爱华网论宅基使用权主体身份限制制度
一、问题的由来
这是本文作者所办的一个真实案例：城市居民张春花、张二花和张秀花系三姐妹，于一九九八年从本案原告登封市嵩阳办事处新兴街居民委员会第六组（以下简称第六组）居民马长彪、孙玉山和李四峰手中以10万元的价款购买属于第六组的集体土地0.75亩，该地在城市规划区内。二00四年马长彪任第六组组长，在他的配合下，张春花三姐妹从登封市建设局拿到建设规划用地许可证，在此基础上三姐妹于二00四年十月向登封市国土资源局提出宅基地使用权申请。国土资源局根据张春花三姐妹个人申请（均为非第六组成员城市居民）、第六组组长签字、新兴街居民委员会加盖公章和建设规划用地许可证（未经登封市嵩阳办事处审核），分别为张春花三姐妹颁发了登宅（04）00093号宅基地使用证、登宅（04）00094号宅基地使用证和登宅（04）00095宅基地使用证，三份宅基地使用证分别占用第六组集体土地0.25亩。二00七年第六组在争议地块建房时，遭到张氏三姐妹阻拦，颁证之事暴露。第六组随以第三人系本居民小组以外的城市居民不符合申请宅基地使用权的身份条件及颁证程序违法为由行政复议被驳回后起诉法院。
一审登封市法院判决称：“原告称第三人不符合申请土地使用证的身份条件，没有法律依据，本院不予认可。原告的诉讼请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，经合议庭评议，判决如下：维持被告登封市人民政府为第三人颁证的具体行政行为”。
第六组提起上诉，二审郑州市中级法院判决称：登封市国土资源局依据第三人申请，经地籍调查，在确认权属来源合法，四至清楚，边界无争议的情况下，被告登封市人民政府经审核后为第三人颁发宅基地使用证，该行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。“且上诉人登封市嵩阳办事处新兴街居委会第六居民组已经按照自己的意志处分过自己的权利，准许被上诉人使用上诉人的土地。现上诉人登封市嵩阳办事处新兴街居委会第六组又以原审第三人不符合申请土地使用证身份条件，采取不正当手段申请使用土地为由，要求撤销被上诉人登封市人民政府的该颁证行为，没有事实根据。”判决：驳回上诉，维持原判。
第六居民组提起再审申请，郑州市中级人民法院经组织听证后认为：“原审判决认定事实清楚，适用法律正确。你组没有提供充分证据证明你的申诉理由成立，故本院不予支持”。“原判决应予维持”。
该案中的张春花三姐妹是第六村民小组以外的城市居民，在身份上与第六组没有关系，申请宅基地具有严格的程序，她们是怎么获得宅基使用权证的？为什么法院判决称：“身份条件，无法律依据”？
二、宅基地使用权主体身份限制历史追踪
（一）宅基地使用权和农村居民身份
1．农民宅基地所有权
一九五0年《中华人民共和国土地改革法》(以下简称《土地改革法》)第1条规定：“废除地主阶级与封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制。”一九五四年《中华人民共和国宪法》第8条规定：“国家保护农民土地所有权和其他资料所有权。”这个阶段国家实行农民土地所有权，宅基地是农民土地中的一部分，农民对宅基地享有所有权，自然包含使用权。
2．社员宅基地使用权
一九六二年《农村人民公社工作条例（修正案）》第21条第1款规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产的所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不得出租和转让。”在我国国家政策文件中，宅基地概念首次出现。这个阶段对农村社会主义改造已经完毕，原来的农民土地所有制改造为农民集体所有制，是社会主义公有制的一部分。社员对宅基地享有有使用权。一九六三年中共中央《关于社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定：“社员的基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权。”在这个通知里面，第一次出现了宅基地使用权词语，而且规定社员对宅基地使用权“长期使用，长期不变”并“不准出租和买卖”。宅基地使用权无期限的特点可以追踪到这个文件。
3．农村居（村）民宅基地使用权
一九八六年《中华人民共和国土地管理法》有关宅基地的规定，比如，该法第37条第2款规定：“农村居民建住宅，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公共事业建设等乡（镇）村建设，应当按照乡（镇）村建设规划进行”。一九八八年《土地管理法》第38条规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基和村内空闲地。”一九九二年原国家土地管理局政策法规司在《关于对农村居民“建住宅”含义理解问题的答复》中指出：“《中华人民共和国土地管理法》第45条所指的‘建住宅’，应当理解为农村居民所建住房以及与住房的居住生活有关的其他建筑物和设施。”一九九八年《土地管理法》（以下凡没有年份注明的特指一九九八年《土地管理法》），把一九八六年以来宅基地的使用人称谓由“农村居民”改为“农村村民”。比如，《土地管理法》第62条第3款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《物权法》第152条规定：“宅基地使用权是宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。
4．所谓“城镇宅基地使用权”
针对历史形成的和经过政府同意建造的城市私房，有人提出“城镇宅基地使用权”概念，[1]对此本文有不同的看法。首先，此与一九八二年《中华人民共和国宪法》（以下没有年份注明的特指八二年《宪法》）规定不符。《宪法》第4条规定：“城市内的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的外，属于集体所。宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”在《宪法》条文中，宅基地一词前面没有冠上农村或者城市，此表明宅基地概念具有特定性，宅基地是集体土地，宅基地是农村居民在集体土地上建造住宅用的土地。国家根本大法界定了宅基地的性质和空间范围。《宪法》把宅基地单一规定为“集体所有”，这本身排除了“城镇宅基地”的说法。其次，一九五0年《土地改革法》把农村土地确定为农民土地所有权时，对城市土地没有作出统一的明确规定。一九五六年城市土地国有化、一九八二年城市土地国有化制度写入宪法、一九八六年第一部《土地管理法》把国有土地所有权和使用权分离实行国有土地使用权制度、二00七年《物权法》把国有土地使用权改为建设用地使用权。从上述城市土地法律地位的历史演变看，虽然一九八六年才出现国有土地使用权概念，但一九五六年我国已经对城市土地实行国有化，因此实质上的国有土地使用权制度应当追溯到一九五六年。因此对因历史形成的和经过批准私人建造的城市私房，使用“国有土地使用权”或者使用“城市私有房屋用地使用权”[2]的提法，由于避免了和具有特定含义的“宅基地”概念连用，因而显得更科学更合理一些。
（二）身份限制曾经被解禁过
一九八八年修订的《土地管理法》41条和一九九一年的《土地管理法实施条例》第26条规定，城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准，允许城镇非农业户口居民申请宅基地。宅基使用权主体范围被解禁，城镇非农业户口拿钱可以申请到宅基地。一九九三年《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条第3款还为解禁做了程序上的配套规定：“城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理”。申请宅基地使用权主体身份限制解禁后，刺激了市场资本向农村流入，开发商投机商与当地的集体经济组织负责人，利用解禁政策，里应外合，大肆炒倒卖宅基地，违法在农村进行房地产开发。一九九八再次修订《土地管理法》时将上述所有解禁条款删除。从此，“这就意味着城市居民不能成为宅基地使用权的主体。同时外村、外乡居民也不具备取得非本村宅基地使用权的主体资格。”[3]
以上不同阶段的规范性文件反映，我国的宅基地是农民集体性质，宅基地使用权是农村居民利用农民集体土地建造住宅及附属物的权利。宅基地使用权的主体身份称谓经历了一个从农民——社员——农村居民——农村村民变换过程。宅基地使用权主体身份限于农村集体经济组织成员。申请取得宅基地使用权主体身份曾经被解禁过，实践证明解禁是错误的。
二、宅基地使用权主体身份限制的原因
（一）宅基地居住保障功能
居住权是生存权和发展权的重要组成部分。人人有住房，不等于人人靠自己的能力能够获得住房。对没有能力获得住房的人，政府有义务实行一定的政策使他们有房可住，这种制度就是居住保障制。居住保障和失业保障、养老保障、医疗保障共同构成社会保障体系。解放至今，我国政府在居住保障问题上，对农村和城镇实行了不同的政策。对城镇，主要的政策有：将公管房象征性地收一点租金租给住房户，这叫廉租房；单位为自己的工人或工作人员无偿提供住房。廉租房和无偿提供住房在计划经济时代统称为福利住房。住房制度改革后至今，主要实行了住房公基金制度、经济适用房制度、“二限房”制度和廉租房制度等等。对农村的居住保障政策比较简单：解放初期对继承祖业的房子经政府确认后承认其合法居住权；没收地主的房子分配给无房农民；通过立法无偿提供宅基地由农民自己建造住房。无偿取得宅基地自建住房这一政策至今没有改变，宅基地承担了千万农民居住保障功能。
由于农村经济基础薄弱，吃和住一直是“三农”问题需要解决的主要问题。因为地域发展不平衡，尽管有些农村富裕了，尽管有些城乡结合部和城中村的宅基地已经不单纯具有居住功能，但居住仍然是大多数中国农民的第一要务。土地承包经营权解决了农民的吃饭问题，宅基地使用权解决了农民的居住问题。宅基地给农民一个安居之地，无偿取得宅基地对市场经济下我国农民来说显得尤其珍贵和重要。有人拿外出务工在城市安家不再回农村的例子或者拿户籍制度改革，来证明宅基地的居住保障功能已经退化。这是一叶障目，只看树木不看森林。二00八年金融危机百万农民工返乡的事实再次证明，无论什么时候，一块“根据地”对农民是何等的重要。户籍制度改革并不能解决依附在户籍上的实质性问题。城市社会保障系统尚未真正建立，整个农村社会保障体系距离真正启动还很遥远。所以，在未来来相当长的时期内，居住保障性仍然是宅基地的首要功能，这是不争的事实。只要宅基地的居住保障功能存在，宅基地使用权身份限制也必然存在，因为宅基地的保障对象是特定的。宅基地使用权只保障农村居民的居住权，城镇居民不享有也不应该该项保障。“土地的保障性决定了集体土地没有为本农民集体以外的人提供宅基地使用权保障责任”。[4]
（二）宅基地的集体归属
《土地管理法》第10条规定；“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。对包括宅基地在内的集体土地所有权存在多个主体问题，学界有争议。江平教授对此有一段精辟评述：“农村土地所有者的代表由于法律规定上的原因，导致其不像国家那样是单一的主体代表，而存在多个主体，这又有的被学者称之为不符合“一物一权”的物权基本原则。但是客观的考量，实践中农村土地一般都有其所有人的代表，这种不清楚也只是法律字面上的不清楚，所谓违反“一物一权”情况在现实中是不大会产生的。即使有不同主体主张权利，按照目前的法律规定也有解决的方法和程序。”[5]自人民公社后，我国农村在财产权上实行“三级所有、队为基础”。这种格局至今基本没有改变。乡镇集体之间、村集体之间、村民小组集体之间以及它们相互之间土地财产所有权，在自己辖区内各自独立享有所有权。这是农村土地所有权的基本事实。土地是农村集体最大的财产，宅基地是农村居民最重要的财产。城乡结合部、城中村的宅基地的实际价值和潜在价值十分巨大。比如本文案例张氏三姐妹获得的三块宅基地，面积不足一亩价值百万元。“宅基使用权的取得意味着一定的利益，严格限制非本集体经济组织成员取得宅基地使用权有利于维护真正成员的整体利益。”[6]
根据以上分析，宅基地具有农村居民居住保障功能，而且在未来相当长的的时期内这种保障功能不会改变；农村集体经济组织土地财产权又各自独立，宅基地使用权包含了一定利益在里面。因此宅基地使用权主体范围受到限制是必然的，也是必须的。
三、宅基地使用权取得方式与主体身份限制的关系
《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第152条规定：“宅基地使用权是宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。宅基地地使用权是一种独立的用益物权，与其他物权一样，宅基地使用权取得方式分为初始取得和继受取得。
（一）宅基地使用权初始取得
我国宅基地使用权初始取得有两种形式，一是申请取得，二是法律规定取得。其中申请取得，是指符合法定条件的申请人根据法定程序申请取得宅基地使用权的行为。根据《土地管理法》有关规定，需要宅基地的人提出申请，是申请取得的前提。经过乡级政府审核，县级政府批准，登记取得宅基地使用权。“申请取得是农民宅基地使用权的最主要的原始取得方式”[7]。除申请取得外，我国还存在法律规定取得。
最高人民法院一九七九年二月二日发布的《关于贯彻执行民事政策法律的意见》规定，按土改时所确定的宅基地的所有权，改变为使用权的，该宅基地的使用权不变；凡是当地宅基地已经统一规划过的，按所规划后确定的社员宅基地的使用权处理；凡是经过合法手续已进行调整的，按调整的决定处理。社员在宅基地上种植的果树和竹木等，均应归社员所有。一九九五年原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第45条至第49条作出这样的规定：“一九八二年二月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房中用的宅基地，超过当地政府规定的面积，在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁、改建、翻建的，可以暂按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权；一九八二年二月《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年一月《土地管理法》开始施行时止，农村居民建房占用的宅基地，其面积超过当地政府规定标准的，超过部分按一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及地方人民政府的有关规定处理后，按处理后实际使用面积确定集体土地建设用地使用权；符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农村居民，其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的，可按现有宅基地面积确定集体土地建设用地使用权；非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基础，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回；接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”。
上述两个法律法规，对历史遗留造成的超面积占有使用宅基地、非农业户口居民（含华侨）占有使用农村宅基地及其他不符合现行法律规定的占有使用宅基地的情况，集中直接规定了使用人使用宅基地的合法性。法律规定取得实际上是对历史遗留问题清理后，对使用人宅基地使用权权属在法律上的直接确认。
（二）宅基地使用权继受取得
宅基使用权继受取得，主要是基于受让农村住房产权、继承农村住房产权和实现农村住房抵押权等取得宅基地使用权的行为，因此宅基地使用权继受取得据此又主要可分为受让取得、继承取得和抵押取得三种形式。在受让取得形式下，宅基地上的房屋及其他建筑物所有权转让时，基于“不动产权利一体化”原则，宅基地使用权也同时转让；在继承取得形式下，继承人继承了宅基地上的房屋而取得宅基地使用权。农村合法建造的房屋属于农民个人的财产，可以作为遗产继承。继承人继承房屋的同时，基于“不动产权利一体化”的原则取得房屋下面的宅基地使用权。实现抵押权取得形式下，宅基地使用权人就宅基地上的房屋及其他建筑物设定抵押时，根据“不动产权利一体化”原则，宅基地使用权随上面的房屋及其他建筑物一并抵押。抵押人不能偿还到期债务时，抵押权人可以通过实现抵押权获得房屋所有权和宅基地使用权。
（三）不同取得方式与身份限制的关系
对此有三种观点。第一种观点：“宅基地使用权主体为特殊主体，即符合建房申请宅基地条件的集体经济组织成员，不是宅基地所在集体经济组织的成员的，不得申请取得或继受取得该集体经济组织的宅基地使用权。”[8]第二种观点：“农村宅基地取得是一种基于身份的权利，就其初始取得而言，权利取得主体只能是本集体经济组织成员，而且只能是自然人，不能是法人或其他非法人组织”。[9]第三种观点：“宅基地使用权的申请取得与权利主体的身份紧密相关，权利主体的身份是取得宅基地使用权的一个必要前提，只有本集体经济组织的成员才能在本村范围内取得农村宅基地使用权，本集体经济组织的成员以外的人不能申请取得本村的土地作为宅基地使用”。[10]本文把三种观点依次称之为“全部限制说”、“部分限制说”和“申请限制说”，并对这三种说法分别探讨如下：
1．全部限制说
这种观点认为，不论是申请取得还是继受取得，取得主体身份都受到严格限制，只有本集体经济组织合法成员才能取得宅基地使用权。本文认为这种观点与法律规定不相符。
原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条规定：“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设使用权”。该条肯定了通过继承农村住房可以取得宅基地使用权，且继承人的身份范围没有明确限制。按照《中华人民共和国继承法》的规定，除了依法丧失、被剥夺或主动放弃者外合法继承人的范围也不能被限制。《土地管理法》第62条第3款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。该条没有禁止农村村民出卖住房，从该条也看不出来对购买方主体身份范围限制，仅仅对出卖住房的村民再申请宅基地予以限制。最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第24条第2款规定：“对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应当与国土资源部门协商一致后再行处理。”对涉及农村房屋或集体土地的纠纷，该条款没有明确规定要怎么样，反而要求和国土资源部门“协商一致”后再处理，这其中也包含了对集体土地不能完全按现有法律处置之意，不能搞一刀切。
可见，继受取得主体身份被全部限制的观点与现行法律法规并不相符，与司法实务也不一致。江平教授在《物权法核心法条分类适用研究》中也提到这个问题：“在此，需要注意的一个问题是关于非农村集体经济组织内部成员能否继受取得农村宅基地使用权。有人认为，非农村集体经济组织内部成员，不得继受取得宅基地使用权。本书认为，在农村财产继承中，农村宅基地使用权因宅基地上的房屋等建筑物和附着物被继承而由非农村集体经济组织内部的人员取得是一种不可免的情形”。[11]
事实上现行法律法规仅对宅基地使用权（“裸地”）严格实行“三不能”（不能转让不能继承不能抵押）政策。比如《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。《担保法》第37条和《物权法》206条对宅基地使用权抵押给予了明确禁止。宅基地使用权不是遗产，不能继承。关于严格禁止城市居民到农村购买宅基地，禁止对象也仅指宅基地。比如国务院2004年发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第10条规定：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。同年国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）第13条规定：“严禁城市居民在农村购买宅基地，严禁为城市居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。本文认为，严禁城市居民到农村购买宅基地并不是对宅基地使用权主体身份的限制，因为严禁购买宅基地与身份并无关系。农村居民也不能在农村购买宅基地，农村居民既不能在外村外乡购买，也不能在本村购买。购买宅基地不是身份不身份的问题，买卖宅基地本身是被禁止的，这与身份没有关系。有很多文章一谈到身份限制，就举出城市居民不能到农村购买宅基地作为例证，这是对身份限制性质及其范围的误解。
继受取得在法律上没有被严格限制，但在实务中也很难落实，比如农村住房虽然没有被严禁“三不能”，但在实际操作中也很难实现转让、抵押或者继承。这其中既有法律层面的原因，更有技术层面的原因，比如中国绝大部分农村房屋普遍没有房屋产权登记。没有房产登记，就没有产权证，没有产权证自然不能进行抵押，也不能进行产权过户，实现继受取得宅基地使用权也就无从谈起。比如北京宋庄李玉兰农村房屋买卖案，[12]如果李玉兰办理了房产过户手续，拿到了产权证，法院再判决该房屋买卖无效可能性就不大了。
2．部分限制说
这种观点没有说明对继受取得主体身份是否进行严格限制，只讲了初始取得方式下的主体身份受到严格限制。在初始取得方式下，取得权利主体只能是本集体经济组织内部成员。这种观点忽视了宅基地使用权初始取得除了申请取得还包含法律规定取得。根据上面引述的高法《关于贯彻执行民事政策法律的意见》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定，在法律规定取得形式下，取得人既可能是非农业户口居民，也可能是华侨或他乡他村的人，并非仅限于本集体经济组织成员。因此这种观点也不准确。当然由于法律规定取得是对历史遗留的清理确认，现在这种实例已经不多，且随着时间的推移将会越来越少。但不管怎样，初始取得就是初始取得，初始取得不等同于申请取得。
3．申请限制说
申请取得宅基地使用权，申请主体受到严格限制。在这种取得方式下，宅基地使用权主体必须是本集体经济组织成员，城市居民不能享有该项权利，“外乡、外村的村民也不具备该项权利的主体资格，除非其依法将户口迁入本乡或本村。”[13]这种观点具有法律上的依据，因而是正确的。
通过以上探讨，继受取得方式下，取得使用权人身份范围法律没有明确限制，但除继承农村住房外其他继受取得形式比如受让、实现抵押取得，法律也没有明确准许。因为技术方面的问题，继受取得人也很难在事实上取得宅基地使用权宅基地使用权。法律规定取得方式下，取得使用权人身份范围没有受到法律限制，但该种取得已经成为历史。申请取得方式下，取得人的身份范围依法受到严格限制。现行法律框架下研究宅基地使用权主体身份限制制度，重点是在申请取得方式的主体身份限制。
四、宅基地使用权主体身份限制法律规定及存在问题
（一）有关实体方面的规定及其存在的问题
《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使、和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。《物权法》本身没有宅基地使用权主体身份限制的具体规定，而是把这个问题授权给了“土地管理法等法律和国家有关规定。”《土地管理法》第43条规定了宅基地使用权申请取得主体身份限制的内容，与本文案例有关的一些地方性法规和地方政府规章也有一些类似的规定，比如《河南省〈土地管理法〉实施办法》第46条规定，具备下列条件之一的，可以申请宅基地：农村居民户口无宅基地的；农村居民户，除身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的；集体经济组织招聘的技术人员要求在当地落户的；回乡落实的离休、退休、退职的干部职工、复退军人和回乡定居的华侨、侨眷、港澳台同胞，需要建房而又无宅基地的；《河南省农村用地管理办法》第8条、第9条作出补充性规定：户口已迁出不在当地居住的，不安排宅基地用地。宅基地使用权主体身份限制实体方面的规定主要存在的问题：
1．《土地管理法》第43条内容抽象、缺乏针对性
宅基地使用权主体身份限制制度是宅基地使用权制度的核心，是学界重要的理论课题。即使普通老百姓，也知道不是本村人不能在本村申请宅基地这么一个事情。对如此重要的制度，又是学界重要的理论课题，《物权法》没有直接规定，现有其他法律行政法规部门规章乃至国家政策里面，也只有《土地管理法》第43条一条。这不免让人感到意外。即使这么一条，其内容也十分抽象。该条第1款规定：“任何单位或个人进行建设，需要使用土地，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第2款规定：“前款所称依法申请使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的属于农民集体所有的土地。”“任何单位或个人进行建设，需要使用土地，必须依法申请使用国有土地”。按照土地用途分类，建造住宅属于建设用地，如此可以推出：任何个人建造住宅，必须申请使用国有土地不能使用集体土地，这里的“任何个人”自然包括城市居民和农村居民。这是该条“但书”之前的意思。“但书”之后规定：“兴办乡镇企业和村民建住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”这一段与“但书”之前并起来是说，农村村民建住宅可以申请使用国有土地，也可以申请使用集体土地；城市居民建住宅只能申请使用国有土地不能申请使用集体土地。“但书”后面的内容还存在另外一层意思：“经批准使用本集体经济组织集体土地”。一个“本”字说明，甲集体经济组织的居民只能申请使用甲集体经济组织的集体土地建住宅，不能申请使用乙集体经济组织的集体土地建住宅，反过来也一样。
把整个该第43条连起来能够表达这样的意思：申请取得宅基地使用权主体资格限于本集体经济组织内部成员，该主体资格既排斥城市居民，也排斥外乡外村的居民。然而要真正明白该43条的意思显然需要一个十分复杂的推理过程，这给法律适用尤其是对普通老百姓掌握法律依法维护自己的权益带来不便。也难怪本文案例法官作出“身份限制，没有法律依据”的判决。
《土地管理法》第43条之抽象不只给法律适用和普通老百姓带来不便，有时给学术研究也造成一定的混乱，比如学界就有不把《土地管理法》第43条看做身份限制条款而是认为《土地管理法》第62条才是宅基地使用权主体身份限制依据的情况。[14]本文认为《土地管理法》第62条不是身份限制条款。该条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。该条一般被称为“一户一宅”、“不能超标”和禁止申请条款。“一户一宅”和“不能超标”是申请宅基地使用权的积极条款，禁止申请是申请宅基使用权的消极条款。它们都是申请宅基地的条件，但不是申请宅基地的主体身份条件。主体身份条件是指能够申请宅基地使用权的资格，即作为申请人的身份是否有权利申请宅基地；而“一户一宅”、“不能超标”是指申请人已经具备申请宅基地的资格，但对申请的数量和申请的面积需符合法律规定。禁止性条款是针对出卖、出租自己住房后不得再申请的约束，前提是该申请人具备申请的资格，如果申请人就不是本集体经济组织成员，就无权申请，更谈不上对其再申请的约束。
说《土地管理法》第43条缺乏针对性，有以下理由：其一，宅基地与广大农村千家万户利益相关。宅基地使用权身份限制制度既是宅基地制度的核心，又是政府管理宅基地和司法机关处理该类纠纷严格执法的依据，而《土地管理法》第43条内容多，涉及面宽，宅基地仅仅只是其中的一小部分。申请宅基使用权只能是本集体经济组织内部成员，非本集体经济组织不能在非本集体经济组织申请，这是一个十分明确的行为规范，但在《土地管理法》第43条里却被夹杂在其它内容中间绕来绕去给人捉迷藏感。其二，《物权法》颁布前，《土地管理法》把宅基地使用权归入建设用地使用权，[15]《物权法》颁布后，宅基地使用权和建设用地使用权则作为两种不同类型的用益物权，专章进行了规定；《物权法》颁布前宅基地使用权是集体土地建设使用权的一部分，《物权法》颁布后，集体土地建设用地使用权也独立成条《物权法》第151条；《土地管理法》属于公法性质，宅基地使用权则是纯私法概念。总之宅基地使用权成为独立用益物权后，仍然受《土地管理法》的调整，显得概念不一致，关系不协调。
2．城中村宅基地使用权法律适用不明确
现行的有关宅基地的法律制度设计是以乡下农村宅基地为对象。这从相关法条的法律术语中可以得到印证。比如《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。四个法律条文均以“农村村民”为开头，规定的是农村村民的事情。有些法规名字还专门冠以“农村”字样，比如《河南省农村宅基地用地管理办法》指的就是“农村宅基地”，针对性十分强。
城中村的宅基地有其自己的特点。以下结合郑州市区城中村改造探讨城中村土地及人员构成特点。城中村，在郑州也称都市村庄。与其他城市一样，经过二十多年城市化过程，郑州市规模不断扩大，“城市包围农村”成为一种趋势，郊区农民的集体土地同农民本身一起被延伸的城区裹挟进去，从而形成城中村现象。城中村是城市化进程的结果。郑州市政府先后进行二波规模较大的城中村改造。第一波始于二00四年，当年市政府下发了《郑州市城中村改造规划、土地、拆迁管理实施办法》。第二波始于二00七年，该年市政府又下发了《郑州市进一步规范城中村改造的若干规定》，业界称“103号”文。两波城中村改造活动，仅郑州市三环以内涉及自然村119个，行政村95个，释放土地约10万亩。“103号”文第3条规定：“本规定所称的村民，是指我市户籍改革前在册的农业户口。”第11条规定：“城中村改造的范围为市人民政府公布的建成区范围的村（组）”。第20条规定：“村（组）使用的土地，经村民（股东）大会或代表大会同意，区人民政府审核确认，按土地利用现状，以法定程序转为国有后，依法确认国有划拨土地使用权，办理国有土地使用证。”
从郑州市城中村改造情况看，城中村人员身份和土地有三个特点。第一，城中村的人员身份在改造前为农业户口，改造后为城市户口。第二，城中村的土地在改造前属于农民集体性质，改造后为国有土地。第三，形成城中村到城中村改造完毕往往有一个漫长的过渡期。这个过渡期既包括城中村改造期间，也包括没有动工改造但城中村已经实际被划入城市规划区内的期间。在过渡期间，城中村人员称呼和土地位置都发生了变化。比如本文案例第六组，过去叫村民小组，现在叫居民小组。其人员过去叫村民，现在叫居民。土地虽然仍是集体性质但却不在乡下而在城市规划区内，人员身份虽仍是农业户口称呼已经发生改变。
上述变化特点对相关法律适用产生如下影响：第一，城市市区的土地性质和现行法律之间出现冲突。《宪法》第4条规定：“城市内的土地属于国家所有”。《土地管理法》第8条规定：“城市市区的土地属于国家所有”。按照上述规定，城市规划区内的土地只能属于国家所有，不可能存在集体土地。但实际情况如上分析，因为城市化已经改变了过去城市市区土地单一为国有土地的局面，城市市区内存在大量的集体性质的土地。而且随着城市化进程，一个城市区内将长期存在国有土地和集体土地互相交错的局面。第二，现行的有关宅基的法律制度是为乡下农村设计的，也即是为纯农村宅基地而设计的，城中村的土地包括宅基地及人员身份已经发生了变化，形成了自己的特点。但是，现行的有关宅基地的法律法规是否适用城中村的宅基地，没有明确规定。适用没有依据，不适用也没有依据。本文案例诉讼中登封市政府称：“04年申请办证时，该地已为城市规划区土地”。“该第六居民组的成员已经是登封市居民，而不是2004年3月10日之前的南街村第六村民组的农村村民，被答辩人单位成员也是城市居民”。登封市政府正是利用了上述分析的法律和现实的不符为自己抗辩的。登封市政府的抗辩，印证了城中村宅基地使用权法律适用不明缺陷的事实。
3．宅基地使用权批准行为法律性质不明
申请宅基地使用权依法需要县（市）政府最后批准，并由县（市）政府给申请人颁发宅基地使用权证书。那么县（市）政府的最后批准行为在法律上是什么性质？没有法律规定。有人说是行政许可行为，有人说是行政备案。本文案例郑州中级法院的终审判决给出了模糊的说法。该判决称：“第六组已经按照自己的意志处分过自己的权利，准许第三人使用上诉人的土地，现在又以第三人不符合申请土地使用证身份条件，要求撤销登封市政府的该颁证行为，没有事实依据。”
该判决对第六组上一任组长同意第三人申请宅基地认定为“处分过自己的权利”，此表明该法院把居民小组对审批宅基地具有决定权，政府对审批宅基地不具有决定权，政府仅仅是履行个手续发个证而已。从这个角度看，该法院首先不认为政府批准宅基地使用权的行为是行政许可，更接近于备案。这种认识自然产生相应的法律后果：既然第六组“处分过”自己的权利，处分的权利自然不能再收回来，所以第六组起诉政府要求撤证自然不能成立。
主张政府批准宅基地使用权的行为是行政备案的理由有两个：第一，所有权原理。认为：《宪法》和《民法通则》规定，农民集体对包括宅基地在内的集体土地享有所有权，所有权包括占有、使用、收益和处分四个权能，是完全的物权。农村居民是农民集体的共同成员。成员使用自己集体的土地建住宅天经地义理所当然。故无需向政府申请，更不存在行政审批，弄个行政备案也就可以了。第二，《中华人民共和国行政许可法》没有把审批宅基地使用权的事项作为允许许可的范围。[16]
本文认为政府批准宅基地使用权的行为实质上是行政许可。行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质或者确定其特定主体资格、特定身份的行为。首先，提出申请是办理宅基地使用权证的前提条件。对此二00七年《土地登记办法》有详尽规定：土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外；土地登记依法由当事人共同申请或单方申请；两个以上土地使用权人共同使用一宗土地的，可以分别申请土地登记；申请人申请土地登记，应当提交土地登记申请书；未成年人的土地权利，应当由其监护人代为申请登记。其次，政府对申请宅基地使用权不是形式审查而是实质审查。审查内容既包括该申请是否按照村庄和集镇规划、合理布局，综合开发，配套建设；是否符合乡（镇）土地利用总体规划和土地年度计划相关的规划以及土地利用计划；是否存在有荒地的情况下占用农用地；申请人身份是否符合法定条件；是否符合一户一宅规定；是否超面积；申请人是否出卖或出租过自己的宅基地。凡《土地管理法》规定的申请宅基地的条件都属于政府的审查对象。再次，《土地管理法》明文规定，我国对土地实行严格管理制度，政府对申请宅基地使用权的请求具有绝对决定权。另外，政府颁发的宅基地使用证对申请人产生实体权利，发证行为可以引起行政复议和行政诉讼，行政备案不属于法院受案范围。[17]还有，宅基地使用证实行登记生效主义，不登记的土地证不具有法律效力。
备案说在现实中行不通。所谓备案，说白了就是申请宅基地不再让政府管理了，实行自我管理。土地是集体的，集体村民的宅基地集体说了算，召开个会议，签订个合同就行了。我国农村的实际情况决定了这只是一个美好的设想，具体来说我国农村存在一系列矛盾：我国集体经济组织内部成员存在很强的族群关系，有族群之间的矛盾；宅基地使用权是一种财产权，有财产利益矛盾；确定宅基地需要符合村镇规划，有规划意识和规划专业矛盾；集体经济组织负责人专横和腐败等等。这些矛盾钩织在一起，想顺利地决定一户宅基地方案十分困难。这是客观现实。法律设置不能脱离具体的现实。
有人拿民主选举来证明基层组织的民主意识和民主管理能力。实际上基层民主选举和宅基地管理二者之间存在很多不同，二者不具有可比性。选村民组长或村长，选对了可以维持，选错了随时罢免。民主选举具有可重复性，具有纠错的机会。一块宅基地定不下来，会影响一户居民的安居；盖了房子即使错了，也很难纠正。宅基地，特别是城中村的宅基地潜在价值大，个人利益关切程度远远胜过村民选举。特别是集体组织负责人的贪腐和专横对宅基地管理更具有杀伤力。比如本文案件中第六组的那位组长，为蝇头小利，不惜出卖集体经济组织的土地，也不管集体利益是否受损。在申请宅基地还需要政府审批制度背景下尚且如此，如果实行了自我管理，这些手握重权的负责人权力更大，会更加目无法纪，更加胆大妄为。如此会造成民众纷争，基层不稳，不利于农村健康发展。所以备案的设想行不通。根据我国的国情，这种由个人申请、基层申报、政府审批的管理模式在未来相当长的时期内还将存在。
4．宅基地使用权人称谓混乱
一九九八年《土地管理法》称宅基地使用权人为“农村村民”，如《土地管理法》62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划”等。一九九八年之前的《土地管理法》规定为“农村居民”，如一九八六年《土地管理法》第37条第2款规定：“农村居民建住宅，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公共事业建设等乡（镇）村建设，应当按照乡（镇）村建设规划进行”。一九八八年《土地管理法》第38条规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地”。一九九二年《河南省农村宅基地用地管理办法》第4条规定：“农村宅基地属于集体所有。农村居民对宅基地只有使用权，没有所有权”。在同一个法律规定里面还有使用两种称谓的，比如《河南省〈土地管理法〉实施办法》第47条规定：“村民申请宅基地应向村民集体组织或村民委员会提出用地申请”。该法第49条规定：“农村居民使用的宅基地，不得超过规定的用地标准”。还有规定称“农民”的，如一九九0年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第20条规定：“农民的住宅，不得向城市居民出售，也不得批准城市居民用农民集体土地建住宅，有关部门不得为建造和购买的住宅发放土地证和房产证”。《城镇个人建造住宅管理办法》中对建房主体既不称村民，也不叫居民，而是叫“个人”。王利明教授主持的《民法典（草案）·物权编》里主张采用“公民”。比如，该“草案”第893条规定：“公民经审批可以取得宅基地使用权。宅基地使用权的审批，不得损害国家的利用总体规划。”
就上述列举的情况看，相关法律法规对宅基地使用权人的身份称谓五花八门，为司法实务带来不便，容易产生无谓的争议。本文案例的登封市政府也为法律规定称谓的混乱认为是法律的不一致，以此为自己抗辩。
5．缺失有针对性的责任追究制度
申请审批宅基地使用权不同于一般物权登记。有时候错误颁发一个宅基地使用权证，的确会造成十分严重的后果。比如本文这起案件，张氏三姐妹三个宅基地证涉及土地0.78亩，按市场价第六组经济损失计款100余万元；为打官司支出诉讼费、律师代理费、村民代表车旅费误工费、证人补助等计款11万元；两项合计直接经济损失111余万元。召开会议组织人员申诉、上访、参加协调会、丢失土地的预期增值等间接损失，则无法计算。还产生许多社会问题：第六组自2006年起历时三年，由村民组长亲自带队申诉上访，跑遍了省级以下各级党委政府人大信访纪检监察等部门。进行行政复议和行政诉讼。《中国贸易报》派记者进行跟踪报道，并以《土地法管不住‘土地爷’》为题对登封市国土资源局进行公开批评。为应对这起案件地方党委政府等职能部门也投入大量人力物力，社会资源消耗难以计数。受到伤害的村民，怨声四起，纷纷质疑政府的公信力，对有关保护农民土地特别是有关调整宅基地的法律政策提出质疑等等。现行的土地管理法没有针对错误审批宅基地地追究责任的规定。宅基地使用权证颁发错了，没有人会因此承担责任，后果再严重，也不会有人承担经济责任更不会承担刑事责任。即使证真的办错了，国土资源局往往也不会自动纠错，他们更多的时候是摩拳擦掌等着上法庭。
（二）有关程序方面的规定及其存在的问题
《土地管理法》第62条第3款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。针对《土地管理法》的规定，各地制定了相应的有关程序方面的地方法规和地方政府规章。如《河南省〈土地管理法〉实施办法》第47条规定，村民申请宅基地应向村农业集体经济组织或村民委员会提出用地申请，经村民代表会或村民大会讨论通过，由村农业集体经济组织或村民委员会根据村庄建设规划提出定点意见，报人民政府批准：使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡（镇）人民政府批准；使用耕地的，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府土地管理部门审查，报同级人民政府批准。《河南农村宅基地用地管理办法》第10条规定，村民申请宅基地，应向村农业集体经济组织或村民委员会提出用地申请。农村宅基地的申报程序和审批权限按照《河南省土地管理法实施办法》第47条的规定执行。结合本文案例探析宅基地使用权申请审批程序上主要存在的问题：
1．本文案例当事人申请获取宅基地使用权证的过程
登封市国土资源局地籍调查档案里有张氏三姐妹申请宅基地使用权申请书、身份证复印件、四邻签字表里面有居民组长签字和居民委员会公章。国土资源局审批表地籍调查审核意见审核个人签署“调查情况属实，同意报批”。初审意见个人签署“同意请×局长审批”。局长加盖个人印鉴。发证机关国土资源局加盖了由国土资源局保管着的市政府审批专用章“同意发证”的条章。自此张氏三姐妹完成了宅基地申请审批过程，拿到了宅基地使用权证。
2．结合案例看宅基地申请审批程序之漏洞
从整体看当事人从申请到拿到宅基地证，下有居民组长签字，上有政府的批准，中间有村委会签章、国土资源局工作人员的调查意见及国土资源局负责人签字，似乎环环相扣，颁发一个宅基地使用权证程序上也只能如此了。其实不然：
（1）缺失民主议定程序。用组长签字替代了集体讨论通过，这是农村申请审批宅基地的普遍的做法。关于申请审批宅基地需要集体经济组织讨论通过，在《土地管理法》中并没有相应规定，地方性法规比如《河南省〈土地管理法〉实施办法》第47条虽然有规定但该条在实务中很难落实，原因是该规定缺乏强制性。表现在：没有相应的规定不经过村民代表会或村民大会“讨论通过’程序，申请宅基地不予审批或审批无效，没有这样的规定，在实际操作性中就没有人把这些条款当回事。在请求撤销宅基地使用权行政诉讼中，法院也不因为没有履行村民代表会或村民大会“讨论通过”程序而判决政府颁证行为无效。比如本文案例张氏三姐妹申请宅基地使用权过程中没有履行村民代表会议或村民大会讨论的程序，法院没有因此认定颁证程序违法，相反法院和政府均宣称“没有讨论是村组内部的事”。
（2）直接向村委会提出申请的做法不妥。“我国集体土地所有权之主体为农民集体，具体为乡（镇）农民集体所有、村农民集体所有和村民小组农民集体所有三种形式。”[18]有人不同意这种分法，不承认乡（镇）农民集体所有的形式，对村农民集体形式持怀疑态度，但都基本承认村民小组农民集体所有形式。“三级所有，队为基础”，村民小组是整个基层的核心。村民小组对自己管辖的土地享有直接的所有权，对管辖的村民情况最为了解，在处理宅基地问题上比村民委员会有发言权。所以在村民小组土地上申请宅基地的首先向村民小组提出而不应首先向村民委员会提出。在实际操作中绝大部分该类事务也的确是先由村民小组把关，然后再移交到村委会；即使把申请交给了村委会，村委会也往往还是让当事人叫村民小组先签署意见。
（3）国土资源局权力太集中。没有集体讨论程序，国土资源局相关经办工作人员及负责人一、二个人说了算；法律规定宅基地使用权由县（市）政府批准，但县（市）政府审批专用章由国土资源局保管并代为行使运作；宅基地使用权证上县（市）政府公章是事先加盖过的。这样县（市）政府批准成了国土资源局自己审核自己批准，准确地说是国土资源局一、二个人员批准。
（4）缺乏公示程序。本文案件中张氏三姐妹于二00四年申请并颁发的宅基地使用权证。二00七年第六居民小组才被发现。中间长达三年，除了第六组上一任组长知道外没有任何人告诉第六组他们的土地已经被人登记申办了宅基地使用证甚至连国土资源局自己也不知道。二00七年第六村民组建房，向该国土资源局提出申请并办理相关手续包括缴纳土地出让金。该国土资源局核发了部分手续，市财政局经市国土资源局核算也收取了数百万元土地出让金。开始动工了，张氏三姐妹才站出来，宣称自己有宅基地使用权证。
五、完善宅基地使用权主体身份限制制度
有关宅基地法律制度零星散见于《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、地方性法规、部门规章地方政府规章之中，有关宅基地使用权申请取得方面的规定更是少得可怜。本文建议制定一部《宅基地法》统一规范调整宅基地制度。对涉及本文探讨的有关申请宅基地主体身体限制的几个问题，提出如下立法建议。
（一）实体方面完善之建议
1．把身份限制的规定进一步明确具体化
如果不制定《宅基地法》或在《宅基地法》没有出台之前，以行政法规或规章的形式与《土地管理法》第43条对接，进一步明确规定：申请取得宅基地使用权的主体只能是本集体经济组织成员；非本集体经济组织农村居民和城市居民不能在非本集体经组织申请宅基地使用权。
2．修改宪法和法律，承认城市市区存在集体土地的事实
城市市区存在大量的集体土地，而且会长期存在，《宪法》和《土地管理法》“城市市区的土地属于国家所有”规定与客观现实矛盾，相关条款应当修改。城市市区的土地属于国有的规定产生于社会主义公有制改造时期。一九五六年中共中央《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》规定：“一切私人占有的城市空地、宅基等地产，经过适当办法，一律收归国有。”城市市区土地属于国家所有于一九八二年《宪法》。城市化改变了城市市区土地性质的结构，与时俱进，可以修改为：城市市区土地属于国家所有，没有征收的除外。
3．解决城中村宅基地使用权法律适用问题
本文认为，城中村宅基地应当适用农村宅基地法律制度。因为如前面提到的郑州市城中村改造的情况，在没有改造之前，城中村的居民仍是农村户口，城中村的土地仍然是集体性质。有人建议“按照宅基地所处的位置划分为城市宅基地和农村宅基。”[19]并对城中村宅基地与农村宅基地实施不同的政策，主要指允许城中村宅基地拥有更大的自由流转空间。本文同意上述建议但同时也认为，在申请宅基地使用权制度方面应当与农村同。城中村的居民虽然一边享受着城市市民的生活，一边拥有本村集体无偿分配的宅基地，但这也是应该的。这是让农民享受到改革开放成果的最好的体现。同时与纯正的农村比，城中村没有了属于自己的土地，也可能会坐吃山空，城中村也有自己的弱项。另外今天的纯正农村也有可能明天就成了城中村，所以在申请宅基地使用权这个问题上没有必要和农村宅基地使用不同的政策。
4．宅基地使用权人称谓重新统一为“农村居民”
首先农民这个词，不能界定为身份。它是一种职业，是相对于工人，知识分子，公务员等。农民既可以是一个集体经济单位的成员，也可以是来自城市而专门参与农业劳动的城市居民。《大百科全书》对“村民”的解释是：“居住在一国境内，受该国管辖的自然人”。该解释把村民界定在“一国境内”，没有区别城乡。《现代汉语词典》对“居民”的解释是：“固定住在某一地方的人”。也没有区别城乡。《宪法》第111条第1款规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织”。该条虽然在设立群众性自治组织上分别称为居民委员会和村民委员会，但把城市人和农村人“按居民居住地”的表述，是把城市人和农村人统称“居民”的意思。
所以把农村人称村民，把城市人称居民，没有理论根据也不符合宪法规定。这种两种称谓是我国城、乡二元结构的结果，是二元结构的衍生物。取消农村村民的称呼重新把农村人统称为农村居民理由是城里的：第一、有宪法依据；第二、随着户籍制度的改革，某些省市已经率先打破了农村人和城市人差别称谓。如广州市《关于推进城乡户籍制度改革的实施意见》二00九年七月二十九日正式出台。根据该《意见》，广州市将逐步取消“农业户口”和“非农业户口”的划分，统一登记为广州市居民户口。二00九年一月一日起黑龙江省齐齐哈尔市将公民户口统一登记为居民户口，在全市范围内取消农业户口、非农业户口性质的划分，打破户籍管理城乡分割的二元管理模式，将公民户口统一登记为“齐齐哈尔居民户口”；第三、符合居民的定义；第四、打破二元结构的需要，身份称谓的不同是二元结构的载体之一；第五、统一法律法规规定。
5．建立具有针对性的责任追究制
申请审批宅基地使用权不同于一般的物权登记，有行政权和准行政权在里面。宅基地取得存在一定利益甚至存在很大利益。错误审批宅基地有时候会造成十分严重的后果。对错误审批宅基地的行为不能按照一般物权错误登记对待。应当制定有针对性的更加严格的责任追究制。下至村民组织负责人上到审批人员，按照主观性质和造成的后果，规制相应的追责办法。个人办错，集体和国家买单的现状必须纠正。
（二）程序方面完善之建议
国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第10条，要求改革和完善宅基地审批制度。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）第6条规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。根据上述规定结合本文案例暴露出来的问题，本文提出完善申请宅基地使用权申请审批程序的建议：
1．保留“两头管”
如果把集体经济组织自我管理宅基地称为“一头管”的话，由集体和政府同时管理即为“两头管”。按照所有权原理主张集体经济组织自我管理宅基地可以作为宅基地使用权取得制度的改革的方向，但不能作为目前改革的内容。我国的国情决定了，在未来相当长的时期内，对宅基地地管理必须坚持“两头管”，条件成熟时可以从“两头管”过渡到“一头管”。政府对申请取得宅基地使用权的管理应该加强，对继受取得宅基地使用权可以逐步放宽。
2．改变单纯村民组织负责人签字的做法
必须召开村民代表会议或村民大会，现场记录。不仅把现场讨论记录放入地籍档案，而且明确规定，没有村民代表会议或村民大会讨论程序，不准颁发宅基地使用权证；没有履行上述程序的在诉讼中法院应当据此判决撤销已颁发的宅基地使用权证。
3．异议公告
集体经济组织把同意申请人申请宅基地的事项，在本集体经济组织所在地进行公告，并设一定的期限（10天）为异议期。本文案例如果履行这样的异议公告程序，绝对不会发生后来的事情。
4．加强身份审核
申请人是否为本集体经济组织成员，本人提供身份证原、复印件。乡（镇）审核环节增加对申请人身份证明验证的内容，要求本人提交户口簿原、复印件，改变过去盖图章走过场的局面。
5．集体决策
决定审批申请宅基地使用权，国土资源部门必须召开由地籍科、规划科和法制科共同参加的联席会议，当场表决签字，集体决定，改变过去调查员和主管局长说了算的现状。会议记录放入地籍档案。
6．颁证公告
对审批的宅基地使用权，在集体经济组织所在地进行张榜公布若干时间，给村民异议期后，再给当事人颁发宅基地使用权证。
