爱华网【老瞿说农】（171）
农业补贴政策大调整
1400多亿资金大转向
调整主要内容：
1.在全国范围内调整20%的农资综合补贴资金用于支持粮食适度规模经营。
2.2015年，在安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省,由省里选择一部分县市开展农业“三项补贴”改革试点。试点的主要内容是将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。
3.2016年，在总结试点经验、进一步完善政策措施的基础上在全国范围推开农业“三项补贴”改革。
经国务院同意，财政部、农业部日前发出《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，决定从2015年调整完善农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策（以下简称农业“三项补贴”）。据统计，2015年，我国上述三项补贴规模达到1415亿元。
这是我国自2004年以来实施的最大力度的农业补贴制度调整。
此次调整完善的主要内容分为两个方面。
一是在全国范围内调整20%的农资综合补贴资金用于支持粮食适度规模经营。根据农业生产资料价格下降的情况，由各省、自治区、直辖市、计划单列市从中央财政安排下达的农资综合补贴中调整20%的资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营。支持对象为主要粮食作物的适度规模生产经营者，重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜。
二是选择部分地区开展农业“三项补贴”改革试点。2015年，财政部、农业部选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省,由省里选择一部分县市开展农业“三项补贴”改革试点。试点的主要内容是将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。
将80%的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金，用于耕地地力保护。补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低。补贴资金要与耕地面积或播种面积挂钩，并严格掌握补贴政策界限。对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地、非农业征（占）用耕地等已改变用途的耕地，以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地等不再给予补贴。同时，要调动农民加强农业生态资源保护意识，主动保护地力，鼓励秸秆还田，不露天焚烧。这部分补贴资金仍然采取直接现金补贴到户的方式。
将20%的农资综合补贴存量资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，按照统一调整完善政策的要求集中支持粮食适度规模经营。其他地区也可根据本地实际，比照试点地区的政策和要求自主选择一部分县市开展试点，但试点范围要适当控制。2016年，农业“三项补贴”改革将在总结试点经验、进一步完善政策措施的基础上在全国范围推开。
为什么要对农业“三项补贴”政策做出调整完善？财政部农业部有关负责人答记者问时，给出了三个方面的解释：
调整完善农业“三项补贴”政策，是转变农业发展方式的迫切需要。我国农业生产成本较高，种粮比较效益低，主要原因就是农业发展方式粗放，经营规模小。受制于小规模经营，无论是先进科技成果的推广应用、金融服务的提供、与市场的有效对接，还是农业标准化生产的推进、农产品质量的提高、生产效益的增加、市场竞争力的提升，都遇到很大困难。因此，加快转变农业发展方式，强化粮食安全保障能力，建设国家粮食安全、农业生态安全保障体系，迫切需要调整完善农业“三项补贴”政策，加大对粮食适度规模经营的支持力度，促进农业可持续发展。
调整完善农业“三项补贴”政策，是提高农业补贴政策效能的迫切需要。在多数地方，农业“三项补贴”已经演变成为农民的收入补贴，一些农民即使不种粮或者不种地，也能得到补贴。而真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，却很难得到除自己承包耕地之外的补贴支持。农业“三项补贴”政策对调动种粮积极性、促进粮食生产的作用大大降低。因此，增强农业“三项补贴”的指向性、精准性和实效性，加大对粮食适度规模经营支持力度，提高农业“三项补贴”政策效能，迫切需要调整完善农业“三项补贴”政策。
与此同时，调整完善现行的农业“三项补贴”政策，有利于我国遵循世界贸易组织规则，进一步通过“绿箱政策”措施加大对农业农村的支持力度。
两部相关负责人还表示，这次调整完善农业“三项补贴”政策的目的是提高政策的指向性、精准性和实效性，提高政策效能，在国家对农民的总体支持力度不降低的前提下，促进农业发展方式转变，推进粮食适度规模经营，促进农业可持续发展，提高农业生产力和农产品市场竞争力。
对于通过什么样的方式支持粮食适度规模经营，两部相关负责人表示，有两种方式：
一是重点支持建立完善农业信贷担保体系。通过农业信贷担保的方式为粮食适度规模经营主体贷款提供信用担保，着力解决新型经营主体在粮食适度规模经营中的“融资难”、“融资贵”问题。支持粮食适度规模经营补贴资金，主要用于支持各地尤其是粮食主产省建立农业信贷担保体系，推动形成全国性的农业信用担保体系，逐步建成覆盖粮食主产区及主要农业大县的农业信贷担保网络，强化银担合作机制，支持粮食适度规模经营。今年，要把资金投入重点和工作重点放在支持建立省级农业信贷担保体系方面，特别是粮食主产省和农业大省在建立省级农业信贷担保体系方面要实现突破，初步建立省级农业信贷担保体系框架。与此同时，要积极探索建立全国农业信贷担保机构和省以下农业信贷担保机构的有效途径。
二是也可以采取贷款贴息、现金直补、重大技术推广与服务补助等方式支持粮食适度规模经营。对粮食适度规模经营主体贷款利息也可以给予适当补助（不超过贷款利息的50%）。也可以采取现金直补的方式，但要与主要粮食作物的种植面积或技术推广服务面积挂钩，单户补贴要设置合理的补贴规模上限，防止“垒大户”。也可以采取“先服务后补助”、提供物化补助等方式，为粮食适度规模经营提供重大技术推广与服务补助。
【延伸阅读】
1.部长怎么看
财政部长楼继伟：
减少对粮食全方位补贴
财政部部长楼继伟4月25日在“清华中国经济高层讲坛”演讲时，就中国如何跨过“中等收入陷阱”表示，我国要在未来的5至7年的时间里，做好全方位改革，解决市场中仍然存在的扭曲。在他为此提出的五项改革措施中，农业改革首当其冲。
楼继伟提出，实施农业改革，减少对粮食的全方位补贴，鼓励农产品进口。楼继伟称中国人总有战争思维，认为一旦发生战争，我国当前大量进口农产品会被阻断，但他认为即便发生战争，也能靠“换草退耕、还湿退耕”来保证农产品库存。因此目前应鼓励农产品进口，才能进一步转移农村的劳动力，弥补制造业、服务业的劳动力短缺，使工资增速低于生产率的增速。
农业部长韩长赋：
农业补贴将向种粮大户和规模经营倾斜
2014年全国两会期间，农业部部长韩长赋曾表示，在继续增加对农业的补贴的同时，也应看到，农业“四补贴”政策在执行过程中也存在一些问题，比如有些农民进城打工了，还拿到补贴，而种地的人反而没有拿到补贴。韩长赋表示，2014年，国家将根据粮食播种的实际面积或者产量实施补贴到户试点工作，大体思路就是稳定存量，调整增量，向种田能手和新型农业经营主体倾斜。今后政府财政还会增加补贴，新增的部分增量要进行调整，向新型农业经营主体倾斜，向种粮大户倾斜，向规模经营倾斜，这样既可以维护稳定，又可以调动农民的积极性。
【延伸阅读】
2.专家怎么看
著名专家程国强：
农业补贴政策该调整了
小编提示：下文为2013年11月媒体采访国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强的一部分。程国强表示，我国农业补贴政策已进入重要的调整关口。
记者：能否简单介绍一下我国当前的农业补贴政策？
程国强：我国当前的农业补贴政策体系是最近十年才逐步建立起来的。新世纪之后，中央作出了“两个趋向”的重要论断和“我国总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段”的重大判断，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针。
由此，粮食最低收购价、临时收储、粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等强农惠农、补贴支持农业的政策措施陆续出台。总体来看，目前以最低收购价和临时收储为主的价格支持是补贴支持农业的基础性措施，对农民的直接补贴则逐步成为支持农业的重要方式。
记者：这些政策的作用应该说是有目共睹的，那么，为什么又不断出现对其进行调整改革的呼声？
程国强：上述补贴政策的陆续实施，标志着我国农业政策的全面转型，其作用怎么评价都不为过。以粮食价格支持政策为例，这些年的实践表明，这一政策在保护种粮农民利益、调动农民种粮积极性，增强粮食调控能力、维护粮食市场稳定，确保国家粮食安全、保障经济社会持续健康发展等方面都发挥了极为重要的作用。
不过，任何政策都有一个出台后不断完善的过程，也有一个随着形势发展不断调整优化的过程，尤其是确实正面临越来越大的挑战，我认为，是进入到了一个调整的关口期了。
记者：这些挑战具体是指什么？
程国强：上面说到了，价格支持是我国补贴支持农业的基础性措施，不过现在这一措施面临越来越大的难题。近年因农资价格和人工成本快速上涨，粮食生产成本大幅增加，而粮价提高幅度却始终滞后于种粮成本上涨速度，导致种粮比较效益持续下降，耕地撂荒和非粮化现象、粮食生产兼业化和副业化趋势日益突出。
但是，如果继续提高粮食最低收购价、临时收储价，又将面临市场扭曲加重、进口压力加大、WTO规则约束加强等突出问题。另外，粮食直补、农资综合补贴等直接补贴措施，则受政策认知、操作方式、补贴强度等影响，对粮食生产的激励效应不断消减，逐步转变为纯粹的收入转移措施。
记者：那么应该如何调整？
程国强：我认为，首先要明确农业补贴制度调整的目标。毫无疑问，相对发达国家而言，我国农业补贴支持水平仍然较低。如2007年～2009年，韩国、日本的农业支持总量平均相当于本国农业总产值的64%，美国为36%，欧盟、加拿大分别为32%和26%，而我国只有13%。
因此，不断加大对农业的补贴支持力度，是我国今后的必然选择。但是我们也应该认识到，现阶段我国还不能像美国、日本等发达国家那样，进行巨额补贴，更不具备全面、大规模补贴支持农业的能力。
因此，现阶段农业补贴制度的设计，政策目标不宜过宽过泛，必须集中力量解决目前农业发展中的突出矛盾和关键问题。基于此，我认为，现阶段农业补贴政策的核心目标是保障粮食安全、确保主要农产品供给和促进农民增收；综合目标则是确保食品安全、环境保护、农业竞争力、农业可持续发展、农业多功能等，须在实现核心目标的基础上，统筹兼顾。
记者：在这一目标之下，您对具体的政策调整有何建议？
程国强：我想主要以粮食补贴来说明这个问题。新型补贴支持政策的关键是，既能有效调动农民种粮积极性，又能尽可能减少对粮食市场的干预和扭曲，且符合WTO国际规则。据此，现行的价格支持补贴政策将主要有两种可供替代的方案。
一是实施目标收益补贴，或称差价补贴。指政府预先确定粮食的目标价格，农民按市场价格随行就市销售。当市场价格低于目标价格时，则启动该政策，按两者之间的差价给予农民补贴。目标收益补贴既有价格支持的特征，又有直接补贴的性质，是由价格支持向直接补贴转型过程中普遍使用的政策措施。
二是实施种粮目标收益保险。从今后发展趋势看，农业保险是一种市场导向的，既能有效促进粮食生产，又能稳定农业经营收入的政策措施。现阶段，我国应加快试点粮食产量指数保险、粮食价格指数保险；中长期看，应加快研究种粮目标收益保险，即以种粮收入为保险标的物，通过指数保险的方式保障农民种粮收益，促进粮食生产。
在这两种补贴中，共同点是都尽可能减少对粮食市场的干预和扭曲，不同点是差价补贴属于WTO农业补贴规则中不可免除的“黄箱”政策，其补贴资金须实行总量控制，而农业保险则属于“绿箱”政策，不受这方面的限制。因此在发达国家农业补贴的实践中，差价补贴大多为过渡性政策，以各种农业保险的形式进行补贴则更为常见。
另外，对于直接补贴，需要继续加大力度，着力发挥其对农民生产激励和收入转移的双重效应。建议对今后新增的直接补贴，实行与农民实际种植面积挂钩的政策机制。其关键是，抓紧建立“农业补贴基础信息管理系统”。该信息系统包含全国各个农户土地承包与种植面积的地理信息基础性数据，能够准确甄别和确定各农户的产量、种植面积等情况。
记者：农业补贴政策如何与现代农业的发展、与新型农业经营主体的培育相适应？
程国强：这也是农业补贴政策调整的重要取向。我建议，第一，实施专业农户补贴。对粮食主产区经营耕地面积在一定范围内（如30亩～150亩），且主要从事粮食生产的农户，按粮食实际种植面积给予补贴。种植规模较大的商业化农户，由于能够获得高于平均水平的利润，可不纳入补贴范围。
第二，对专业农户用于农田水利等基础设施建设的自主投资，给予定额的直接投资补助；对商业化种粮大户，给予信贷利息补贴或者提供低息贷款。
第三，实施农业环保补贴。可考虑以粮食主产区的专业农户为补贴对象，对采用资源节约、环境友好生产方式（如使用有机肥或采取测土配方施肥，减少农药使用量等）导致的损失给予一定补贴。
【相关链接】
农业“三项补贴”“四补贴”
农业部日前印发的《2015年国家深化农村改革、发展现代农业、促进农民增收政策措施》显示，2015年，中央财政继续实行种粮农民直接补贴，安排补贴资金140.5亿元。2015年，中央财政继续实行种粮农民农资综合补贴，补贴资金按照动态调整制度，根据化肥、柴油等农资价格变动，遵循“价补统筹、动态调整、只增不减”的原则及时安排和增加补贴资金，合理弥补种粮农民增加的农业生产资料成本。2014年10月份，中央财政已向各省（区、市）预拨2015年种农资综合补贴资金1071亿元。2015年中央财政安排农作物良种补贴资金203.5亿元，对水稻、小麦、玉米、棉花、东北和内蒙古的大豆、长江流域10个省（市）和河南信阳、陕西汉中和安康地区的冬油菜、藏区青稞实行全覆盖，并对马铃薯和花生在主产区开展补贴试点。
汇总起来，上述三项补贴规模达到1415亿元。
此外，还有农机购置补贴政策。2015年，农机购置补贴政策在全国所有农牧业县（场）范围内实施，补贴对象为直接从事农业生产的个人和农业生产经营组织，补贴机具种类为11大类43个小类137个品目。中央财政农机购置补贴资金实行定额补贴，即同一种类、同一档次农业机械原则上在省域内实行统一的补贴标准，不允许对省内外企业生产的同类产品实行差别对待。
三项补贴加上农机购置补贴就是所谓的“农业四补贴”。
