力是财政改革与发展的重要保证
各级党政领导重视和支持及各部门的齐心合力,是推进财政改革与发展的重要保证。财政工作主要体现为利益的分配和调整，政策性强，矛盾集中，工作难度大。财政改革和发展之所以能取得较好成绩，最根本的因素就是有各级党政领导对财政工作的高度重视和大力支持。
2.更新理念是财政改革与发展的力量源泉
坚持用改革的思路，创新的方法，分析和破解财政工作中出现的新矛盾和新问题，积极探索适合我市实际情况的财政改革发展之路,把改革创新作为一条主线，勇于推动自身改革，敢于创新和实践，创新预算管理改革、推进非税收入管理改革、国库集中收付制度改革、绩效管理制度改革等一系列改革，不断完善财政管理制度，为财政发展注入了不竭动力。
3.做强经济、做大财政是财政改革与发展的动力
各级财政部门紧紧围绕市委、市政府的战略部署，坚持以促进经济发展为中心，转变观念，充分发挥财政职能，主动支持经济社会发展，始终把促进发展作为财政工作的出发点和落脚点，注重培植财源，努力做大财政“蛋糕”，不断打牢地方财政增收基础，在经济发展的基础上实现财政的可持续发展。
4.理财为民是财政改革与发展的重要原则
始终坚持理财为民，发挥公共财政职能，不断调整和优化财政支出结构，重点支持市委、市政府确定的重大事项，解决经济社会发展中的薄弱环节，紧紧围绕保障民生和改善民生的目标任务，不断加大对民生领域投入，加大公共财政覆盖各项社会事业的力度，着力解决事关人民群众切身利益的突出矛盾和问题，使改革发展成果更好地惠及广大人民群众，保障了经济、社会各项事业的持续、健康、协调发展。
5.依法理财、科学理财是财政改革与发展的制度保障
始终坚持依法理财、科学理财，把加强科学管理，健全依法理财作为财政可持续发展的保障，通过出台一系列的规章制度，强化财政管理和监督，提高财政干部队伍的依法履职水平，使财政资金分配管理更加规范、科学，大大提升了科学理财、依法理财、民主理财、阳光理财的水平。
(三)“十一五”期间财政改革与发展存在的问题
“十一五”时期，全市财政工作取得较大成绩，财政预算执行情况良好，各项指标圆满完成，但财政运行过程中也暴露出诸多困难和问题，归纳起来有五个方面：
1.财政可持续增长后劲乏力
“十一五”时期，我市财政鲜明的“烟财政”特点仍没发生根本性转变，在矿电产业大力发展和非税收入的拉动下，卷烟税收所占比重虽有下降，但占全市、市级财政总收入比重仍达70%、85%；占全市、市级地方财政收入比重仍达40%、60%左右。在现有财政管理体制下，有利于玉溪一般预算收入增长的产业支撑体系尚未建成，健全的财政收入自主增长机制尚未形成，财政持续增长的基础依然不够稳固。
2.财政收支矛盾突出
经济建设和社会发展对财政支出的需求逐年增加，财政支出压力加大，全市财政收入与支出的矛盾日益突出。“十一五”时期，地方财政收入年平均增幅19.9%低于地方财政支出年平均增幅3.8个百分点；地方财政收入增收总量低于财政支出增支总量95.3亿元，其中：地方财政一般预算收入增收总量低于财政一般预算支出增支总量98.9亿元。地方财政收入增长远远不能弥补支出增长的资金缺口，收支矛盾仍较突出。
3.财政体制改革滞后
体制对财力的聚集与政府职能履行不对称，市对县区转移支付负担重与对上级财政补助依赖大的矛盾长期以来得不到解决。2010年全省财政总收入1809.2亿元，地方财政一般预算支出完成2285.6亿元，收支比1:1.26；而我市财政总收入304.4亿元，地方一般预算支出107.3亿元，收支比1:0.35；我市财政总收入占全省财政总收入的16.8%，而一般预算支出仅占全省支出的4.7%。玉溪为全国和全省的经济社会发展做出较大贡献，但中央与省级政府返还和转移支付资金却相对较少，没有得到相应的照顾，财政调控能力较弱，影响经济社会发展速度。由于财权事权不统一，支出责任超出地方财力承受范围。主要表现在：对财政支出中明确比例的政策法规越来越多；上级出政策，下级埋单；项目配套资金过多。
4.预算平衡难度加大
一方面是全市财政收入虽然增长较快，但因政策性变化而虚增收入的成分较多，实际可用财力增加缓慢。2010年，全市地方财政收入中税收收入所占比重为65.5%,非税收入（含政府性基金收入）所占比重为24.5%。在财政收入中受非税收入增收波动及管理特性影响，存在虚增地方财政收入、支出，可用财力实际增加不大。另一方面，财政支出持续增长，年平均增幅达23.7%，社会事业各方面对财政需求的压力仍在持续增大,预算平衡难度逐年加大。
5.偿债压力进一步显现
债务风险不断增加，全市财政安全面临挑战。政府性债务已经呈现“债务规模大、增速快、主要指标已逼近警戒线”的特点，政府性债务利息支出增长较快，年均需利息支出近6～7亿元，政府债务风险加剧，偿债压力进一步显现。
二、“十二五”时期玉溪市财政发展机遇与面临的挑战
(一)“十二五”财政发展机遇
1.国家“十二五”经济结构战略性调整为玉溪市财政提供了发展空间
“十二五”时期是世界经济进入增速减缓和结构转型双重特征并存的时期。随着经济全球化和科技全球化向纵深发展，技术创新，产业升级将进一步加快，新能源开发进一步扩大，新的生产领域不断出现，产业转移的广度和深度将进一步扩大，需求结构将发生明显变化。从国内看，“十二五”时期，我国将进入新一轮快速发展期，区域经济协调发展和全方位的综合配套改革也将进入关键期，国家将以构建扩大内需，特别是扩大消费需求的长效机制为重点，加快经济结构战略性调整，加快社会建设战略性转变，加快生态环境战略性保护，加快体制改革战略性转变，加快开放水平战略性提升，推动经济社会发展模式转型。国家经济将沿着既定的目标，加快工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化发展，加快经济结构转型，“十二五”时期我国经济仍将保持较快增长速度，综合国力进一步增强。国家继续深入实施西部大开发战略，加大对西部地区在能源、交通通讯、生态环境保护工程和农村基础设施等资源开发和基础设施方面的投入，玉溪经济社会发展总体看来机遇大于挑战，为玉溪财政增长提供了难得的机遇。
2.云南省“桥头堡”发展战略的实施为玉溪市财政发展提供了动力源泉
把云南建设成为面向西南开放的“桥头堡”战略的实施，将使云南成为我国面向西南开放的国际大通道、沿边开放合作的试验区和实施“走出去”战略的先行区、外向型特色优势产业基地。“十二五”时期，“桥头堡”建设的大力推进，将对玉溪经济社会发展带来前所未有的市场发展空间和发展机遇，经济社会发展将获得更好的发展环境和政策环境，将推动玉溪优势产业发展和外向型经济发展，大大促进财政的财源建设，为玉溪财政发展提供了动力源泉。
3.玉溪市经济社会发展的优势为玉溪市财政发展奠定了坚实的基础
经过“十一五”时期的长足发展，我市综合经济实力显著增强，总体来看玉溪处于经济社会全面转型发展的战略启动期，全市经济社会发展具备了较为突出的优势条件。发展优势主要体现在：一是生态环境良好，提升了玉溪的城市品位，为全市经济社会发展营造了优越的生态环境条件；二是区位优势，在国际大通道建设中，具有紧邻昆明、地处滇中南的区位优势，在面向西南开放“桥头堡”建设中具有十分突出的战略地位，滇中城市经济圈打造及昆玉一体化深入推进，拓展了玉溪的发展空间；三是资源禀赋较优，我市丰富的矿产资源、生物资源、旅游资源以及淡水和水能资源为经济社会发展提供了较好的支撑；四是产业发展基础较好，形成了“两烟”及配套产业、矿电产业两大支柱，围绕机械制造、生物医药、新材料等领域新项目的加紧建设和陆续建成投产，将成为我市产业结构调整升级的重要动力。玉溪市经济社会发展的优势为玉溪市财政发展奠定了坚实的基础，“十二五”时期，必须牢牢把握发展趋势，顺应发展要求，充分发挥自身具有的优势，推进财政收入实现跨越式发展。
4.国家“十二五”财政政策的走向为玉溪市财政指明了改革与发展的方向
“十二五”时期财政政策的重点将转向经济结构调整、财源结构优化和支出结构的合理化方面来，从而充分发挥财政分配职能的作用，进一步增强中央统一领导下的政策的灵活性、适应性和时效性，提高政策的协调、均衡和抗波动的能力，更好地促进地方社会经济的稳定发展。
财政政策目将转向以中长期政策目标为主，即调整结构、完善制度、治标与治本相结合方面来，逐步减少对一般竞争性和经营性领域的直接投资，增加用于公共服务和公共产品方面的投入，建立和完善规范的公共收入制度，在提高财政政策效率的同时，引导财政分配的效应最大化。
财政政策的实施将从体制机制上和财力分配上促进社会和谐，保障民众更多分享改革发展的成果。公共财政建设将以深化改革、强化管理服务于总体经济社会转型和经济社会发展战略目标的调整，进一步提高人民收入，完善分配格局，完善民生保障，推动节能环保，提高国家发展质量和促进社会和谐。公共财政建设和体制改革将与各方面的综合配套改革向前推进，争取进入新阶段、新境界，更好地体现财政政策的公共服务性、公平公正性、利益调控性。“十二五”时期，国家财政政策的走向为玉溪市财政指明了改革与发展的方向。
5.国家财税体制的进一步完善为玉溪市财政发展创造良好的外部环境
“十二五”时期，我国将加快财税制度改革，进一步完善转移支付制度，合理划分政府间事权和支出责任，建立健全财权与事权相匹配的财政体制。建立有利于科学发展与和谐发展的税收制度，加强税收调节与再分配调节，增强地方财政收入的能力。同时，我国将实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算的统筹衔接。“十二五”时期国家财税体制改革，有助于包括玉溪协调使用财政资金，增强地方财政收入能力，化解财政资金缺口，实现财政收支平衡，完成宏观调控任务。
(二)“十二五”期间财政面临的挑战
虽然我市经济社会将保持平稳较快发展的势头，但玉溪市财政发展仍存在着一系列复杂的问题和困难，全市经济结构调整任务仍然十分艰巨，财政增收困难状况尚未出现根本性好转。“十二五”期间，玉溪市财政工作面临诸多挑战：
1.财政收支矛盾对预算平衡的挑战
“十二五”时期，玉溪经济结构、产业结构调整的难度依然很大，对烟草产业和资源类产业的依赖的局面还难以得到根本改变，从而制约玉溪税源结构的优化和财政收入的增长，健全的财政收入自主增长机制难以形成。促进县域经济发展的体制机制还不完善，制约了县域财力的增长，进一步增加了玉溪财政增长的难度。另一方面，“十二五”时期,国家将加快养老、医疗、社会事业、民生保障、生态环保等事业的发展，公共服务支出进一步增加。全市财政有限的财力与巨大的支出需求之间仍有很大差距，财政收支平衡的压力进一步加大，财政收支矛盾对预算平衡形成新的挑战。
2.省直管县财政体制改革对市级财政管理的挑战
“十二五”时期，我国将进一步加强财政管理体制改革，建立县级基本财力保障机制，加强县级政府提供基本公共服务的保障能力。实行“省直管县”财政体制改革后，要求市一级对县的原有支持不变，市级财政仍然要承担对所辖县“民生工程”的财政支持,主要是上级要求市本级配套的项目,涉及农业、教育、环保、政法、卫生、社会保障等方面。按照现行市对县财政体制，客观上绝大部分县的正常运转和社会事业发展均要依赖于市级的转移支付资金支持，对市本级财政是一个严峻的考验,限制了市本级做大中心城市的能力,制约中心城市的快速发展,进而影响全市经济实力的提升，还将进一步加剧市级财政向下转移支付的负担，对平衡各区域政府间的利益，平衡地区经济形成巨大压力。财政管理体制改革尤其是“省直管县”财政改革对“十二五”时期市级财政资金配置形成了巨大的挑战。
3.建设财政支出与民生财政支出压力的挑战
随着我市经济社会的发展，在收入增长预期偏紧的形势下，需要财政加大对经济建设和各项事业发展的扶持力度，随着收入分配制度改革及各项增资政策的出台和机构运转成本需求加大，进一步硬化了财政的刚性支出；教育、农业、科技的发展和法定增支要求，需要财政不断加大财政投入；社会保障体系的构建和完善，需要财政增大资金保障；经济社会发展对财政的依赖性短期内难以改变，还需要财政不断增加相应投入,财政支出压力将进一步加大。“十二五”时期，玉溪财政面临建设财政支出与民生财政支出压力的挑战。
4.国家税制改革对地方财源培植的挑战
“十二五”时期，随着税收制度改革的深入推进将对地方财政收入产生较大影响。生产型增值税转为消费型增值税后，部分营业税可能向增值税转型，将会缩减税基，减少地方的财政收入，增值税减收又会相应减少以它为计算依据的城市维护建设税和教育费附加；房产税、资源税和环境税等改革，可以增加地方一定的财政收入，但增量不会很大。按照分税制下中央和地方的税收收入的划分，个人所得税工资薪金所得扣除费用标准的提高、印花税税率的降低及单边征收、住房交易税费的降低都在一定程度上造成了地方财政收入的减少。此外燃油税的实施、行政事业性收费的取消和停征也在一定程度上影响地方政府的非税收入。“十二五”时期，国家税制改革将对地方财源培植形成新的挑战。
5.偿债压力和风险的挑战
近年来，我市经济发展的重要项目主要依靠举借债务，目前多数债务已进入偿债高峰，政府偿债压力进一步显现。“十二五”期间，受国家金融政策调整的影响，融资工作遇到了前所未有的困难。随着国家货币政策的逐步趋紧和房地产市场调控力度的加大，政府性债务利息支出增长较快，财政保障难度相应加大，财政化解地方性政府债务风险的任务繁重，财政风险加剧。“十二五”时期，地方政府举债融资和还本付息对地方财政形成偿债压力和风险的挑战。
三、“十二五”时期玉溪市财政改革与发展的目标、任务与措施
(一)财政改革与发展的指导思想、总体思路和目标
1.指导思想
“十二五”时期，是我市全面贯彻落实科学发展观，推进经济发展方式转变，加快现代宜居生态城市建设，全面建设小康社会的关键时期。全市财政工作的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真贯彻党的十七届五中全会精神，继续坚持以改革开放和科技进步为动力的“生态立市、烟草兴市、工业强市、农业稳市、文化和市”战略和“三优一特”经济发展思路，紧紧抓住中央深入实施西部大开发、云南省建设面向西南开放的“桥头堡”的重大发展机遇，充分发挥财政支持经济发展职能，加大财源培植力度，基本形成财政收入稳定增长机制；优化财政支出结构，整合政府财力资源，着力提高基本公共服务和保障能力；推进财政机制体制创新，加强预算执行和财政监督，努力提高财政资金使用效益，为加快全面建设小康社会步伐做出新贡献。
2.总体思路
“十二五”时期玉溪市财政发展的总体思路是：落实科学发展观，运用财税政策手段，统筹兼顾，促进全市经济与社会、城市与农村、工业与农业之间协调发展；发展经济，做大财政“蛋糕”，壮大地方财政实力，建立稳定持续较快增长的财政收入机制；深化财政体制改革，进一步完善市对县区财政体制，强化财政职能，建立健全有利于科学发展的体制机制；继续推进财政各项改革，加强财政科学化、精细化管理，建立健全规范的财政管理制度，提高财政管理效率；调整和优化支出结构，继续加大改善民生的投入，重点加大教育、社会保障和就业、医疗卫生等公共服务领域和“三农”、环境保护等方面的支持力度，让人民共享经济发展成果；加强债务管理，防范财政风险，促进财政经济社会可持续发展。
3.财政收支目标
“十二五”期间，烟草及配套产业、矿电及延伸产业、文化旅游业和县域特色经济发展的规模和水平将提升到新的台阶，财政增收将有更为稳固的产业支撑，地方财政收入将呈平稳增长态势，财政收支能力、运行能力、管理能力、协调能力显著增强，公共服务水平进一步提高，城乡统筹、区域协调发展，人民物质文化生活明显改善。
按照上述指导思想和工作思路，从2011年至2015年，全市财政总收入年平均增幅力争达到15%以上，2011年预计财政总收入340亿元，2015年力争达到600亿元；全市地方财政收入年平均增幅达到15%以上，2011年预计地方财政收入完成92亿元，2015年将实现170亿元；地方一般预算收入年平均增幅达到13%以上，2011年预计地方一般预算收入完成72亿元，2015年将达到120亿元。地方财政支出2011年预计支出140.9亿元，到2015年预计达到264亿元，年平均增幅17％;地方财政一般预算支出2011年预计支出117.1亿元，到2015年预计达到205亿元，年平均增幅15％。
附表一
“十二五”期间玉溪市财政收入预测表
单位：亿元
年度
财政总收入
年平均增幅
地方财政收入
年平均增幅
一般预算收入
年平均增幅
2011
340
15%
以上
92
15%
以上
72
13%
以上
2012
391
108
82
2013
450
126
93
2014
518
147
106
2015
600
170
120
附表二
“十二五”期间玉溪市财政支出预测表
单位：亿元
年度
地方财政支出
年平均增幅
一般预算支出
年平均增幅
2011
140.9
17%
117.1
15%
2012
165
135
2013
193
155
2014
226
178
2015
264
205
（二）财政改革与发展的主要任务和实施措施
1.主要任务
(1)增强财政自主增长能力，支持打造玉溪产业发展新优势
继续巩固现有产业优势，提高特色优势产业对财政的贡献率。完善财政支持产业发展的各项政策，继续扩大烟草及配套产业、矿电及延伸产业、文化旅游等具有比较优势产业的规模，巩固现有财源基础。
支持新兴产业加快发展，把新兴产业作为“十二五”时期玉溪财政的新财源加以培育。在产业上，以体制机制创新为动力，争取上级政策和资金支持，大力培育和发展生物医药产业、高端装备制造业、新能源和节能环保等新兴产业，使战略性新兴产业成为玉溪经济的先导和支柱产业，在财政上，使战略性新兴产业成为玉溪财政的重要财源。
支持县域经济发展，大力培植地方财源，夯实地方财政增收基础。完善财政管理体制，制定相应的配套措施，大力支持地方经济发展，完善县域基础设施，支持县区根据各地资源，发展特色产业，形成产业群，做大做强地方特色经济，促进县域经济发展，提高财政收入来源的水平。
支持发展现代服务业，促进新财源建设。采取各种手段支持发展服务业，促进玉溪服务业的发展，提升服务业在国民生产总值中的比重，扩大服务税收，增加地方财政收入。要支持文化旅游产业发展和旅游企业做大做强，提升旅游产业的竞争力。利用税收政策、金融支持政策，促进现代物流、金融保险、信息咨询、科技服务等生产性服务业的发展，促进传统服务与现代服务业的融合与协调发展，促进新财源建设。
(2)完善财政管理体制，促进区域经济均衡发展
综合运用预算管理、转移支付管理和规范管理等方式，完善财政管理体制，促进区域经济均衡发展。继续完善均衡性转移支付办法，提高均衡性转移支付比重。加大对财政困难地区的补助力度，提高各地基本公共服务保障能力。促进全市发展各项社会事业、扩大提供基本公共服务的保障力度。
加强乡镇财政财务管理，完善乡镇财政管理体制。深化乡镇财政管理体制改革，合理确定支出基数，规范收入秩序，加强财务管理。建立“明确财政职责、保障基本需求、规范支出范围、有奖有罚”的乡镇财政管理体系，促进乡镇财政规范管理。
(3)推动公共财政体系建设，保障和改善民生
加大财政投入，促进教育科技事业发展。健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。支持学前教育、高中教育和民办教育的发展。进一步加大农村、边远贫困地区、民族地区教育投入，支持农村欠发达地区和民族地区教育事业发展，加强关键领域和薄弱环节，解决突出问题。
加大对公共卫生和社会保障事业投入力度，提高公共服务水平。加大对卫生事业的投入，完善医疗卫生服务体系。加大对县、乡、村三级农村医疗卫生服务网络建设，完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。加大对农村社会保障体系的投入，逐步建立起全覆盖的农村社会保障体系，实现新型农村社会养老保险全覆盖和新型农村合作医疗全覆盖。建立城镇居民基本养老保险制度。加大对文化体育、计生等事业的投入，大力发展文化事业。继续大力发展公益性文化事业，着力改善农村公共文化服务体系，着力提高公共文化产品的供给能力，推动文化建设与经济建设、政治建设、社会建设协调发展。积极支持体育事业发展。进一步完善公共文化服务的相关支持政策，逐步建立完善公共文化服务经费保障机制，吸引和鼓励社会力量投资兴办公共文化实体，逐步形成以政府投入为主、社会力量积极参与的稳定的公共文化服务投入机制。建立稳定增长的计划生育投入保障机制，继续支持农业人口独生子女家庭“奖、优、免、补”政策的执行，进一步完善计划生育利益导向投入机制。
支持政法事业发展，促进社会和谐。进一步完善“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”政法经费保障体制，实现分项目、分区域、分部门的政法经费分类保障。除人员经费、公用经费和业务装备经费的正常增长外，增加专项经费投入，保证全市政法事业的发展。加大对基层综治维稳经费投入，进一步完善基层综治维稳经费保障机制，维护全市社会治安秩序和社会大局稳定。
(4)加大“三农”支持力度，促进城乡和谐发展
继续改善农业基础条件，加大对中低产田地改造和高产稳产农田建设，加强农业生产基础设施建设，提高农业抗御自然灾害能力和农业综合生产能力。
进一步加大支农惠农政策力度，确保财政对农业的投入增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，进一步明确各级政府的支农投入责任，充分调动基层政府特别是县级政府增加财政支农投入的积极性。在支农投入结构上突出用于改善农业生产条件，提高农业生产要素质量的公共产品性质的投入。
调整完善财政支农机制。逐步建立与市场经济体制、公共财政制度和新农村建设相适应的新型财政支农机制。完善对农民的直接补贴机制，按照“公平、公开、透明”的原则，完善相关制度办法。
坚持开发式扶贫的方针，加大农村扶贫开发力度。积极落实各项农村扶贫政策，提高扶贫开发水平，把资金、政策支持和部门协同作为重要保障，转变扶贫模式，促进贫困地区经济、社会、文化、生态协调发展。
推进农村综合改革，为城乡统筹发展提供体制机制保障。继续深化和完善县乡财政管理体制改革。加大县级基本财力保障力度，增强基层政府提供公共服务能力。进一步优化县乡财政支出结构，优先保障基层政府实施公共管理和落实民生政策的基本财力需要。
(5)强化基础设施建设，夯实经济社会发展基础
继续加大支持重大基础设施项目建设支持力度。把握投资重点，加快重大基础设施项目建设。优先保证民生、社会事业、城市公用事业基础设施项目需求，进一步向“三农”、保障性安居工程、教科文卫等民生领域倾斜，继续支持节能环保和生态建设，进一步完善和改进固定资产贴息办法，充分发挥财政贴息资金引导和撬动民间资本、金融信贷资金参与我市经济建设。
做好项目前期工作，最大限度争取中央、省的支持。加大前期费投入力度，为我市争取中央、省支持的重大项目，做好项目规划、项目可研、初设、环评等前期工作，建立起一批前期工作准备充分、具备开工建设条件、能尽快形成实物工作量的项目储备，为争取中央、省的支持夯实基础。
支持社会事业基础设施和城市公用事业发展。围绕市委、市政府重大基础设施建设目标要求，加大资金投入力度，积极支持社会事业、城市公用事业等公益性和准公益性基础设施建设，加大对公共医疗卫生、教育、文化等基础设施建设支持力度，积极解决关系全市经济社会发展全局和群众关注的热点、难点问题及重大民生问题。
(6)推进财政改革，提升财政管理水平
①深化预算改革。推进预算管理的科学化、民主化，增强预算约束力，建立科学、理性、民主的预算决策机制。进一步完善预算编制，细化政府预算收支科目体系，建立科学的定员定额和支出标准，加强项目预算编制，提高支出预算编制的准确性和规范性。
加强专项资金管理，规范专项资金使用，提高资金使用效益。建立规范的专项资金管理办法，严格控制专项资金的范围。
健全以政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算四位一体的预算框架，使各预算收入和支出之间建立起稳定的对应关系，实现财政管理的制度化、规范化、法制化，提高财政基础数据的准确性。
建立健全预算执行动态监控机制。逐步完善预算执行动态监控运行机制，以实时动态监控为重点，建立起综合核查、动态监控信息披露、监控检查通报、处理整改相配合的监控运行机制，大力提升预算执行动态监控水平。
②深入推进国库管理制度改革。推进和深化国库集中支付改革，力争在“十二五”期间所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系运行管理，各级预算单位全部实行国库集中支付制度。市级财政要在“十二五”期间将国库集中支付制度改革推进到市本级的所有基层预算单位，所有财政性资金都要纳入改革实施范围；县级财政要结合本地特点，积极创造条件，稳步推进，全面完成国库集中支付改革。加快推进公务卡制度的建立，确保在全市县级以上行政机关全面实行公务卡结算制度。进一步规范结算程序，提高结算效率，保证资金结算的安全性和准确性。
③推进非税收入管理改革。继续深化“收支两条线”管理，逐步将全部非税收入纳入财政预算管理，除有特定用途或个别非税收入项目需补偿征收成本外，非税收入不再与部门支出挂钩，各执收执罚部门所需支出按规定纳入部门预算，统筹安排。完善非税收入制度体系，进一步完善和研究拟定非税收入征收管理办法、稽查办法、举报办法、违规处罚和责任追究等监督管理办法。开展非税收入征收管理信息系统建设，按照建立健全“财政一体化管理系统”的要求，在财政票据管理系统的基础上，建立包括财政票据电子化管理、非税收入项目管理、非税收入核算、非税收入预算执行分析等在内的非税收入征收管理信息系统。建立和完善非税收入征收管理激励约束机制。
④深化政府采购制度改革。加大政府采购实施力度，强化依法采购，从广度和深度上继续扩大政府采购范围，进一步完善政府集中采购目录和限额标准及产品分类的拟定和制定，依法采购。规范管采职责,完善监管和运行机制，逐步实现动态监管和加强违规行为的处罚。规范政府采购事项流程和操作行为，建立健全内部监督管理制度。
⑤提高会计管理水平，加强会计行政监管力度。推进企业内部控制制度的实施，健全内部控制体系，进一步完善企业内部控制机制。加强会行行政监管力度，建立健全日常监管、专项检查和重点检查相结合的财政监督机制，做到事前有审核、事中有监控、事后有检查，把监管贯穿财政管理全过程。
⑥推进行政事业单位国有资产管理改革。积极探索建立资产管理与预算管理相结合的运行机制。推进资产管理信息化的建设，通过建立信息化工作管理平台，有效开展资产管理工作，及时提供准确、完整的资产统计报告、资产清查和财务管理有关数据资料，为财政部门编制部门预算、配置资产提供依据。完善资产运行管理机制，在资产配置环节、资产使用环节、资产处置环节对行政事业单位国有资产进行全过程、全方位的管理。
⑦提高财政绩效管理和投资评审水平。建立财政绩效管理与财政预算相结合的工作机制。要把绩效管理融入财政资金管理的全过程，实行绩效目标审核与部门预算编制相结合，绩效评价结果与预算资金安排相结合，绩效目标实现程度与行政问责相结合。继续加大对政府投资基建项目和专项资金预算评审力度，提高资金使用效益。
(8)创新融资方式，多渠道筹集建设资金
引导和促进重大基础设施建设融资模式建立。加大公共投资的统筹。统筹使用政府主导的基建投资、国债项目资金、交通建设资金等公共投资，将资金用在经济社会发展的薄弱环节，用在关系民生的关键的领域，并注重发挥公共投资的示范引导作用，引导社会资金投向，完善重点项目投资管理。大力支持和促进地方金融机构发展，扩大融资能力。建立激励机制，提升地方金融对地方经济发展的助推作用。积极争取使用外国政府贷款优惠资金支持我市医疗卫生、环境保护等领域发展。
2.实施措施
(1)充分发挥财政职能，主动服务全市经济社会发展
坚定不移地支持重点产业加快发展，带动全市整体经济实力增强，做大财政“蛋糕”。从建立稳固的财政经济基础着手，致力于在机制、体制、制度方面支持产业结构调整和优化，抓住“三优一特”发展重点，巩固发展“两烟”及配套产业、做强做大矿电产业、发展提升文化旅游业；加大优势产业和重点企业的扶持培育力度，支持非公经济发展，采取切实有效措施支持县域经济发展，鼓励县区发展优势特色产业，围绕优势定产业，立足产业选项目，依靠项目带产业，形成新的经济增长点，培植地力财源，夯实财政增收基础。通过有步骤、有重点地逐步壮大优势产业，打牢财源基础，实现财政增长与经济增长的良性循环，促进财政与经济和社会的全面、协调和可持续发展。积极拓宽财政参与、支持和服务经济的领域，创新财政支持经济发展的方式，选准财政政策的切入点和财政资金的着力点，通过财政政策的调控作用和财政资金的导向作用，建立起多元、高效、后劲足的财源体系，使财政收入的增长有充裕的源泉和牢固的基础，从而促进全市经济快速发展。
(2)全力以赴抓收入，确保财政收入持续稳定增长
进一步强化税收和非税收入征收管理工作，力争财政收入规模实现新跨越，确保“十二五”财政收支目标实现。一是抓税收法律宣传。在全社会普及税收法律知识，增强全民法制意识、国家意识、税收意识，营造依法治税、诚信纳税的良好环境，促进纳税人能够主动、准确地申报纳税。二是抓征管措施落实。进一步完善组织收入目标责任制，加强财税部门联动，协调解决征收矛盾和问题，严格按照税收级次征收，有效防止混级、混库等问题，完善稽查手段，防止税源流失，堵塞跑、冒、滴、漏，确保应收尽收。规范税式支出管理，防止税收优惠缺位和滥用。三是抓财政收入质量。进一步完善财政收入考核办法，更加注重对收入结构和质量的考核，促进财政收入持续稳定健康增长。坚持税收总量与结构并重，努力提高非烟经济占地方财政收入的比重、一般预算收入占财政总收入的比重、产业税收占一般预算收入的比重、落户型企业税收占产业税收的比重，有效促进地方可用财力增长。四是加强非税收入征收管理，从2011年1月1日起，将按预算外资金管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理，督促各执收执罚部门及时将收入解缴国库。五是继续抓好国有土地有偿使用收入、探矿权和采矿权使用费和价款、水资源费收入、国有资本经营收入、特许经营权出让和转让收入等政府非税收入的收缴，探索行之有效的征收管理办法制度，对利用国有资源（资产）取得的收入进行合理分配，防止政府财政收入的流失。
(3)立足项目争取支持，促进经济社会又好又快发展
“十二五”时期，宏观调控政策继续保持连续性和稳定性，但中央已经对宏观调控政策的力度、节奏和重点做出了适度调整，央行连续上调存款准备金率，贷款投放有所减缓，国家银监会对融资项目提出了更新更高的要求，我市项目融资工作遇到了前所未有的压力。“十二五”期间，要进一步吃透国家政策，抢抓中央实施新一轮西部大开发和云南省“桥头堡”建设带来的新机遇，积极争取中央、省级财政转移支付资金的支持，争取中央、省级加大一般性转移支付和基础设施、生态环境、社会事业、公共服务、农村生产生活基本条件改善等领域的专项转移支付力度，保障地方财政正常运转和经济社会发展所需资金。围绕保护“三湖”和建设现代宜居生态城市，积极寻找新的项目支撑点，用符合条件的项目争取国债资金和金融部门的信贷支持，加大对玉溪基础设施、跨地区能源、交通、生态环境保护等重点项目的投入。大力支持和促进地方金融业发展，提升地方金融对地方经济发展的助推作用。进一步转变理财方式，拓宽融资渠道，积极促进地方政府债券、企业债券的发行。认真做好争取外国政府贷款的一系列基础性工作，利用外国政府贷款具有总量较大、使用期限长、优惠条件多的特点，引入国际金融市场助推地方经济发展。
(4)建立和完善财政管理运行机制，调动地方壮大财力的积极性
以国家和省调整财税体制为契机，调整和完善市对县区“十二五”财政管理体制。在坚持事权与财权统一的基础上，建立稳定协调的市和县区财政分配关系,进一步理顺市、县两级事权，对县域范围内的事权，市级财政应逐步退出，由县级财政来保障，市级财政按照财力与事权相匹配的原则，立足保障本级事权需要来安排支出。规范和完善市对县区财政转移支付制度，以财力均等化，促进公共服务均等化。加快建立农村财政专项转移支付制度，完善农村综合改革专项转移支付补助制度。继续完善县乡财政管理体制改革，促进县乡财政管理体制的规范化和科学化。建立和完善缓解县乡财政困难激励约束机制，按照既调动各级地方政府积极性、防止新的“等靠要”的思想，又科学合理、便于考核的要求，建立和完善财政收入增收考核奖励办法，并与税收任务考核奖励办法合并，充分调动各地增收节支的积极性。
(5)深化财政改革，加快构建公共财政体系
通过深化和完善各项财政改革，建立与市场经济和公共财政相适应的财政管理模式，切实提高理财水平，规范预算分配机制，细化预算编制，提高预算编制水平，使预算编制细化、程序合理、方法有效，财政决策和资金分配机制更加科学、规范、透明，加强预算管理监督，建立预算信息公开制度，接受社会监督。通过进一步严格预算调整和加强结余资金管理来深化预算执行改革。全面深化国库集中收付制度改革，落实全程监督机制。完善政府采购制度体系，规范公共采购行为，进一步扩大政府采购规模和范围，提高资金使用效益。积极引进财政预算评审和绩效管理的理念和方法，尽快建立科学、合理的预算编制评审和绩效评价体系，建立有效的问责机制。进一步推进财政系统大平台建设和财政专网延伸到乡镇及财政电子政务系统建设，以现代信息技术提高预算透明度和管理水平。继续推进财政投资体制创新，整合政府投资资源，建立政府引导性投资、财政贴息、财政补贴、政府性债务资金等多种手段并存的财政投资体制，减少和限制政府直接投资的资金数量，集中力量，发挥宏观调控作用，使政府投资主要用于基础设施、公共项目。发挥财政资金的引导作用，引进社会资本、民间资本，加快非基本公共服务市场化运作。
(6)统筹兼顾，突出重点，提升财政保障能力
在财政稳步增长的基础上，进一步调整和优化支出结构，加大项目、资金整合力度，集中财力办好大事、急事，加大产业、民生、环保、稳定支出，保障中央和省明确要求的重大项目资金配套、保障市级重大项目资金、保障政府举债信用，促进经济与社会、城市与农村、工业与农业协调发展，对关乎全市改革、发展、稳定的工作予以高度重视，在财力上予以重点保障并提出财力支持的长远规划。进一步规范财政供给范围，财政资金逐步从经营性、竞争性领域退出，调整财政支持的方式和重点，增加公共财政对社会保障的投入，加快建立覆盖城乡各类保障对象的社会保障体系，保障人民群众基本生活需要，促进农村居民养老保险制度的构建；全面推进农村综合改革和村级公益事业“一事一议”财政奖补试点工作，继续稳定、完善和强化各项支农政策，坚持“多予少取放活”的方针，加大对农业和农村的投入，加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力，让公共财政更多更好地覆盖“三农”；继续贯彻优先发展教育的方针，加大财政对教育投入，促进教育事业均衡发展；加快医疗卫生事业发展，推进医疗制度改革，把改革发展的成果实实在在地体现到全市人民；进一步加大财政对文化、体育事业和产业的投入，不断增强文化、体育事业和产业的活力。
(7)围绕效能政府建设，强化财政管理和监督
“十二五”期间，全市财政收支平衡任务十分艰巨，各级财政部门要严格执行预算法，坚持“量入为出、量力而行”的预算安排原则和效能政府建设的要求，千方百计保吃饭、保运转、保民生、保稳定、保财政安全运行。切实履行行政成本控制制度部门牵头责任，督促预算单位强化预算执行主体职责，牢固树立艰苦奋斗、勤俭办一切事业的意识，强化厉行节约，狠抓增收节支，大力压缩一般性支出，确保预算收支平衡，努力提高财政资金使用效益。认真贯彻落实《行政许可法》、《预算法》、《政府采购法》、《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律、法规，维护财经纪律的权威性、严肃性，依法强化“先评审，后批复”的财政管理与监管机制，努力提高财政支出效益，进一步拓展财政监督范围，建立覆盖财政收入、支出、管理、改革等全过程的监督管理体系；坚持把效益最大化作为财政工作的根本指南，在财源建设、财政收入、财政支出等方面追求经济效益、社会效益的统一，长远效益和眼前效益的有机结合；坚持效益财政的原则，建立财政投资评审与绩效评价制度，对资金使用实施“跟踪问效”；加强财政专项资金管理制度建设，规范专项资金申请、批准、使用程序，按照“权、责、利”相统一的原则，明确财政资金管理者和使用者的责任，提高财政资金使用效益。
(8)规范债务管理，防范和化解政府性债务风险
根据政府财力的承受力，加强债务风险防范制度建设，规范地方政府债务管理，建立财政部门有效参与的债务决策、监督和控制机制，建立完善财政偿债资金筹措机制，防止新增逾期债务。建立还款基金等高效的举债偿还机制，建立政府偿债准备金制度，依据财政实力，逐步增加政府内外债、地方金融等财政风险准备金，健全管理机制，增强财政抵御债务风险的能力。建立健全融资担保、借款、投资融资机制建设，强化举债管理，推行重大项目担保投资票决审批制，并加大反担保执行力度。建立健全地方政府债务风险预警系统，加强风险预测和监测，建立“借、用、还”良性循环机制，提高财政运行的安全性。改革完善财政体制，加强财政收支管理等方面，加大政府性债权的清理清收力度，明确清收主体，落实清收责任。加强政府融资平台管理，创新投资方式，建立政府引导、市场主导、公司运作的投融资新模式，促进地方经济发展。
(9)加强财政干部队伍建设，不断提高科学理财能力
“十二五”期间财政改革发展任务对我们干部队伍各项建设提出了新的更高要求。我们要以为更好推动财政改革发展各项事业提供更强的组织保障、更大的思想动力和更好的智力支持为中心，以努力适应财政改革发展的要求为重要内容，以继续深入实践科学发展观和“创先争优”、“云岭先锋”等活动开展为推动力，努力造就一支政治强、业务精、服务好、作风实的财政干部队伍，全面推进干部队伍建设各项工作。一是按照建立学习型干部的要求，紧密联系财政部门改革与发展实际，通过多种形式的学习教育方式，继续组织学习党的理论路线方针政策、一系列重要决策部署和服务经济社会发展的各项政策法规和业务知识，围绕分析和解决经济社会发展中的重大问题，以高度的责任感和使命感增强财政干部学习的自觉性和坚定性，加强财政管理科学研究，不断提高科学理财能力，把财政工作放在更广领域、更高层次来谋划，当好党委、政府的参谋助手；二是按照效能政府建设的要求，进一步创新工作思路，完善财政监管机制，提高财政监管效率。继续认真落实“三重一大”集体决策、中层以上干部“一岗双责”和党内监督各项制度，认真落实党风廉正建设责任制，着力规范权力运行，进一步提高用制度管权、按制度办事、靠制度管人的科学化、正规化和法制化水平；三是按照打造阳光财政的要求，坚持制度创新与技术创新相结合，大力推进财政管理信息化建设，努力实现预算公开透明，把财政行为置于各种媒体和社会公众的监督之下；四是按照增强服务意识、提高服务水平的作风建设总要求，明确责任，细化任务，抓好贯彻落实和督促检查，严肃行政问责，切实转变作风，提高财政执行能力，树立财政干部良好形象，更好地为全市经济社会又好又快发展服务。
